Un renforcement de la transparence de la gestion budgétaire et de la portée de l'autorisation parlementaire

Source : ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, 2003.

Parallèlement à la mise en place d'une budgétisation par programmes et orientée vers les résultats, la nouvelle constitution financière renforce la transparence budgétaire et la portée de l'autorisation parlementaire.

La nouvelle constitution financière renforce la transparence de la stratégie économique et budgétaire

La mise en oeuvre de la réforme doit permettre un renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement. Photo : Françoise Masson. © La Documentation française.

En enrichissant l'actuel rapport économique, social et financier (RESF), joint au projet de loi de finances, et en exigeant qu'il s'inscrive dans une perspective pluriannuelle, l'article 50 de la loi organique relative aux lois de finances constitue une innovation importante. En effet, au moment du dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement doit présenter un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation. Ce rapport doit détailler les hypothèses économiques sur lesquelles repose le projet de loi de finances. Il doit aussi expliciter les perspectives d'évolution, pour les quatre années à venir, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques, exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale. Cela exige, dès 2002, une modification importante de la pratique administrative actuelle et en particulier une anticipation de l'élaboration du programme pluriannuel de finances publiques. L'articulation entre celui-ci et les lois de finances et de financement de la sécurité sociale sera ainsi renforcée.

A l'ouverture de la session parlementaire, le Gouvernement devra déposer un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution (article 52), destiné à préparer l'examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il devra évaluer financièrement pour les deux années suivantes chacune des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires envisagées par le Gouvernement, dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ce rapport pourra donner lieu à un débat devant chacune des assemblées.

La loi organique relative aux lois de finances, en son article 48, institutionnalise le débat d'orientation budgétaire (DOB), créé en 1996. "En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année", le Gouvernement doit en effet transmettre au Parlement, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, "un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques", qui peut donner lieu à débat dans chacune des deux assemblées.
Ce rapport doit notamment :
- comporter une "analyse des évolutions économiques constatées" depuis le rapport social, économique et financier, qui accompagne obligatoirement le projet de loi de finances,
- décrire "les grandes orientations de [la] politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France",
- évaluer "à moyen terme [les] ressources de l'Etat ainsi que ses charges ventilées par grandes fonctions".
Ce débat doit être, par anticipation sur le débat sur le projet de loi de règlement, le moment d'un premier compte rendu sur l'exécution de la loi de finances de l'année précédente. À cette fin, le rapport d'orientation doit être accompagné d'un rapport préliminaire de la Cour des comptes relatif aux résultats d'exécution de l'année antérieure (article 58).

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Le champ de compétence de la loi de finances est élargi

La loi organique relative aux lois de finances contient un ensemble de dispositions qui élargissent le champ de compétence de la loi de finances :
- évaluation des ressources et des charges de trésorerie qui "concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement", alors que la loi de finances est actuellement limitée aux seules charges budgétaires ;
- fixation d'un plafond de la "variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an", c'est-à-dire des obligations assimilables du Trésor (OAT) et des bons du Trésor à taux fixe et intérêts annuels (BTAN) ;
- autorisation de l'octroi de garanties et de prise en charge d'emprunts émis par des organismes publics ou privés ;
- évaluation, par la loi de finances, des recettes de fonds de concours: estimation, par programme, du produit des fonds de concours et prise en compte, dans l'article d'équilibre, des recettes de fonds de concours et des dépenses y afférentes ;
- affectation d'une ressource établie au profit de l'Etat à une autre personne morale ;
- ratification des décrets en Conseil d'Etat établissant des rémunérations pour services rendus, sous peine de caducité ;
- dérogation à l'obligation de dépôt auprès de l'Etat des disponibilités des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;
- arrêté, par la loi de règlement, du montant définitif des ressources et des charges de trésorerie.

Enfin, de manière plus générale, la nouvelle constitution financière améliore la transparence du système de prélèvements publics, en mettant fin au régime des taxes parafiscales. La perception de taxes existantes est prorogée jusqu'au 31 décembre 2003 (article 63), afin de disposer du temps nécessaire à la mise en place de modes de financement alternatifs tenant compte des spécificités de chacun des organismes qui bénéficient actuellement de ces taxes.

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L'information du Parlement est améliorée

Au stade de la préparation de la loi de finances, l'information transmise au Parlement est accrue. Le rapport d'orientation budgétaire doit indiquer la liste des missions, des programmes et des indicateurs envisagés pour l'année suivante. L'article 49 fixe des délais impératifs en matière de questionnaires parlementaires: ils doivent être adressés avant le 10 juillet de chaque année, et les réponses doivent parvenir huit jours après le 1er mardi d'octobre. Les documents d'information (les actuels "jaunes") doivent être transmis cinq jours avant chaque débat (article 39) à l'Assemblée nationale en première lecture.
Lors du dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement doit transmettre davantage d'informations (article 51), notamment :
- une présentation à structure constante du projet de loi de finances,
- une présentation en deux sections fonctionnement / investissement des dépenses et des recettes de l'Etat,
- une annexe comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions affectées à des personnes morales autres que l'Etat,
- une évaluation chiffrée de l'incidence de chacune des dispositions d'un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'Etat.

