L’analyse de la situation par la Commission Pébereau : « Le choix de la facilité depuis 25 ans »

Rapport "Rompre avec la facilité de la dette publique" Michel Pébereau

Rapport "Rompre avec la facilité de la dette publique" Michel Pébereau

© La Documentation française (2006)

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« Le choix de la facilité depuis vingt-cinq ans est la principale explication du niveau très préoccupant de notre dette publique » : tel est, résumée en quelques mots, le constat de la Commission sur la dette publique présidée par Michel Pébereau (Rapport « Rompre avec la facilité de la dette publique », 2006)

Nos finances publiques sont dans une situation très préoccupante

Depuis vingt-cinq ans, la dette financière des administrations publiques augmente sans cesse. Elle a été multipliée par cinq depuis 1980 et dépassera 1 100 milliards d’euros fin 2005. Elle est passée d’un cinquième aux deux tiers de notre production nationale annuelle en vingt-cinq ans.

À cette dette financière s’ajoutent d’autres engagements de l’État, qui ne figurent pas aujourd’hui dans la dette publique mais doivent être pris en compte. L’évaluation de ces engagements est complexe, tout particulièrement dans le cas des retraites des fonctionnaires. L’application des normes comptables des entreprises privées aboutit, pour ces engagements supplémentaires, à un montant compris entre 790 et 1 000 milliards d’euros. La Commission propose une méthode de calcul tenant mieux compte du principe de la retraite par répartition et des spécificités de l’État, qui conduit à un montant minimum pour l’ensemble des engagements de 400 milliards d’euros *.

Au regard de ces sommes, notre situation financière apparaît donc aujourd’hui très préoccupante. Elle l’est d’autant plus que sa dégradation permanente depuis dix ans nous distingue nettement de nos partenaires. Nous sommes en effet le pays d’Europe dont le ratio de dette publique s’est le plus accru ces dix dernières années. La plupart des pays ont pris conscience de l’enjeu et ont entrepris de réduire leur dette financière.

Cette situation ne nous a pas été imposée : nous n’avons cessé de l’accepter

L’explosion de la dette financière ne s’explique pas par des circonstances exceptionnelles, par exemple une croissance trop faible ou des taux d’intérêt trop élevés.

Elle résulte du fait que chaque année, depuis vingt-cinq ans, les administrations publiques sont en déficit. Alors même qu’elles peuvent compter sur le niveau de prélèvements obligatoires le plus élevé des grands pays industrialisés, elles doivent néanmoins s’endetter pour financer des dépenses encore plus importantes (53,5 % du PIB).

Depuis le début des années 1980, l’augmentation de l’endettement est en fait considérée comme une ressource publique à part entière. La diminution de la dette publique n’a d’ailleurs pratiquement jamais été un objectif prioritaire. Les périodes de forte croissance ou de taux d’intérêt bas n’ont pas été mises à profit pour réduire la dette publique. Et la France n’a respecté aucun des programmes de remise en ordre de ses finances publiques sur lesquels elle s’était engagée devant les institutions européennes.

Cette dette n’est pas le résultat d’un effort structuré pour la croissance et la préparation de l’avenir

Ces vingt-cinq dernières années, l’effort en matière de recherche et d’enseignement supérieur a stagné et les investissements publics ont diminué. La dette n’a donc pas financé un effort structuré en faveur des dépenses les plus utiles à la croissance et à la préparation de l’avenir.

Une large partie de l’augmentation de la dette a été utilisée pour financer les dépenses courantes de l’État et pour reporter sur les générations futures une part croissante de nos propres dépenses de santé et d’indemnisation du chômage, alors que ceci devrait être exclu par principe.

Dit autrement, cela signifie que les administrations publiques se sont appauvries en s’endettant. Entre 1980 et 2002, leur patrimoine net, tel que le calcule l’INSEE, a été divisé par trois ; il serait aujourd’hui négatif, si l’on tenait compte de l’ensemble des engagements de l’État.

En réalité, le recours à l’endettement a été le choix de la facilité : il a permis de compenser une gestion insuffisamment rigoureuse des dépenses publiques

L’État a évolué pendant ces vingt-cinq dernières années, mais la dette lui a permis de reporter la modernisation de sa gestion. L’augmentation de ses effectifs dans un contexte de réduction des missions (+ 300 000 agents, soit + 14 % entre 1982 et 2003) et le retard pris dans l’utilisation des techniques de gestion et d’organisation les plus modernes en témoignent. L’endettement a également permis de maintenir certaines dépenses dont l’efficacité au regard des objectifs affichés n’est pas avérée. Tout ceci explique que ces dix dernières années, les dépenses de l’État ont été supérieures à ses recettes de 18 % en moyenne.

