Le difficile exercice de transposition des directives communautaires en droit national

Les drapeaux français et européen devant l’Assemblée nationale à Paris

Les drapeaux français et européen devant l’Assemblée nationale à Paris.

© D.R

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Dans son étude intitulée « Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national » (2007), le Conseil d’État rappelle l’obligation de transposition des directives communautaires et analyse les nombreuses contraintes qui s’attachent à cet exercice.

« La transposition des directives communautaires constitue une obligation communautaire et une exigence constitutionnelle, dont le respect implique une transposition fidèle, complète et ponctuelle.

La même exigence s’attache à l’insertion des décisions-cadres mentionnées à l’article 34 du traité sur l’Union européenne (TUE), lesquelles, tout comme les directives visées à l’article 249 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), "lient les États membres quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens". La transposition des décisions-cadres est, certes, susceptible de soulever des difficultés en raison de la sensibilité des domaines dans lesquels elles interviennent *. Toutefois, à la différence de la procédure prévue aux articles 226 à 228 du traité instituant la Communauté européenne, le traité sur l’Union européenne ne prévoit aucune procédure en manquement à l’initiative de la Commission européenne en cas de défaut de transposition. Cette absence de risque contentieux ne doit en rien dispenser les ministères considérés (intérieur et justice) du respect des obligations liées à la transposition.

La "transposition" s’entend de l’opération par laquelle un État membre destinataire de la directive procède à l’adoption de toutes les mesures nécessaires à son incorporation effective dans l’ordre juridique national par les véhicules normatifs appropriés. Elle exige, d’une part, l’insertion en droit national de l’ensemble du contenu normatif de la directive et, d’autre part, qu’il soit procédé à la totalité des abrogations et modifications nécessaires en vue d’assurer la meilleure articulation entre la norme nationale de transposition et le droit interne préexistant.

Comment la France s’acquitte-t-elle de l’obligation de transposition des normes communautaires ?

En dépit d’une amélioration récente et importante de ses résultats, la France éprouve quelques difficultés à adapter ses processus d’élaboration des normes et ses traditions légistiques à l’exercice de transposition auquel s’attachent des contraintes juridiques complexes. La situation de la France demeure largement perfectible, dès lors qu’elle dispose tout à la fois d’une administration importante, puissante et structurée et d’une forte tradition juridique en matière d’élaboration de la norme et de sa codification, à condition, toutefois, que se manifeste une forte détermination politique. (…) »

Le Conseil d'État propose ensuite des solutions fondées sur trois idées-force : anticiper, adapter, simplifier. Anticiper, par une participation le plus en amont possible au processus de conception et d'élaboration de la norme communautaire. Adapter, par une meilleure association du Parlement et des grandes institutions de la République, ainsi que par une modulation de la méthode d'adoption de la norme de transposition. Simplifier, enfin, les techniques de rédaction de la norme nationale de transposition et alléger les nombreux régimes consultatifs préalables des partenaires économiques et sociaux, tout en leur redonnant leur sens.

* Coopération policière et judiciaire en matière pénale.

L’amélioration récente des structures et des procédures de transposition

Un point sur la transposition des directives est régulièrement fait en Conseil des ministres depuis 2002

Un point sur la transposition des directives est régulièrement fait en Conseil des ministres depuis 2002.

© Photo : Premier ministre – Service photographique. Diffuseur : La Documentation française

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La situation de la France en matière de transposition des directives s’est nettement améliorée ces dernières années. L’étude du Conseil d’État « Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national » (2007) souligne l’engagement des responsables politiques et rappelle les principales avancées réalisées.

« Cet engagement des responsables politiques s’est traduit par la mise en œuvre de procédures et de structures nouvelles, établies soit en application de la circulaire du 27 septembre 2004, soit par le décret du 17 octobre 2005 relatif au comité interministériel sur l’Europe (CIE) et au secrétariat général des affaires européennes (SGAE) *. S’est manifestée au plus haut niveau de l’État la volonté de mieux associer le Parlement et les partenaires sociaux à l’élaboration des normes communautaires, aux fins d’en faciliter la transposition **.

Les idées essentielles qui ont présidé à l’ensemble de ces réformes sont les suivantes :

  • apprécier le plus en amont possible l’impact de la norme communautaire en préparation sur le droit interne ;
  • assortir cette volonté d’anticipation d’un effort de programmation en amont et en aval de l’adoption de l’acte communautaire, en vue d’assurer au mieux la coordination interministérielle ;
  • remplacer le SGCI (secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique et européenne) par le SGAE (secrétariat général des affaires européennes) et, pour la première fois depuis près de cinquante ans, définir précisément les missions imparties à ce dernier *** ;
  • assurer un suivi interministériel permanent et régulier des travaux de transposition.

