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Les grands débatsLe projet d'une Constitution européenne
L'architecture institutionnelle européenne a été mise en place et modifiée par des traités successifs adoptés par les pays membres de l'Union. Il n'existe pas de texte unique, bien que l'idée d'en élaborer un ait été à plusieurs reprises envisagée. Le centre Robert Schuman de l'institut universitaire de Florence a même réalisé un projet de version unique et simplifiée des différents traités à la demande du Parlement européen. L'idée de rédiger une Constitution européenne va évidemment plus loin qu'une simple révision des traités et, sans avoir été au départ explicitement formulée, elle occupe une place importante dans le débat actuel sur l'avenir de l'Union européenne. De manière implicite, les thèmes de réflexion proposés dans la Déclaration sur l'avenir de l'Europe (délimitation des compétences entre l'Union et les Etats membres, détermination du statut de la charte des droits fondamentaux, simplification des traités existants, définition de la place des Parlements nationaux dans l'architecture institutionnelle) ouvrent tous sur une perspective constitutionnelle. De plus cette liste n'est pas limitative et de nombreuses voix appellent à la rédaction d'un texte refondateur - constitution, pacte constitutionnel ou simple traité . Les Etats-membres se sont d'ores et déjà mis d'accord sur la mise en place d'une Convention qui devrait examiner les projets de réforme des institutions et qui pourrait être conduite à rédiger une sorte de constitution européenne. Parmi les arguments en faveur de la rédaction d'une Constitution : - L'élaboration d'une constitution clarifierait les relations entre les pays membres et les institutions communautaires et permettrait de redéfinir l'équilibre des compétences au sein de l'Union. C'est l'idée défendue notamment par Joschka Fischer et par Gerhard Schröder dans leurs discours respectifs. - Une Constitution européenne serait un symbole fort de cohésion dans le contexte de l'élargissement. - La rédaction d'une Constitution conduirait les pays membres à réfléchir ensemble à la finalité politique de l'Union. - Une démarche constitutionnelle contribuerait à souligner la dimension politique de l'Union aux yeux des citoyens et à les associer davantage au débat européen. L'idée serait notamment d'intégrer au futur texte la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Cette proposition fait l'objet d'un large consensus. Se sont prononcés en faveur d'un traité constitutionnel ou d'une constitution (notamment) : Les gouvernements du Benelux, les gouvernements français et allemand lors du sommet franco-allemand de Nantes le 23 novembre 2001, le président tchèque Vaclav Havel, le Premier ministre grec Costas Simitis. Les arguments contre le projet de Constitution - Les traités constituent déjà selon certains juristes, une constitution. - "Il ne peut y avoir de constitution sans Etat". La rédaction d'une constitution impliquerait la reconnaissance d'un Etat européen. - Une constitution pourrait figer la construction européenne à un stade trop précoce de son évolution - Une démarche constitutionnelle pourrait être un facteur de division entre les Etats membres - Une démarche constitutionnelle pourrait conduire à la renationalisation de certains acquis communautaires. Un certain consensus autour de la rédaction d'un nouveau "texte refondateur" Si de nombreuses voix s'élèvent contre l'élaboration d'une constitution européenne, il existe aujourd'hui un certain consensus autour de la nécessité de rédiger un nouveau texte exposant au moins les principes et les missions de l'Union européenne. Ainsi, Tony Blair, pourtant opposé à la rédaction d'une Constitution européenne, préconise la rédaction d'une sorte de "charte des compétences". Le débat va sans doute porter sur le degré de précision, sur le statut juridique et sur le mode d'adoption d'un tel texte. Sur ce sujet : rapport d'information du Sénat français sur "l'idée d'une Constitution européenne".