De même, la nouvelle constitution financière améliore l'information du Parlement sur la situation financière et patrimoniale de l'Etat. Ainsi, le projet de loi de règlement doit s'accompagner du compte général de l'Etat, accompagné d'une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat. La Cour des comptes est investie d'une nouvelle mission de certification des comptes de l'État. Le Parlement approuvera, dans le cadre de la loi de règlement, le compte de résultat de l'exercice, établi selon le principe de la constatation des droits et obligations.

Par ailleurs, le Parlement est plus étroitement associé à l'exécution budgétaire via des procédures d'information ou d'avis :
- une information des commissions des Finances sur les motifs des dépassements de crédits évaluatifs, qui doivent être couverts par des ouvertures dans le plus prochain projet de loi de finances, et sur les perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année;
- une information lors de tout projet de loi de finances rectificative sur les mouvements réglementaires de crédits intervenus pendant l'année en cours (confirmation de la pratique actuelle);
- les décrets de virement et de transfert doivent être transmis, préalablement à leur signature, pour information aux commissions des Finances et aux commissions concernées ; "l'utilisation des crédits virés ou transférés donne lieu à l'établissement d'un compte rendu spécial"; alors que les virements peuvent modifier l'objet de la dépense, les transferts ne modifient que le service responsable de la dépense, l'emploi des crédits transférés doit "correspondre à des actions du programme d'origine";
- les décrets d'avance, pris après avis du Conseil d'État, doivent être soumis à l'avis préalable des commissions des Finances; un délai de sept jours, pendant lequel le décret ne peut intervenir, est fixé pour que cet avis soit rendu; les deux catégories de décrets d'avance, instituées par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, sont maintenues: les décrets d'avance gagés ("n'affectant pas l'équilibre financier défini par la dernière loi de finances") et les décrets d'avance non gagés, qui ne peuvent intervenir qu'en cas de nécessité impérieuse d'intérêt national; ces décrets doivent faire l'objet, comme depuis 1959, d'une ratification en loi de finances;
- les décrets d'annulation doivent être transmis pour information aux commissions des Finances et aux commissions concernées;
- tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour effet de rendre des crédits indisponibles doit être communiqué aux commissions des Finances;
- les arrêtés de majoration des crédits d'un compte d'affectation spéciale doivent être préalablement transmis aux commissions des Finances pour information.
L'information fournie par le Gouvernement est complétée par celle apportée par la Cour des comptes, qui doit joindre un rapport préliminaire sur l'exécution à l'occasion du dépôt du rapport d'orientation budgétaire, un rapport sur l'exécution joint au projet de loi de règlement, un rapport sur les décrets d'avance dont la ratification est demandée par un projet de loi de finances.

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Les exceptions au principe d'universalité sont maintenues, avec quelques modifications

Comme l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la loi organique relative aux lois de finances fonde le droit budgétaire sur les principes d'unité et d'universalité. Toutefois, tout en réaffirmant les principes d'unité et d'universalité, elle maintient :
les budgets annexes, qui sont recentrés sur leur vocation à accueillir des recettes et des dépenses commerciales. En cas de surplus de recettes, seuls les crédits pour amortissement de la dette pourront être majorés;
les comptes d'affectation spéciale, les comptes de commerce et les comptes d'opérations monétaires ; les comptes d'affectation spéciale ne peuvent être alimentés que par des recettes "qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées";
les comptes d'avances et de prêts, rebaptisés comptes de concours financiers.
Chacun de ces comptes constitue une mission.

La technique des comptes est utilisée pour identifier certaines opérations :
- un compte de pensions, sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, sera alimenté par des versements du budget général et par les retenues pour pensions acquittées par les fonctionnaires et à partir duquel seront payées les pensions;
- un compte des participations, sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, retracera les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat;
- un compte de la dette retracera les opérations relatives à la dette et à la trésorerie de l'Etat, sous la forme d'un compte de commerce spécifique pouvant être doté d'un découvert évaluatif.

La loi organique relative aux lois de finances prévoit en outre :
- la suppression du monopole gouvernemental pour affecter une recette à un compte spécial (à la différence de l'article 18 de l'ordonnance de 1959) ;
- l'institutionnalisation des prélèvements sur recettes, permettant de couvrir des charges incombant aux collectivités territoriales et aux Communautés européennes ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales.