Les déficits des régimes sociaux posent également la question de la modernisation de l’organisation et de la gestion des organismes de Sécurité sociale et d’assurance chômage. En outre, en ce qui concerne les dépenses d’assurance maladie, l’existence de marges d’amélioration est aujourd’hui largement reconnue, que ce soit à l’hôpital, en médecine de ville ou pour les médicaments.

L’analyse de la situation des collectivités territoriales est complexe, en raison notamment de la faiblesse des informations disponibles. Toutefois, la croissance de leurs dépenses (qui sont passées de 7,9 à 11 % du PIB en vingt-cinq ans) et de leurs effectifs (+ 450 000 agents entre 1982 et 2003, soit + 42 %), le caractère peu responsabilisant de leurs relations avec l’État et la fréquence des observations des juges des comptes laissent penser que la qualité de leur gestion pourrait être dans certains cas améliorée.

Les lourdeurs et les incohérences de notre appareil administratif sont une première explication de la gestion peu rigoureuse des dépenses

L’organisation de notre appareil administratif est la source d’incitations permanentes à la dépense publique et de coûts injustifiés.

Depuis vingt-cinq ans, dans les administrations publiques, de nombreuses structures nouvelles ont été créées, tant au niveau central que local, sans que soient remises en cause les structures existantes. Les instruments des politiques publiques se sont parallèlement multipliés, suivant le même mécanisme d’ajout permanent sans remise en cause systématique de l’existant. Les politiques sociales en sont un exemple particulièrement frappant.

Les procédures budgétaires et financières, en dépit des progrès réalisés récemment, ne permettent pas encore de répondre à ce problème de manière satisfaisante. Elles aboutissent trop souvent à reconduire automatiquement les dépenses, sans examen d’ensemble de la légitimité des missions et de la pertinence des instruments utilisés.

Mais ce sont fondamentalement nos pratiques politiques et collectives, notamment notre préférence pour la dépense publique, qui sont à l’origine de notre situation financière actuelle

Les lourdeurs et les incohérences de notre appareil administratif sont connues. Elles ne sont pas insurmontables. Si elles perdurent depuis vingt-cinq ans, en dépit de la qualité des agents publics et de l’importance des moyens consacrés à l’audit, c’est que le problème est plus profond.

Nos pratiques politiques et collectives n’incitent pas à prendre les décisions qui permettraient, au-delà du discours en apparence volontariste sur la réforme de l’État, de véritablement moderniser les administrations publiques.

Conduire la réforme de l’appareil administratif est en effet complexe dans un système où le nombre d’échelons politiques est très important et le calendrier électoral parfois chargé. L’acceptation de la réforme suppose en outre que plusieurs conditions soient réunies, ce qui n’a pas toujours été le cas dans le passé. Le travail d’explication doit avoir été suffisant pour que les agents concernés adhèrent à la démarche. L’opinion publique doit prendre conscience que le coût et l’efficacité des services publics et la qualité de la réglementation sont essentiels pour nos perspectives de croissance et d’emploi.

Nos pratiques politiques et collectives font en outre de l’annonce d’une dépense publique supplémentaire la réponse systématique, et souvent unique, à nos problèmes quels qu’ils soient, y compris à nos problèmes de société.

L’action publique est en conséquence de plus en plus jugée sur deux critères : le montant des moyens supplémentaires dégagés et la rapidité avec laquelle ils sont annoncés. Le débat se réduisant à ces seuls sujets, l’analyse de l’efficacité des dépenses passe au second plan. Cela a deux effets : d’une part, les dépenses existantes, quelle que soit leur pertinence, sont rarement remises en cause ; d’autre part, les nouvelles mesures visent souvent à toucher le plus grand nombre de personnes même lorsque leur efficacité plaiderait précisément pour concentrer les moyens. »

(*) L’engagement lié aux retraites des fonctionnaires de l’État peut être évalué entre 380 et 490 milliards d’euros, auquel s’ajoutent les engagements liés aux autres acteurs publics, qui s’élèvent au minimum à 20 milliards d’euros.

