Vers la création du HCR

Dès 1943, les Alliés réfléchissent sur les moyens à mettre en œuvre afin d'aider les populations déplacées ou réfugiées du fait de la guerre. Ils créent l'Administration des Nations unies pour le secours et la reconstruction (UNRRA), institution étroitement dépendante des forces alliées. A la fin de la guerre, l'UNRRA est chargée d'assurer le rapatriement de plus de 7 millions de personnes, mais le caractère forcé de certains de ces rapatriements notamment en ce qui concerne des citoyens soviétiques d'origine balte ou ukrainienne, discrédite son action. Le retrait des Etats-Unis du financement, ainsi que le refus de proroger le mandat de l'UNRRA après 1947, marquent la fin de celle-ci.
En juillet 1947 est créée, avec un mandat de trois ans, l'Organisation internationale pour les réfugiés (OIR) agence spécialisée non permanente des Nations unies. Première institution exclusivement destinée au secours des réfugiés, sa politique n'est plus le rapatriement à tout prix, mais plutôt la réinstallation dans un pays tiers. Cette politique permet à des pays européens en pleine reconstruction de bénéficier d'une main d'œuvre abondante. Elle est, à ce titre, dénoncée par les pays du bloc de l'Est. L'OIR se révèle submergée par l'ampleur de la tâche ; elle est dissoute en février 1952.

A la fin des années quarante, l'arrivée au pouvoir de régimes communistes jette sur les routes de nouveaux flots de réfugiés, laissant entrevoir aux pays membres des Nations unies que le problème des réfugiés n'est pas un phénomène temporaire d'après-guerre, cantonné au continent européen. Des négociations sont entamées dans un climat de guerre froide, afin de mettre en place une nouvelle institution. Un débat s'engage au sein même des pays du bloc de l'Ouest, sur le statut et la nature du financement de celle-ci. Les Etats-Unis sont favorables à une agence temporaire nécessitant peu de financement et n'intervenant pas dans les opérations de secours d'urgence. Les Etats occidentaux européens, eux, écrasés sous le poids des réfugiés, souhaitent une agence forte, indépendante, ayant le pouvoir de solliciter des contributions volontaires.
En décembre 1949, un double compromis entre les blocs Est et Ouest d'une part et entre les Etats-Unis et les Européens d'autre part, est adopté. Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) est créé pour une période de trois ans à compter du premier janvier 1951.

Un organisme spécifique : l'UNRWA

Pour le cas spécifique des Palestiniens, l'ONU crée en 1949 l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA). La Convention de 1951 sur le statut des réfugiés ne s'applique pas dans ce cas car elle donne une définition individuelle du statut de réfugiés, alors que les Palestiniens bénéficient d'un droit collectif au rapatriement. La zone d'intervention de l'UNRWA couvre le Liban, la Syrie, la Cisjordanie et la bande de Gaza ; en dehors de ces territoires, les Palestiniens dépendent du HCR. A la différence des autres organisations des Nations unies, l'Office peut dispenser son aide directement aux réfugiés palestiniens, sans passer par l'intermédiaire des autorités locales. A sa création, il a été décidé que l'UNRWA ne dépendrait pas du système de contributions des Nations unies, mais aurait le pouvoir de lever des contributions volontaires auprès des Etats membres.

En dehors de ces deux organisations officiellement chargées par la communauté internationale de prendre en charge les réfugiés, toute une myriade d'organisations gouvernementales et non-gouvernementales interviennent lors des crises ou à l'intérieur des camps, le plus souvent à la demande du HCR ou de l'UNRWA, qui jouent dans ce cas le rôle de maître d'oeuvre ou de "chef de file" des opérations.

Le HCR (Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés)

En décembre 1949, L'Assemblée générale des Nations unies crée le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) pour une période initiale de trois ans à compter du premier janvier 1951.

Mission

Distribution d'aide, Timor oriental, 1999

Distribution d'aide, Timor oriental, 1999.

© ONU/DPI

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Les Nations unies ont donné pour mandat au Haut Commissariat aux réfugiés de conduire et de coordonner l'action pour la protection des réfugiés à travers le monde et la recherche de solutions au problème des réfugiés.

Sa principale mission vise à chercher à garantir les droits et le bien-être des réfugiés. Le HCR s'efforce de s'assurer que chacun puisse bénéficier du droit d'asile dans un autre pays et retourner de son plein gré dans son pays d'origine. Il cherche des solutions durables aux problèmes des réfugiés, soit en les aidant à rentrer chez eux, soit en les intégrant dans le premier pays d'asile, soit encore en les réinstallant dans des pays tiers.