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La distinction entre le budget et les comptes est affirmée

La nouvelle constitution financière repose sur une distinction entre le budget, acte d'autorisation dont l'exécution est retracée en caisse, et les comptes de l'État, élaborés selon les règles du plan comptable général.
Pour la comptabilité en caisse, l'article 28 retient le principe actuel d'un système de "caisse modifiée" pour l'enregistrement des recettes et des dépenses budgétaires :
- prise en compte des recettes lors de leur encaissement,
- prise en compte des dépenses lors de leur paiement par les comptables assignataires.
La période complémentaire, dont la durée ne peut excéder 20 jours, ne concerne désormais plus que les opérations des comptables, sauf en ce qui concerne les opérations de recettes et de dépenses prévues par un collectif de fin d'année, qui pourront être entièrement exécutées en période complémentaire.
S'agissant des comptes de l'Etat, la mise en œuvre d'une comptabilité d'exercice ou en droits constatés est affirmée (article 30). Ainsi, les opérations "sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement". Il est posé le principe d'une identité entre les principes de la comptabilité publique et les règles applicables aux entreprises, sauf différence justifiée par les spécificités de l'action de l'État. Les normes comptables applicables à l'Etat sont arrêtées après un avis, communiqué aux commissions des Finances, d'un comité rassemblant des personnalités des secteurs public et privé.

Distincts, le budget et les comptes sont soumis au principe de sincérité, posé par les articles 27 à 33. Ce principe recouvre toutefois des exigences différentes :
- pour le budget, l'obligation de sincérité s'entend comme l'obligation de présenter l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat "de façon sincère, compte tenu des informations disponibles et de prévisions qui peuvent raisonnablement en découler". Il s'agit là d'une codification de la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel. La loi de finances doit prendre en compte les conséquences sur l'équilibre financier des "dispositions d'ordre législatif ou réglementaire (…) susceptibles d'affecter les ressources et les charges de l'Etat dans le courant de l'année".
- pour les comptes, l'article 27 dispose qu'ils doivent "être réguliers, sincères et donner une image fidèle [du] patrimoine et de [la] situation financière" de l'État. Les comptables publics reçoivent pour mission de veiller au respect de la "sincérité des enregistrements comptables". La sincérité est ici comprise dans le sens traditionnel que lui donne la doctrine comptable.

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Les pouvoirs du Parlement lors du débat budgétaire sont accrus

La loi organique ne modifie pas le calendrier et les délais de discussion du projet de loi de finances. Elle précise la règle de l'adoption en deux parties de la loi de finances: en vertu de l'article 42, la seconde partie du projet de loi de finances ne peut ainsi être mise en discussion devant une assemblée "avant l'adoption de la première partie". La rédaction retenue clarifie ainsi les termes de l'article 40 de l'ordonnance de 1959.
En matière de vote des crédits, la loi organique précise les règles relatives au droit d'amendement, fixées par l'article 40 de la Constitution (1). Aux termes de l'article 47, la notion de charge de l'article 40 de la Constitution "s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission". Il en résulte qu'est recevable un amendement parlementaire modifiant, au sein d'une mission, la répartition des crédits entre programmes. L'article 7 dispose toutefois que la création d'une mission ne peut résulter que d'une initiative gouvernementale.
L'article 43 définit les règles de vote :
- un vote d'ensemble pour les évaluations de recettes (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux),
- un vote des crédits par mission (2),
- un vote unique sur le plafond ventilé par ministère des autorisations d'emplois rémunérés par l'Etat,
- un vote par compte spécial (et non plus par catégorie de comptes spéciaux) et par budget annexe des crédits ou des découverts.
La notion de services votés, définie à l'article 45, n'est maintenue que pour l'éventualité du recours aux procédures d'ouverture de crédits en urgence en cas d'échec du vote de la loi de finances dans les délais prévus.

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Les pouvoirs des commissions des Finances sont élargis

La loi organique relative aux lois de finances redéfinit les missions des commissions des Finances, en les investissant de la charge de suivre et de contrôler l'exécution des lois de finances et de procéder à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques.
Pour mener à bien cette mission, les présidents, rapporteurs généraux et spéciaux des commissions des Finances disposent de pouvoirs élargis :
- droit d'accès à tout renseignement et document d'ordre financier et administratif ;
- droit d'auditionner toute personne, les personnes sollicitées devant accepter de répondre aux questions dès lors que leur audition est jugée nécessaire par le président et le rapporteur général de la commission des Finances, et étant déliées du secret professionnel ;
- possibilité de demander à la Cour des comptes de réaliser toute enquête, dont les conclusions doivent être remises dans un délai de huit mois.
Par ailleurs, est instituée une procédure de référé: saisie par le président d'une commission des Finances, en cas de non communication de renseignements demandés dans le cadre d'une mission de contrôle ou d'évaluation, le juge administratif pourra ordonner en référé à une personne morale investie des prérogatives de puissance publique la communication sous astreintes des informations demandées.

(1) Article 40 de la Constitution: "Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique."
(2) Il n'y a pas de vote formel d'une masse salariale par ministère, par mission ou par programme. Mais le caractère limitatif des crédits de personnel au sein de chaque programme donnera au montant des crédits de personnel précisé dans les annexes explicatives une force juridique.

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