L’analyse des effectifs de la fonction publique – 5 millions d’agents au total – laisse apparaître une évolution différenciée dans les trois fonctions publiques. Mais toutes vont devoir faire face à un important renouvellement démographique du fait de départs massifs à la retraite, même si le gouvernement veut saisir cette occasion pour maîtriser les effectifs de la fonction publique. Parallèlement, ce renouvellement est aussi l’occasion de débats sur la diversité dans la fonction publique.

Une évolution différenciée des effectifs dans les trois fonctions publiques

Cantine scolaire.

La fonction publique territoriale est celle dont les effectifs croissent le plus vite, entraînés par les mouvements successifs de décentralisation.

Photo : André Lejarre/Le bar Floréal © La Documentation française

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Le rapport annuel 2004 sur la fonction publique (DGAFP) présente les données chiffrées qui permettent de apprécier l'évolution sur les 20 dernières années.

"La fonction publique employait 5,0 millions de personnes au 31 décembre 2003, sans compter les emplois aidés, ce qui représentait un cinquième des emplois sur le territoire national. Entre 1982 et 2003 l'emploi public a augmenté de 24 %. Dans le même temps, l'emploi total augmentait de 13 %. La croissance de l’emploi public repose sur celle de la fonction publique territoriale (FPT). La FPT enregistre la plus forte progression des effectifs (+ 42 %), suivie de la fonction publique hospitalière (FPH) (+ 28 %) et enfin de la fonction publique d’État (FPE) (+ 14 %).

Alors que la FPT représente 30 % de l'emploi public en 2003, elle a absorbé à elle seule 47 % des emplois publics créés entre 1982 et 2003. La forte croissance de la FPT est une tendance longue amorcée dès les années 1960. Les communes, avec 63 % du total des agents au 31 décembre 2003 (956 000 personnes), restent les premiers employeurs mais leur part dans l’emploi territorial total a baissé depuis 1983. La part occupée par les départements a elle aussi baissé. Ce mouvement s’est effectué au profit des établissements publics communaux, intercommunaux et départementaux mais aussi des régions. Érigées en collectivités territoriales en 1986 seulement, les régions représentent une faible part de l’emploi total (0,9 % en 2003) mais elles connaissent une montée en puissance de leurs effectifs, multipliés par huit depuis 1983.

La fonction publique hospitalière a connu un développement de ses effectifs conforme à sa part dans l’emploi public. Elle en constitue 19 % en 2003 et elle a absorbé 21 % du total des emplois créés dans les trois fonctions publiques depuis 1982.

La fonction publique de l’État, enfin, a été la moins créatrice d’emplois entre 1982 et 2003. Elle n’a prélevé que 32 % des nouveaux emplois de la période, alors que ce versant de la fonction publique en représente 51 % en 2003. Les établissements publics nationaux ont particulièrement bénéficié des emplois créés. En effet, entre 1982 et 2003, le transfert de missions de l’État à ses établissements publics administratifs a conduit à accroître leurs effectifs de 36 % alors qu’ils ne représentent que 9 % des effectifs de la fonction publique de l’État en 2003".

Le défi démographique

Lycée.

Un défi majeur pour la fonction publique dans les années 2000-2010 : le renouvellement démographique.

Photo : Vincent Dubourg © La Documentation française

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Dans son rapport public 2003 «Perspectives pour la fonction publique», le Conseil d'Etat rappelle qu’elle doit être en mesure de faire face au «formidable renouvellement démographique qu’elle va connaître, dans un contexte de plus grande rareté de la ressource humaine».

«On se bornera ici à noter que les flux annuels de départ à la retraite dans les trois fonctions publiques vont s’accroître fortement dans les toutes prochaines années. Dans la fonction publique de l’État, ils passeront de 50 000 en 2002 à 62 000 en 2010, avec une pointe de 65 000 en 2007-2008 ; ils passeront de 15 000 à 33 000 dans la fonction publique territoriale, la progression continuant jusqu’en 2017, et de 16 000 à 28 000 dans la fonction publique hospitalière, la progression se poursuivant jusqu’en 2013-2014. Globalement, c’est près de 40 % des agents publics qui quitteront les administrations publiques d’ici 2010 ; les catégories concernées sont les plus qualifiées (A et B) (…)

Cette accélération des départs se produira dans un contexte de «retournement» de la population active ; celle-ci devrait continuer dans un premier temps à progresser, de 500 000 personnes au total à l’horizon 2006, selon le scénario tendanciel de l’INSEE reposant sur une hypothèse de reconduction des grandes tendances passées, mais ce sera l’inverse ensuite ; le nombre d’actifs devrait alors diminuer de 30 000 par an.
 C’est sur le marché des cadres que la tension sera la plus vive, car non seulement il faudra remplacer les sortants, mais également faire face à une croissance des besoins (…).