Les structures et procédures mises en place ont déjà démontré leur efficacité ou, pour certaines, sont en passe de le faire :

  • obligation, pour chaque ministère, d’assumer dans son domaine de compétence la responsabilité de la préparation de la transposition du droit européen en droit interne ;
  • communications régulières en conseil des ministres, depuis 2002, du ministre délégué aux affaires européennes relatives aux tableaux d’affichage de la Commission européenne, aux fins de rappeler la responsabilité des différents départements ministériels participant à l’opération de transposition ;
  • exigence d’élaboration d’une fiche d’impact simplifiée et d’une étude d’impact pour tout projet d’acte communautaire ;
  • désignation d’un ministère chef de file chargé d’assurer le suivi de la transposition de chaque directive ou décision-cadre, à charge pour ce dernier de transmettre rapidement au secrétariat général des affaires européennes et au Parlement une fiche d’impact juridique simplifiée ;
  • insertion dans l’ordre du jour des assemblées de rendez-vous réguliers entre le Gouvernement et le Parlement relatifs à la transposition du droit communautaire, qui ont permis la transposition de plusieurs directives ;
  • fixation, dans les trois mois suivant la transmission par le secrétariat général des affaires européennes d’une norme communautaire, d’échéanciers précis de transposition de celle-ci par chaque ministère chef de file ou participant à la transposition, et élaboration corrélative d’un tableau de concordance permettant d’identifier clairement les dispositions transposées ;
  • désignation, dans chaque ministère, d’un "correspondant de la transposition", soit le secrétaire général du département ministériel, soit le haut fonctionnaire pour la qualité de la réglementation, sans pour autant dessaisir les services compétents de leur responsabilité en matière d’adaptation du droit correspondant à leur secteur d’attributions ;
  • constitution d’un réseau interministériel de correspondants de la transposition, désormais dénommé "groupe à haut niveau" ;
  • réunion semestrielle du groupe à haut niveau sous l’égide du secrétariat général du Gouvernement et du secrétariat général des affaires européennes, préparée par la tenue de réunions techniques interministérielles régulières, pour vérifier le respect du tableau général de transposition des directives et des décisions-cadres ;
  • transmission semestrielle d’une synthèse de ce tableau par chaque ministère au secrétariat général du Gouvernement ;
  • suivi par le secrétariat général des affaires européennes, par la direction des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères et par les ministères chefs de file, des mises en demeure ou avis motivés adressés par la Commission, et prévention accrue des contentieux par la pratique dite des "réunions paquets" permettant de procéder régulièrement, avec la Commission, à un examen des affaires susceptibles de parvenir à un stade contentieux ;
  • évocation méthodique des échéances de transposition, sur le rapport du secrétariat général des affaires européennes, lors des réunions semestrielles de programmation du travail gouvernemental présidées par le secrétaire général du Gouvernement et le cabinet du Premier ministre ;
  • enfin, création d’un comité interministériel sur l’Europe (CIE), structure appropriée par construction à une bonne coordination interministérielle des travaux de transposition. »

* Décret n° 2005-1283, publié au JORF du 18 octobre 2005.

** Circulaire du Premier ministre, du 22 novembre 2005, relative à l’application de l’article 88-4 de la Constitution et circulaire du Premier ministre du 19 décembre 2005 relative à l’association du Parlement, des collectivités territoriales, des partenaires sociaux et de la société civile aux processus de décision européens (JORF n° 34 du 9 février 2006).

*** Le décret susmentionné du 17 octobre 2005 est venu se substituer au décret n° 58-344 du 3 avril 1958 portant attribution des compétences pour l’application des traités instituant les Communautés européennes.

Des résultats encourageants : état des lieux début 2008

« La Commission européenne diffuse chaque semestre un tableau de bord comparant les efforts et les résultats des États membres en matière de transposition et d'application du droit communautaire. La France vient d’atteindre son meilleur résultat depuis la création de l'exercice en 1997. 98,9 % des directives ont été transposées à la date fixée.
 Les progrès réalisés depuis quatre ans sont la traduction de la mobilisation des services et du travail collectif mené par le Gouvernement. Cet effort doit être poursuivi ».

Source : communiqué du Conseil des ministres du 20 février 2008

Mis à jour le 01/01/2009

 

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