Une réforme centrée sur la responsabilisation des gestionnaires et le contrôle de la performance - LOLF : une nouvelle "constitution financière" pour l’Etat - La documentation Française

Source : ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, 2003.

Avec la nouvelle constitution financière, les quelques 850 chapitres actuels du budget seraient remplacés par 100 à 150 programmes, permettant de passer d'une budgétisation par nature de dépenses à une budgétisation orientée vers les résultats à partir d'objectifs définis.

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La loi organique relative aux lois de finances définit un nouveau cadre juridique, qui doit être le support d'une réforme en profondeur de la gestion publique, au moyen d'un engagement sur des objectifs et d'une responsabilisation des gestionnaires. Le nouveau texte organique doit permettre de remédier aux deux faiblesses du cadre budgétaire actuel :
- le contrôle de l'efficacité de la dépense publique est lacunaire ; les gestionnaires ne sont pas aujourd'hui tenus à un compte rendu mettant en évidence les résultats obtenus au regard des moyens mobilisés, et le Parlement reste cantonné dans une approche quantitative des budgets reposant sur le seul volume des crédits, sur leur taux d'évolution et leur taux de consommation ;
- la fragmentation du budget de l'Etat en 848 chapitres, malgré les efforts de globalisation entrepris depuis dix ans, forme un cadre de gestion rigide et peu responsabilisant, qui n'incite pas les gestionnaires à quitter cette approche quantitative.

Les crédits seraient regroupés au sein de 100 à 150 programmes ministériels fongibles au sein desquels les crédits pourraient être redéployés par les gestionnaires

La nouvelle constitution financière est fondée sur le principe d'une budgétisation non plus par nature de dépenses, mais orientée vers les résultats à partir d'objectifs définis. L'article 7 dispose ainsi que les crédits sont spécialisés par programme, qui "regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation".
Les programmes sont regroupés au sein de missions. Celles-ci, qui comprennent "un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie", relèvent "d'un ou plusieurs services, d'un ou plusieurs ministères". Elles ne peuvent être créées que par une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale. Les programmes sont placés sous la responsabilité d'un seul ministre, mais les missions peuvent être interministérielles.
Chaque mission est assimilée à une charge publique au sens de l'article 40 de la Constitution (voir "Les pouvoirs du Parlement lors du débat budgétaire").

Au sein d'un programme, le gestionnaire dispose d'une liberté quasi totale pour redéployer les crédits entre les titres. Ceux-ci sont au nombre de sept (article 5) : dotations des pouvoirs publics, dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement (autres que celles de personnel), charges de la dette de l'Etat, dépenses d'investissement, dépenses d'intervention, dépenses d'opérations financières. L'article 5 de la loi organique relative aux lois de finances établit une liste des catégories de dépenses figurant dans chaque titre. Au total, les dépenses seront classées selon 18 catégories.
La présentation des crédits par titre devient indicative (article 7 - § II). Toutefois, une limite est posée à cette fongibilité : "les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature ". Les crédits de personnel de chaque programme ne peuvent être majorés par des crédits relevant d'un autre titre, mais peuvent, en revanche, abonder les crédits des autres titres [c'est la "fongibilité asymétrique" - NDLR].
La loi de finances fixe un plafond d'emplois limitatif par ministère et, au sein de chaque programme qui comporterait des dépenses de personnel, seront ouverts les crédits correspondant aux dépenses de personnel concourant à ce programme. Les plafonds des autorisations d'emplois font l'objet d'un vote unique.
Les crédits sont votés par mission et spécialisés par programme, niveau auquel s'apprécie la limitativité. Toutefois, le projet de loi de finances est accompagné d'annexes explicatives développant, pour chaque programme, le montant des crédits présentés par titre.
L'option de globalisation totale des crédits, qui implique la possibilité de transformer des dépenses de fonctionnement en dépenses d'investissement et réciproquement, conduit à généraliser le mécanisme des crédits de paiement et des autorisations de programme, rebaptisées en autorisations d'engagement.
Les crédits ouverts sur chaque programme sont limitatifs (article 9), à l'exception des crédits "relatifs à la charge de la dette, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat" qui ont un caractère évaluatif. Les crédits évaluatifs sont ouverts sur des programmes spécifiques, distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. Tout dépassement de crédits évaluatifs doit désormais donner lieu à une information des commissions des Finances et faire "l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances".

