Questions à Frank Mordacq - LOLF : une nouvelle "constitution financière" pour l’Etat - La documentation Française

Frank Mordacq est directeur de la Réforme budgétaire au ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie de 2003 à 2005.

Entretien réalisé en décembre 2003.

En quoi la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 change-t-elle la logique de la gestion publique ?

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 programme les étapes d'une réforme budgétaire d'envergure. Elle passe par une véritable mutation des processus de gestion des administrations, d'une culture de moyens et de procédures à une culture d'objectifs et de responsabilité.

C'est le premier des trois objectifs fondamentaux de la réforme : l'amélioration de l'efficacité de la dépense publique et de la performance des services de l'État. Au-delà, elle vise également à renforcer le rôle du Parlement et à mettre en perspective l'évolution des finances publiques.

Concrètement, le budget de l'État va passer d'un modèle structuré par nature de moyens, avec pour seul contrôle la conformité avec les autorisations de dépenses, à un modèle structuré par les finalités des politiques publiques, contrôlé par les résultats obtenus. Il sera structuré en missions, programmes et actions. La mission sera la nouvelle unité de vote du Parlement ; le programme, défini au niveau ministériel, la nouvelle unité de spécialisation des crédits au sein du budget.

Quelles sont les innovations majeures introduites par la LOLF en matière budgétaire ?

Il faut distinguer les innovations pour les administrations et celles qui concernent le Parlement (et, à travers les parlementaires, les citoyens).

La principale innovation, pour les administrations, est l'introduction des notions d'objectifs et de mesure des résultats : chaque programme sera accompagné d'un projet annuel de performances présentant les coûts, les objectifs poursuivis, les résultats obtenus et attendus pour les années à venir. De la même manière, après l'exécution budgétaire, un rapport annuel de performances sera joint au programme pour rendre compte des résultats obtenus et identifier l'écart avec ceux attendus.

Le Parlement, quant à lui, bénéficiera d'une meilleure transparence des politiques publiques et de pouvoirs d'amendement et de contrôle renforcés. La loi organique donne lors de l'examen des projets de loi de finances un caractère véritablement contradictoire au débat budgétaire.
La faculté de faire des arbitrages budgétaires entre les programmes relevant d'une même mission permettra au Parlement de faire savoir au gouvernement sa vision des priorités de l'action publique. Par ailleurs, le principe d'une justification des crédits au premier euro est une véritable révolution : elle met fin à la distinction services votés/mesures nouvelles et conduit les ministres à expliquer les éléments constitutifs de la dépense.
Les commissions des Finances des deux chambres pourront assurer un contrôle étroit de la dépense publique, juste contrepartie de la souplesse offerte par la loi organique au gouvernement.

Quels sont les changements introduits par la LOLF en matière comptable ?

La nouvelle comptabilité est l'un des éléments fondamentaux du dispositif d'ensemble : elle garantit la sincérité et la clarté de la gestion publique. Elle passe par la refonte du cadre conceptuel et des normes comptables, à partir du plan comptable général emprunté à l'entreprise et adapté aux spécificités de l'État. En parallèle, elle conduit à une nécessaire évolution de la fonction comptable et du rôle du comptable public.

Aujourd'hui, la comptabilité de l'État est exclusivement une comptabilité de caisse. Elle retrace l'exécution des dépenses budgétaires, au moment où elles sont payées (émission d'un virement au profit d'un fournisseur par exemple) et l'exécution des recettes, au moment où elles sont encaissées (par exemple, traitement des chèques remis par les contribuables).

Demain, cette comptabilité budgétaire sera complétée par une comptabilité générale et une comptabilité d'analyse du coût des actions des programmes. La comptabilité générale, respectant les règles d'une comptabilité d'exercice, vise à décrire la situation patrimoniale de l'État, c'est-à-dire l'ensemble de ce qu'il possède (terrains, immeubles, créances) et de ce qu'il doit (emprunts, dettes). La comptabilité d'analyse du coût des actions est plus spécialement destinée à compléter l'information du Parlement sur les moyens budgétaires affectés à la réalisation des actions prévues au sein des programmes. Elle permet également de mesurer la performance des administrations.

