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Les politiques de lutte contre la pauvreté

[La pauvreté en France et en Europe ], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

SDF en hiver à Reims.
Photo : François Nascimbeni / AFP

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Si l’on considère que la pauvreté constitue une atteinte aux droits fondamentaux du citoyen, il convient de placer la lutte contre ce phénomène au cœur du combat pour les droits de l'homme. Le bénéfice de droits pour les pauvres découlerait donc principalement du caractère universel de certains droits et subséquemment de l'obligation pour la puissance publique de garantir leur effectivité pour tous.
La fin du XIXème et la première moitié du XXème siècle marquent l’avènement de l’ère des lois sociales dont le but est d’inscrire dans la législation des mécanismes de lutte contre la pauvreté plus efficaces et moins arbitraires que l’aumône. Par la suite, le système de protection sociale mis en place en 1945 et l’élévation du niveau de vie pendant les Trente Glorieuses ont laissé croire à l’opinion publique que la dynamique de la croissance économique pouvait entraîner l’éradication des phénomènes de pauvreté. Mais les crises économiques successives de la fin du XXème et du début du XXIème siècle vont engendrer de nouvelles formes de pauvreté et nécessiter une évolution de la protection sociale.

Les principaux dispositifs pour combattre la pauvreté

Selon Jean-Michel Charbonnel (inLa pauvreté en France : permanences et nouveaux visages″, collection Les Etudes, la Documentation française, 2013), « Lutter efficacement contre les phénomènes de pauvreté, c’est travailler à l’expansion des ressources matérielles, économiques ou sociales des pauvres afin qu’ils puissent reconquérir la maîtrise de leur destin.» Cette lutte repose sur trois piliers : l’accès au travail, une aide aux revenus suffisante pour éviter l’exclusion sociale et un meilleur accès à des services sociaux.

L’accès au travail

Agence de Pôle emploi à Nantes

Agence de Pôle emploi à Nantes.

Photo : Alain Lemasson / AFP

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Depuis les années 1980, avec l’installation dans la durée d’un chômage systémique, de nombreux dispositifs ont été mis en place, tels que les formations spécifiques en direction des personnes défavorisées, jeunes, femmes isolées et chômeurs de longue durée ; les contrats aidés, ou emplois aidés, pour lesquels l’employeur reçoit une aide financière qui réduit le coût du travail ; l’insertion par l’activité économique (IAE) qui permet à des personnes sans emploi en difficultés sociales et professionnelles particulières de bénéficier de véritables contrats de travail.
Mais ces différents dispositifs n’ont pas apporté les résultats escomptés en raison de nombreux dysfonctionnements : ainsi pour les contrats aidés, on a favorisé le nombre au détriment de l’accompagnement ou de la formation. Mais surtout, dans bien des cas, l’insertion professionnelle passe d’abord par l’insertion sociale.

L’aide aux revenus

Face à  la montée du nombre d’allocataires des minima sociaux et à la persistance d’un chômage de masse, les pouvoirs publics ont mis en place des dispositifs d’aide conditionnelle.
Dans un rapport de juillet 2011. Du RMI au RSA : La difficile organistation de l'insertion. Constats et bonnes pratiques, la Cour des comptes analyse ces aides :

  • Le RMI : « Initialement créé par l’Etat (allocation) le 1er décembre 1988 et par les départements (actions d’insertion), puis à partir de 2004 par les seuls départements, le Revenu minimum d’insertion (RMI) était versé aux personnes ayant des ressources inférieures à un plafond fixé par décret, moyennant une obligation de participer à des actions d’insertion. Le RMI était complété par des mécanismes complexes d’intéressement à la reprise d’activité. (…)

En fait, si certains allocataires sont susceptibles de trouver facilement un emploi avec l’appui de Pôle emploi, pour d’autres, diverses contraintes doivent être auparavant levées : garde d’enfants pour les parents isolés, questions de logement ou de transport, accompagnement social pour ceux qui ont perdu la discipline exigée par l’exercice d’un travail, soins médicaux, prise en charge de l’alcoolisme ou de la drogue. »
D’autre part, avec la progression dans les années 2000 des emplois précaires et à temps partiel, l’emploi n’est plus à lui seul un rempart contre la pauvreté. Et les personnes dont les rémunérations d'activité sont faibles perçoivent comme injuste le niveau de ressources garanti à des personnes qui ne travaillent pas.
Pour résoudre cette équation, le Revenu de solidarité active (RSA) se substitue en 2009 au RMI et à l’allocation de parent isolé (API).

Martin Hirsch présente le RSA devant la presse l'objet

Martin Hirsch présente le RSA devant la presse.