Les crédits d'un programme ne peuvent être majorés réglementairement en gestion qu'au moyen des instruments suivants :
- le rattachement de fonds de concours et d'attributions de produits (nouvelle dénomination des recettes tirées de la rémunération de prestations fournies par un service de l'Etat) et le rétablissement de crédits ;
- la répartition (par décret) des crédits globaux de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, à l'instar des actuels décrets pour dépenses accidentelles ;
- la répartition (par arrêté du ministre des Finances) des crédits globaux de la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations, destinée à faire face à des dépenses de personnel " dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits " ; seuls les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel peuvent ainsi être abondés (1) ;
- par report, virement, transfert ;
- en cas d'urgence, par décrets d'avance.
Aucun virement ou transfert ne peut être effectué au profit d'un titre de dépenses de personnel à partir d'un autre titre. Ainsi, "les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature" (article 7 - § II), sauf à être majorés par répartition des crédits de la dotation pour mesures générales, par virement ou transfert à partir d'un autre titre de dépenses de personnel ou par décret d'avance.
Par ailleurs, les crédits peuvent être annulés par décret s'ils sont devenus sans objet ou afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire. Le montant cumulé des crédits annulés, dans le cadre de décrets d'avance ou dans le cadre de la maîtrise de l'exécution, ne peut dépasser 1,5 % de l'ensemble des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours.

Enfin, la loi prévoit des "dotations", unité de spécialité par exception, pour les crédits ne finançant pas des actions auxquelles des objectifs peuvent être associés. Elles concernent les crédits destinés aux pouvoirs publics (Assemblée nationale, Sénat, Présidence de la République…), la provision destinée aux augmentations salariales des fonctionnaires, lorsque celles-ci ne sont pas définies précisément dès le projet de loi de finances et les crédits destinés à faire face à des dépenses accidentelles.

La budgétisation est articulée autour de la responsabilisation des gestionnaires et du contrôle de l'efficacité de la dépense publique

La globalisation et la fongibilité des crédits ont pour corollaire un certain nombre de contreparties exigées des ministères, compte tenu des missions ou fonctions qui sont les leurs, les gestionnaires de programmes devant s'engager sur des objectifs et rendre compte chaque année des résultats obtenus.
Ainsi, l'article 1er indique que les lois de finances "déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire qui en résulte. Elles tiennent compte (…) des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent". De même, les programmes regroupent les crédits nécessaires à la mise en œuvre d'actions auxquelles "sont associés des objectifs précis et des résultats attendus, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation".
Les annexes explicatives par ministère accompagnant le projet de loi de finances doivent être complétées (article 51 - 5°) par un projet annuel de performances précisant notamment " la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ". Symétriquement, l'article 54 dispose que sont joints au projet de loi de règlement des "rapports annuels de performance", faisant [notamment] connaître, "par programme les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés (…), la gestion des autorisations d'emplois".
La loi fait d'ailleurs obligation aux services de l'Etat de mettre en place une comptabilité permettant de mesurer et d'analyser les coûts.

La loi organique relative aux lois de finances institue un "chaînage vertueux" entre la loi de règlement de l'année n-1 et la loi de finances de l'année n+1. L'analyse de l'efficacité des crédits utilisés et des résultats obtenus pour chaque programme sera placée au cœur du débat sur l'allocation des crédits au titre de l'année n+1 dans le cadre du projet de loi de finances. À cette fin, l'article 46 fixe au 1er juin n+1 la date limite de dépôt du projet de loi de règlement de l'année n. L'article 41 interdit de mettre en discussion le projet de loi de finances n+1 devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement de l'année n-1.
Au cours du dernier trimestre de la session parlementaire, le Gouvernement devra, lors du débat d'orientation budgétaire, communiquer la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun des programmes, tel que le Gouvernement les envisage dans le prochain projet de loi de finances.

Corollaire de la plus grande marge de manœuvre donnée aux gestionnaires dans les mouvements de crédit au sein de chaque programme, la nouvelle constitution financière réduit les possibilités de les modifier réglementairement. Ainsi :
- les virements, qui modifient la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère, ne peuvent dépasser 2 % des crédits initiaux de chacun des programmes,
- le montant global des annulations de crédits ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts,
- si les autorisations d'engagement peuvent être reportées sans limitation de plafond, le montant des reports de crédits de paiement ne peut excéder 3 % des crédits initiaux du programme (2). Pour les crédits autres que ceux de personnel, cette limite peut être relevée par une disposition de loi de finances. Il est précisé qu'à l'exception des crédits ouverts au titre des fonds de concours, aucun report n'est de droit, y compris pour les autorisations d'engagement. Les arrêtés de report, signés par le ministre chargé des finances et le ministre intéressé, doivent désormais être publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant l'exécution.

(1) Il s'agit là de l'équivalent de l'actuelle provision salariale du 31-94 des charges communes.
(2) L'assiette des 3 % est déterminée en distinguant les crédits de personnel des autres crédits, afin de limiter les reports sur les programmes dans lesquels les crédits de personnel constituent une masse importante. Par ailleurs, les crédits de paiement ouverts suite au rattachement de fonds de concours sont reportés dans leur totalité et ne sont pas pris en compte dans le calcul des 3 %.