En pratique, comment vont évoluer les rôles des ordonnateurs, des comptables publics et des contrôleurs financiers ?

Changer les procédures de gestion de toute l'administration conduit à repenser le rôle des autres acteurs de la dépense publique, le contrôleur financier et le comptable.

Avec la responsabilisation accrue des ordonnateurs, de nouvelles modalités d'exercice des contrôles interviennent. Les gestionnaires vont exercer de nouvelles attributions de nature comptable, comme l'enregistrement des événements ou la préparation d'inventaires. Le comptable public aura, lui, pour mission de concevoir, valider, mettre en place et auditer les procédures comptables, afin que celles-ci garantissent la régularité, la sincérité et la fiabilité des comptes.

La mise en œuvre d'une comptabilité d'exercice et les nouveaux dispositifs de contrôle envisagés militent en faveur du rapprochement géographique des comptables avec les gestionnaires. D'où le projet de créer dans des ministères un département comptable ministériel, au sein duquel le comptable sera responsable de la tenue de ses comptes. Une expérimentation est en cours actuellement au ministère de l'Intérieur.

Le contrôle budgétaire, quant à lui, prendra une importance nouvelle en raison de la nécessité de sécuriser les prévisions notamment s'agissant des dépenses de personnel. Le contrôleur financier développera son rôle de conseil auprès du gestionnaire sur les risques financiers et sur les conditions de maîtrise de l'exécution budgétaire. Ainsi, le nombre de visas a priori pourrait être progressivement réduit et recentré notamment sur les actes représentant un réel enjeu financier ou pour lesquels une attention particulière doit être portée (les recrutements par exemple).

Enfin, de nombreuses données auront déjà été entrées dans le système d'information par le comptable et le gestionnaire. Ce sera le cas, notamment, de l'habilitation des ordonnateurs ou de la disponibilité des crédits.

Quels sont les grands chantiers de la mise en œuvre de la LOLF ?

La moderfie, chantier de mise en œuvre de la nouvelle constitution financière, s'articule autour de quatre volets.

Le premier, la structuration des nouveaux budgets ministériels en programmes (1300 chapitres en 1990, 850 aujourd'hui, environ 100 à 150 programmes demain) est le préalable à une connaissance des coûts des actions. Grâce à l'identification d'indicateurs pertinents et fiables, il sera ensuite possible de formuler des objectifs pour les politiques ministérielles. Dans ce volet, la globalisation et la fongibilité asymétrique des crédits offrent de nouvelles libertés aux gestionnaires. En contrepartie, ceux-ci s'engagent sur les projets de performance dont les résultats seront mesurés dans les rapports de performance.

Le deuxième volet est la nouvelle comptabilité (nouvelles normes comptables et nouveaux rôles des acteurs de la chaîne de la dépense publique).

Le troisième volet, de nouveaux modes de management et d'action publique inhérents à la loi organique, se traduira dans la réalité quotidienne par de nouveaux modes de gestion. Ceux-ci passent, entre autres, par une déclinaison des programmes nationaux au niveau déconcentré (budgets opérationnels de programme) et par un dialogue de gestion entre administration centrale et service déconcentré (contrôle de gestion, modalités de reporting, gestion des ressources humaines…).

Le quatrième et dernier volet concerne la mise en place de nouveaux systèmes intégrés d'information. C'est à travers eux que seront mis en œuvre les nouvelles normes comptables et le nouveau cadre de gestion. Ils passent par le développement du système d'information financier et comptable ACCORD dans toutes les administrations centrales d'ici 2004 et par l'évolution des systèmes d'information ministériels de gestion.

Comment sont pilotés et organisés l'ensemble des travaux de mise en œuvre de la LOLF, au ministère des Finances et dans les autres administrations de l'Etat ?

Le Premier ministre a confié le pilotage de la réforme budgétaire au ministre chargé du Budget et de la Réforme budgétaire. Une nouvelle direction a été créée au ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie : la direction de la Réforme budgétaire (DRB). Celle-ci a adopté un mode de fonctionnement interministériel, garant de la transparence et gage de l'adhésion de l'ensemble des ministères aux décisions prises.