Les préconisations de la Commission Pébereau : « Remettre en ordre nos finances publiques en maîtrisant nos dépenses et en les orientant mieux doit donc être notre objectif pour les cinq prochaines années »

Le ministère des Finances à Paris

Le ministère des Finances à Paris. Architectes : Paul Chemetov et Borja Huidobro

Photo : Dominique Bravermann © La Documentation française

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« Premier principe : le partage de l’effort de réduction des dépenses publiques. Toutes les administrations publiques devraient participer au redressement financier :

  • l’État devrait revenir à l’équilibre au plus tard en cinq ans. Ceci supposerait que ses dépenses soient stabilisées en euros courants. L’excès de dépenses par rapport aux recettes, aujourd’hui de 16 %, devrait donc progressivement être ramené à 0, ce qui représente une économie annuelle de 2 % des dépenses, soit 25 milliards d’euros en tout sur cinq ans ;
  • les régimes sociaux devraient également revenir à l’équilibre sur la même période. En ce qui concerne les retraites, le rendez-vous de 2008 devrait définir les conditions de l’équilibre de l’ensemble des régimes, y compris les régimes spéciaux, jusqu’en 2020 au moins. Le respect de l’objectif de retour à l’équilibre de l’assurance maladie en 2009, inscrit dans la loi de financement pour 2006, est absolument impératif. Il devrait être garanti par un mécanisme d’ajustement automatique ;
  • les dotations de l’État aux collectivités territoriales devraient également être stabilisées en euros courants. En contrepartie, l’État devrait renforcer leur responsabilité financière en ne leur imposant plus unilatéralement de dépenses et en augmentant progressivement la part de leurs ressources propres.

Deuxième principe : le maintien du niveau global des prélèvements obligatoires pendant la période de retour à l’équilibre. Le désendettement doit être la priorité. Les adaptations de la structure des prélèvements, qui sont nécessaires, devraient donc s’accompagner des mesures permettant de compenser leurs effets sur le niveau global des recettes publiques. Cela implique également que les recettes liées à la cession d’actifs non stratégiques ou à une accélération non anticipée de la croissance soient désormais intégralement consacrées au désendettement, à l’exception des dotations au Fonds de réserve des retraites.

Troisième principe : le réexamen intégral de l’efficacité des dépenses. Les dépenses prioritaires, soigneusement sélectionnées, devraient être préservées, voire augmentées. La réduction mécanique et uniforme des dépenses n’est pas de bonne politique.

Pour mettre en œuvre ce troisième principe, il serait nécessaire que le Gouvernement et le Parlement modifient leur mode de travail afin que l’efficacité de la dépense publique soit, plus que jamais, au centre de leurs priorités :

  • pour éviter que l’empilement des dépenses continue, toute annonce de nouvelle dépense devrait désormais préciser la ou les dépenses qui seraient supprimées en contrepartie pour un montant équivalent ;
  • le Gouvernement devrait mettre en place très rapidement un dispositif de réexamen complet des dépenses de l’État et de la Sécurité sociale, sous l’autorité d’un ministre d’État et du Premier ministre.

Ce dispositif viserait d’abord à étudier la pertinence même de chacune des missions. Lorsque cette pertinence serait confirmée, le niveau des moyens nécessaires pour mener à bien cette mission devrait être déterminé.

Cela impliquerait d’analyser l’efficacité des dispositifs d’intervention, et d’évaluer avec précision les moyens humains et matériels nécessaires à la conduite de l’action publique. Le niveau des effectifs devrait tenir compte beaucoup plus qu’aujourd’hui des gains de productivité possibles. Les départs à la retraite devraient être utilisés au maximum pour supprimer les sureffectifs, ce qui impliquerait de développer la mobilité au sein des administrations publiques.

La réorganisation de l’appareil administratif serait un élément essentiel de cette démarche :

  • au niveau central, le nombre de ministères devrait être réduit et les structures systématiquement simplifiées ;
  • au niveau local, la présence simultanée des services de l’État et des régimes sociaux à l’échelon régional, départemental, voire infra-départemental devrait être réexaminée ;
  • la diminution du nombre de collectivités territoriales devrait également être engagée par la mise en place de mécanismes financiers incitatifs.

Le Parlement devrait jouer un rôle important dans cette démarche de réorientation des dépenses. Cela supposerait qu’il consacre désormais deux fois plus de temps au contrôle des dépenses qu’au vote du budget. »

Source : Rompre avec la facilité de la dette publique, La Documentation française, 2006 (résumé)

Mis à jour le 17/09/2007

 

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