Quel gouvernement pour l'Europe ? "Au sujet de l'exécutif: les pères fondateurs avaient prévu que le gouvernement européen serait la Commission. Jusqu'aux années 70, on allait, dans la pratique, dans cette direction, avec l'opposition vive de certains Etats, comme la France du général De Gaulle. En 1974, quand on a créé le Conseil européen, Jean Monnet m'a dit: "C'est vous qui aviez raison", le futur exécutif européen sera la Conseil européen." Dans le système institutionnel actuel, plusieurs organes exercent des fonctions gouvernementales : la Commission, le Conseil des ministres et le Conseil européen qui réunit les dirigeants des Etats membres plusieurs fois par an pour fixer les grandes orientations politiques. L'idée de confier à un seul organe la qualité de "gouvernement" ou du moins d'identifier plus clairement la fonction gouvernementale européenne est l'un des principaux sujets du débat sur la réforme des institutions. Deux options sont généralement présentées : • La transformation de la Commission en gouvernement européen (le modèle fédéral) Les pères de l'Europe voyaient dans la Commission une sorte de gouvernement, une idée qui est aujourd'hui encore souvent défendue dans les cercles européens. Gerhardt Schröder l'avait évoquée dans son discours du 30 avril 2001 où il proposait de faire "de la Commission un exécutif européen fort". Transformer la Commission en gouvernement européen consisterait notamment à donner à son président une légitimité forte, par exemple en organisant son élection directe par les citoyens européens - ce qui a été envisagé par Joschka Fischer, les dirigeants des pays du Benelux ou encore le ministre hongrois des affaires étrangères. Il s'agirait également de doter la Commission d'un pouvoir de dissolution du Parlement. • Faire du Conseil le gouvernement de l'Europe (le modèle intergouvernemental) Une solution de type intergouvernemental est souvent avancée. Elle consiste à renforcer le rôle et la permanence du Conseil des ministres et du Conseil européen, les deux instances qui rassemblent les représentants et les dirigeants des Etats membres. Ainsi, Lionel Jospin propose la mise en place d'un conseil des ministres composés de "ministres spéciaux", sorte de vice-Premiers ministres chargés des questions européennes et qui siègeraient de manière permanente à Bruxelles. Son projet prévoit également de doter le Conseil européen d'un droit de dissoudre le Parlement, sur proposition de la Commission ou des Etats-membres. Il est rare cependant que les projets relèvent totalement de l'un ou l'autre des modèles, fédéral ou intergouvernemental; le plus souvent, ils s'inscrivent explicitement ou non dans le cadre hybride de la "Fédération d'Etats-nations". Ainsi, Lionel Jospin prône le renforcement du Conseil des ministres mais il est également partisan d'une plus grande politisation de la Commission dont le président serait "issu de la formation politique européenne victorieuse aux élections européennes." Des modes intermédiaires sont de plus en plus souvent envisagés: la synergie Commission-Conseil Le groupe de réflexion présidé par Jean-Louis Quermonne et regroupant experts de l'administration, chercheurs et universitaires, a publié en 1999 un rapport dans lequel il propose la mise en place d'un gouvernement bicéphale de l'Union européenne en établissant une synergie entre la Commission et le Conseil et en renforçant conjointement ces deux institutions. Il préconise en particulier la création d'un Conseil des ministres "affaires générales" permanent composé de ministres des Affaires européennes directement placés auprès du chef de gouvernement, le recentrage de la Commission sur sa fonction politique et une présidence personnalisée et durable du Conseil européen. "Réveillons l'Europe", l'appel des treize anciens dirigeants européens poursuit la même démarche puisqu'il stipule que "le Gouvernement de l'Union doit être assuré en synergie par le Conseil [des ministres] et la Commission sur la base des orientations données par le Conseil européen [des chefs d'Etats et de gouvernements]".
Renforcer le rôle du Parlement européen ? Le Parlement est l'institution politique européenne dont les pouvoirs ont été le plus renforcés au cours des dix dernières années. Les traités de Maastricht, d'Amsterdam et de Nice ont accru son rôle de législateur - notamment par la mise en place puis l'extension de la procédure de codécision. Ils ont également organisé sa participation à la désignation du président et des membres de la Commission. Ainsi, la nomination du Président et des membres de la Commission doit être approuvée par le Parlement qui détient aussi le pouvoir de renverser la Commission par le vote d'une motion de censure (à une majorité de 2/3). Cependant, les pouvoirs du Parlement demeurent très réduits si on les compare à ceux d'une chambre législative en régime parlementaire et de nombreuses personnalités ont appelé à son renforcement. Parmi les principales propositions figurent la poursuite de l'extension du pouvoir de codécision et la transformation du Parlement en une autorité budgétaire à part entière. Le Premier ministre allemand et les chefs des gouvernements du Benelux ont fait des propositions en ce sens. Il est également envisagé de lier la présidence et la composition de la Commission aux élections parlementaires européennes, comme l'envisagent les "13 anciens dirigeants européens" dans leur appel. Cette proposition pourrait cependant se traduire par des réformes de natures très différentes. S'achemine-t-on vers "la désignation d'un Président de la Commission issu de la formation politique européenne victorieuse aux élections européennes" comme le propose Lionel Jospin, ou bien vers l'élection par le Parlement du président de la Commission comme l'envisagent les parlementaires dans leur résolution du 29 novembre dernier ?