Un dispositif interministériel a été mis en place pour accompagner le chantier dans toutes les administrations et assurer la cohérence de la mise en œuvre des différents volets de la réforme. Les ministères se sont tous dotés d'une équipe projet pour concevoir et mettre en place les évolutions de la loi organique.

Enfin, notamment parce que la nouvelle "constitution financière" est née d'une initiative parlementaire, le gouvernement souhaite que le Parlement soit étroitement associé à la mise en œuvre de cet important chantier. Un dialogue régulier est entretenu avec les commissions des Finances des assemblées parlementaires et un " Conseil pour la nouvelle constitution financière de l'Etat ", auquel participent des parlementaires et des chefs d'entreprises, a été créé auprès du ministre.

A quels changements les administrations doivent-elles procéder pour mettre en œuvre la réforme budgétaire ?

La première étape du chantier sera franchie fin 2003 : la nouvelle architecture sera alors validée. Passer de 850 chapitres de dépenses à 100-150 programmes est un exercice qui oblige les administrations à repenser leurs politiques d'action. Se donner des objectifs, politique par politique, contraint nécessairement à dépasser les organisations internes des services des ministères. Par ailleurs, tous les ministères ont engagé un travail de réflexion sur les objectifs et les indicateurs de résultats. Ceux-ci seront précisément définis pour chaque programme durant l'année 2004.

La seconde étape, qui consiste à préparer pour le projet de loi de finances (PLF) 2005 une version test du budget selon les règles de la nouvelle constitution financière, nécessite une plus forte appropriation de la réforme par les administrations. Le passage à une culture de la performance est un changement majeur pour les 3 millions d'agents de l'Etat. Pour y parvenir, de nombreux services dans les ministères expérimentent différents volets de la réforme. En 2004, 125 000 agents seront concernés par une expérimentation de globalisation des crédits. Tous les ministères seront impliqués. Mais la réforme porte aussi en elle des évolutions importantes qui dépassent le strict cadre de la loi organique. Par exemple, les évolutions en matière de gestion des ressources humaines ou celles qui concernent le contrôle de gestion.

La mobilisation de tous est engagée. Elle est nécessaire pour parvenir à franchir la troisième et dernière étape, l'objectif que nous a donné la loi organique : le PLF 2006 sera le premier à être préparé, discuté, voté et exécuté en application du nouveau dispositif.

Où en sont les travaux de préparation de la mise en œuvre de la LOLF ?

Les travaux visant à définir les missions, les programmes et les actions sont presque terminés et c'est à la mise en œuvre concrète que s'attellent toutes les administrations. Expérimentation de globalisation de crédits, responsabilisation des gestionnaires, analyse de la performance et contrôle stratégique des programmes… font partie des travaux à conduire pour réussir le passage à la nouvelle constitution financière dans le projet de loi de finances pour 2006.

Par ailleurs, les nouvelles normes comptables seront proposées et validées fin 2003.

Sur la refonte des méthodes de gestion, les sujets pour lesquels des questions restent posées (nouvelle gestion des emplois, évolution du contrôle de la chaîne de la dépense, nouveau rôle du comptable public…) trouveront progressivement des éclaircissements. Les principes d'élaboration des budgets opérationnels de programme (BOP) seront, par exemple, finalisés à la fin de l'automne par le comité de pilotage interministériel.

Parallèlement à cela, les démarches d'implication et d'information des ministères et des services déconcentrés s'accélèrent : les réunions mensuelles des correspondants communication et formation se poursuivent et les 300 ambassadeurs de la moderfie formés, ont commencé à expliquer les enjeux et les modalités de la mise en œuvre du chantier dans leurs administrations.

Enfin, le déploiement d'ACCORD se poursuit : 5 000 utilisateurs aujourd'hui, 7 000 en 2004 (toutes les administrations centrales des ministères y seront alors raccordées). Avec plus de 500 paiements par jour, ACCORD devient un véritable outil de production. L'aide à l'utilisation et la formation seront renforcées pour répondre aux besoins des agents. Cela devrait permettre un passage progressif à la version 2 du système dont le déploiement concernera tant les administrations centrales que les services déconcentrés.