Si elle ne veut pas se trouver demain devant des impasses ou devant des risques de dégradation du service, l’obligeant à des mesures d’urgence, aux conséquences difficiles à maîtriser, la fonction publique doit donc, dans les délais très courts qui lui sont impartis par l’accélération des renouvellements, à la fois :

  • anticiper les besoins à satisfaire secteur par secteur (en ne se bornant pas à procéder à une simple extrapolation de la situation passée), ce qui signifie partir des besoins à satisfaire, du niveau voulu de satisfaction, des gains de productivité possibles, notamment grâce aux nouvelles technologies... ;
  • en déduire pour chaque secteur, filière par filière, la structure des emplois et les compétences globalement nécessaires, ainsi que la répartition territoriale souhaitable des emplois ;
  • déterminer les moyens de faire face à ces différents besoins : par des redéploiements en faveur des actions prioritaires ; par des actions de formation, de promotion interne et d’organisation de carrières ; par des recrutements prenant en compte divers paramètres trop négligés par le passé, comme la capacité d’adaptation à un métier différent de certaines catégories de personnes en deuxième ou troisième tiers de vie professionnelle, un minimum de «politiques des âges» étant indispensable pour éviter la répétition à terme du phénomène pernicieux rencontré aujourd’hui ; par diversification des modalités statutaires d’emploi, en tirant parti du travail à temps partiel et du travail discontinu ; par appel au marché en externalisant certaines tâches qui ne sont pas centrales pour le service public ; éventuellement, pour certaines spécialités dans le domaine de l’enseignement du second degré notamment, par une dérogation aux exigences légales actuelles en matière de nationalité ; par appel au retour à l’emploi, à l’image de la campagne déjà lancée par la fonction publique hospitalière...».

Infirmière.

Cette évolution démographique peut nourrir des tensions accrues pour le recrutement sur le marché du travail. Elle risque d’accentuer des problèmes de manque de personnel récurrents dans certains secteurs, comme par exemple les professions de santé ainsi que le soulignent les rapports Berland en 2003 et en 2005.

La question de la diversité dans la fonction publique

Le rapport Versini sur «la diversité dans la fonction publique» (2004) fait le constat d’une insuffisante diversité de la fonction publique par rapport à la société française aujourd'hui. Il estime d’ailleurs que «la période est idéale pour avancer sur ces sujets dans la mesure où la fonction publique (comme le secteur privé) va dans les années à venir devoir faire face au choc démographique de toute une génération qui part à la retraite».

Notamment à partir d’une étude réalisée en 2004 par deux chercheurs (Denis Fougère et Julien Pouget : «L'emploi public s'est-il diversifié ?»), le groupe de travail présidé par Dominique Versini aboutit à «un diagnostic partagé» sur la fonction publique en matière de fonctionnement de «l’ascenseur social» et de discriminations.

« L’ensemble des entretiens et les premiers résultats de l’étude nous amène à un diagnostic partagé : les femmes représentent 59 % des salariés de la fonction publique contre 43 % du privé. Elles sont moins présentes dans les CDD à bas salaires dans le public (7,2 %) que dans le privé (11,2 %). L’arrivée des femmes dans les 25 % de salaires les plus élevés a été plus forte dans le public (46,3 %) que dans le privé (27,6 %).

Par contre le taux d’emploi des personnes handicapées est comme dans le privé encore loin du taux légal : 4,3 % dans la fonction publique Etat, 3,6 % dans la fonction publique territoriale et 4,5% dans la fonction publique hospitalière.

Concernant les origines sociales des salariés, les chiffres montrent que la part des fonctionnaires dont les parents sont cadres et professions intermédiaires a augmenté au détriment de celle dont les parents sont ouvriers ou paysans. De même, on constate une augmentation des fonctionnaires dont les parents sont eux-mêmes fonctionnaires : ainsi, 27 % des fonctionnaires de moins de 35 ans sont enfants de fonctionnaires ; 32 % des cadres de la fonction publique sont enfants de fonctionnaires et 16 % seulement sont enfants d’ouvriers.

Concernant les origines nationales : sur l’ensemble de la population active, les jeunes français issus de l’immigration - même lorsqu’ils sont diplômés - sont deux fois et demi plus souvent au chômage que les jeunes français dont les deux parents sont nés français. Dans la fonction publique, ils sont sous-représentés comme dans le secteur privé. Il semble toutefois se dessiner au cours des années récentes dans la fonction publique une augmentation des salariés de moins de 35 ans issus de l’immigration. Les hommes sont surtout présents comme les femmes dans les catégories C (employés/ouvriers) mais il sont correctement représentés dans les emplois cadres (catégorie A) de la fonction publique ».

Mis à jour le 12/09/2005

 

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