La création d'une seconde chambre : un sénat européen ? L'idée de créer une seconde chambre partageant avec le Parlement européen le pouvoir législatif a été envisagée à la fois par les partisans d'une plus grande intégration européenne et par ceux qui souhaitent préserver les pouvoirs des autorités nationales au cœur du système européen. Pour les uns, ce serait un pas décisif vers une fédération (Joschka Fischer), pour les autres ce serait le moyen de renforcer la représentation des Etats-nations (Alain Juppé). Comment serait composée cette seconde chambre ? - Une émanation des Parlements nationaux C'est pourquoi l'option la plus couramment retenue est de faire siéger dans cette seconde chambre des parlementaires nationaux - option parfois critiquée pour des raisons matérielles, les parlementaires nationaux étant tenus d'être également présents dans leur circonscription et dans la capitale de leur Etat. Mais l'association des Parlements nationaux pourraient être institutionnalisée de manière moins contraignante; plutôt qu'une seconde chambre, Lionel Jospin imagine une "Conférence permanente des Parlements ou "Congrès"", qui serait réuni en sessions périodiques tandis que le groupe des 13 anciens dirigeants européens propose la tenue de "conventions parlementaires temporaires." - Une émanation des gouvernements nationaux Les dirigeants des petits pays, à l'instar du président tchèque Vaclav Havel, souhaiteraient que, sur le modèle du sénat américain, les Etats obtiennent un même nombre de sièges dans cette seconde chambre afin que les petits pays ne soient pas mis en minorité par les grands. Quels rôles aurait cette seconde chambre ? - Le contrôle du principe de subsidiarité - Quel type de pouvoir législatif ? Selon Tony Blair, la seconde chambre n'aurait pas un rôle législatif quotidien mais pourrait se livrer à un examen politique, garantir l'application de "principes acceptés par tous" et "cette deuxième chambre pourrait se développer jusqu'à assurer un contrôle démocratique, au niveau européen, de la politique étrangère et de sécurité commune".
Pour ou contre une intégration différenciée ? L'idée d'intégration différenciée est née de la volonté de quelques pays membres particulièrement "motivés" de progresser plus rapidement sur la voie des réformes sans être freinés par les autres, mais sans mettre non plus en péril l'unité européenne. Il s'agissait de trouver un procédé permettant de concilier l'approfondissement de la construction européenne et l'élargissement de l'Union. En 1994, Karls Lammer et Wolfgang Schaüble avaient imaginé la formation d'un "noyau dur" et dans son discours du 12 mai 2000, Joschka Fischer proposait, à l'instar de Jacques Delors, que quelques Etats concluent entre eux un traité fondamental afin de former un "centre de gravité", embryon d'un Etat fédéral européen. De nombreux dirigeants européens ont repris ce concept (Giuliano Amato parle de "cœur fort pour l'Europe", Jacques Chirac de "groupe pionnier"..) mais sans lui donner toujours une dimension institutionnelle aussi contraignante. La démarche la plus souvent envisagée aujourd'hui est le recours au système des coopérations renforcées mis en place par le traité d'Amsterdam et assoupli par le traité de Nice. Ce système moins radical serait de nature à apaiser les craintes de ceux qui voient dans le groupe pionnier ou l'avant-garde l'institution d'une Europe à deux vitesses. Sur ce sujet :
Les propositions concernant les autres institutions… En ce qui concerne les autres institutions de l'Union européenne, les projets suivants sont évoqués : - la mise en place d'un parquet européen, amorcée avec la création, lors du Conseil européen de Tampere en 1999, d'une unité composée de procureurs, magistrats ou d'officiers de police baptisée Eurojust. - l'attribution du rôle de Cour constitutionnelle de l'Union européenne à la Cour de Justice des Communautés européennes, proposition qui a été notamment émise par la Commission juridique et du marché intérieur du Parlement européen (cf. Rapport du Parlement européen sur le conseil européen de Laeken et l'avenir de l'Union). |
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