Photo : Frank Perry / AFP

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  • Le RSA comporte deux volets détaillés dans le Rapport de la Cour des comptes :

- « Le RSA "socle" ou "de base" attribue un revenu minimum aux personnes sans ressources comme le faisait le RMI. Il poursuit des objectifs de simplification des minima sociaux et de lutte contre l’exclusion ; ce sont les départements qui financent ce nouveau minimum social fusionné et les actions d’insertion correspondantes
- le RSA "chapeau" ou "activité" est destiné à compléter les revenus du travail des travailleurs dits "pauvres" et à encourager leur activité professionnelle ; il est pris en charge par l’Etat, et son montant dépend à la fois de la situation familiale et des revenus du travail, qui sont conservés aux intéressés à raison de 62 %. Les anciens contrats aidés sont regroupés sous le terme de contrat unique d’insertion (CUI). »

L’accès aux droits fondamentaux

Si l’insertion par le travail est incontestablement la meilleure trajectoire pour un retour vers l’autonomie, elle doit s’accompagner, pour les plus démunis, de l’accès au logement et de celui aux soins.

  • Droit au logement

Selon J. M. Charbonnel, « ce droit est d’autant plus fondamental qu’il conditionne l’accès à d’autres droits, notamment celui d’une vie familiale normale et la capacité effective à trouver un emploi. La loi DALO adoptée en 2007, a érigé le droit au logement en droit opposable, fixant ainsi aux pouvoirs publics non plus seulement une obligation de moyens mais une obligation de résultat… Cette loi a abouti à des résultats tangibles dans les zones ou le marché du logement n’est pas trop tendu. En revanche, la situation reste beaucoup plus contrastée dans les autres, le problème étant avant tout lié à une pénurie de logements, voire de terrains à bâtir, comme en Ile-de-France. (…)

  • Droit à la santé

L’instauration de la couverture maladie universelle (CMU), en 1999, constitue une avancée majeure en termes d’égal accès à la santé, notamment pour les plus démunis. Plus de dix ans après leur création, la Couverture maladie universelle de base (CMU de base) et la Couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) sont devenues l’un des piliers de la protection sociale. »

Evaluer les politiques de lutte contre la pauvreté

  • Le coût de la lutte contre l’exclusion

Dans son article sur ″Les politiques de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale″, (inLa protection sociale en France″, les Notices, La Documentation française, 2013), Didier Gélot  souligne que « globalement les dépenses directement liées à la lutte contre la pauvreté et l’exclusion restent d’un montant relativement faible. En 2010, les dépenses liées aux minima sociaux ont représenté 19,7 milliards d’euros, soit 3,2 % du montant des prestations de protection sociale et 1 % du produit intérieur brut. La prise en charge de l’exclusion sociale par le RSA constitue l’essentiel du risque pauvreté-exclusion, soit 9,7 milliards d’euros, dont 6,9 milliards au titre du RSA socle. Ce montant a progressé de 35 % sur la période 2006-2010.
A ces dépenses il conviendrait d’ajouter celles relatives aux prestations logement qui se montent en 2010 à 16,2 milliards d’euros. (…)

  • Le rôle des transferts sociaux

Les transferts sociaux jouent un rôle essentiel pour permettre à certains ménages de sortir de la pauvreté ou de ne pas y tomber. C’est en particulier le cas des impôts et des prestations sociales qui diminuent le taux de pauvreté monétaire de huit points en moyenne, ce qui situe la France parmi les pays où la redistribution sociale est la plus élevée (source Eurostat). Globalement, du revenu initial (avant redistribution) au revenu disponible (après redistribution), la baisse de huit points s’explique pour deux points par les prélèvements et pour six points par les prestations sociales. Au sein de ces prestations, les prestations familiales réduisent de deux points le taux de pauvreté, les aides au logement de deux points supplémentaires et les minima sociaux ciblés sur les plus pauvres à nouveau de deux points. »

  • La complexité au détriment de l’efficacité

Dans son étude sur ″Les politiques de cohésion sociale″ (collection Rapports et documents n°55, avril 2013, le Centre d’analyse stratégique dresse un bilan assez pessimiste des actions engagées par l’Etat :
« Si l’on examine les politiques sociales, on constate une accumulation de dispositifs souvent illisibles, qui peinent à toucher les plus vulnérables. Le taux des personnes qui ne font pas valoir leurs droits est élevé que ce soit pour le RSA, le droit au logement opposable, ou encore la CMU. L’idée d’un Etat garant des droits semble rester dans bien des cas lettre morte aujourd’hui… Pour que l’Etat retrouve son rôle il faut qu’au plan local, l’Etat et les collectivités territoriales privilégient une approche interministérielle, partenariale et définissent en commun des objectifs concrets ».

Mis à jour le 21/11/2013

 

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