Les Nations unies ont autorisé l'intervention du HCR en faveur d'autres groupes que les réfugiés. Ces groupes incluent les apatrides, les personnes dont la nationalité est controversée et, dans certains cas, les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays.
Le HCR tâche aujourd'hui d'assurer protection et assistance à près de 20 millions de personnes contraintes de fuir leur foyer. Mais le nombre total de déracinés dans le monde est estimé à plus de 50 millions. Le HCR évalue également à une cinquantaine de millions le nombre total de personnes auxquelles il est venu en aide au cours du dernier demi-siècle.

Statut

Le statut du HCR est adopté le 14 décembre 1950. Il reflète la volonté des pays occidentaux de créer un organe international en charge des réfugiés qui n'empiète en rien sur les prérogatives nationales et qui n'entraîne pas d'obligations financières.
Si le HCR dispose d'un petit budget administratif, il doit faire appel à des contributions volontaires pour mener ses actions. Ce qui n'est pas sans géner son fonctionnement en cas de situation d'urgence. Il réclame donc depuis plusieurs années une modification de son système de financement.
En 1951, le budget du HCR était de 300 000 dollars. Il s'élève aujourd'hui à plus d'un milliard de dollars (dont 95 % proviennent de contributions volontaires).

La Croix-Rouge et les ONG

Le Comité international de la Croix-Rouge

Créé en 1863, le Comité international de la Croix-Rouge a pour mission de porter assistance aux victimes de la guerre et de la violence interne. Puisque les réfugiés relèvent du mandat du HCR, le CICR n'intervient auprès d'eux que lorsque la situation nécessite un intermédiaire neutre et indépendant, notamment dans l'administration des camps.
Les personnes déplacées, en revanche, relèvent directement de son mandat, en tant que populations civiles victimes de conflits ou de troubles. Elles constituent la majorité des personnes qui bénéficient de son soutien. Le CICR considére qu'étant donné qu'elles dépendent, contrairement aux réfugiés, de la protection de leur pays, elles doivent relever d'un régime juridique différent. En tout état de cause, en tant que civils, elles sont protégées par le droit international humanitaire.
Le CICR s'efforce de collaborer avec les autorités nationales afin de les inciter à respecter leurs obligations à l'égard de leurs ressortissants. Il mène des actions d'urgence, mais aussi des actions plus vastes englobant les populations hôtes et visant à l'autosuffisance des communautés.

Les organisations non-gouvernementales (ONG)

Le statut du HCR prévoit que celui-ci doit chercher des solutions au problème des réfugiés en collaboration avec les gouvernements, les organisations intergouvernementales et les organisations privées.
Ce travail en commun du HCR et des ONG est rendu indispensable par l'augmentation du nombre des réfugiés.
Le rôle des ONG est fondamental dans l'action du HCR. Les ONG locales servent d'antenne de renseignements, assurent l'assistance des réfugiés une fois la crise de l'arrivée passée. Dans les situations d'urgence, les grandes ONG internationales, au fonctionnement plus souple que le HCR, et disposant de ressources, notamment humaines, importantes, peuvent apporter très rapidement les premiers secours.
C'est le cas d'associations comme Médecins sans frontières (qui a reçu le prix Nansen en 1993 pour son action en faveur des réfugiés), Médecins du monde, Action contre la faim, Oxfam, ou Save the Children Fund (qui a dénoncé en 2002 les violences sexuelles commises par certains employés du HCR ou des ONG contre des femmes dans les camps de réfugiés en Afrique) et de beaucoup d'autres.
Certaines ONG se sont spécialisées dans les domaines qui ne relèvent pas du mandat du HCR. C'est le cas notamment des associations, comme France Terre d'Asile, qui se chargent d'aider les demandeurs d'asile dans leurs démarches. Leur action est très importante dans le processus d'intégration des réfugiés.

La collaboration entre le HCR et les organismes privés peut s'avérer difficile. Le HCR est un organe officiel, doté d'un mandat précis. Les ONG sont des organismes privés dont les objectifs et les engagements sont susceptibles de varier. Le HCR souffre d'une structure bureaucratique qui présente des lourdeurs handicapantes pour les interventions d'urgence. De plus, bénéficiant de financements gouvernementaux, il ne jouit pas de la même indépendance que la plupart des ONG. De son côté le HCR dénonce la précipitation dans laquelle certaines ONG interviennent, et les conséquences parfois néfastes de ces actions sur sa mission. D'autre part, des critiques se sont fait jour contre la transformation de l'activité des ONG en "charity business" (où le business finit par prendre le pas sur la charité) ou contre la collusion de facto entre certaines organisations et les pouvoirs locaux, (voire les forces armées locales), souvent directement responsables des crises humanitaires.

A lire :

Sylvie Brunel (ex-présidente d'ACF), Frontières,

François Rubio , Les ONG , acteurs de la mondialisation Problèmes politiques et sociaux, n° 877-878, 2002, La Documentation française

Jean-Christophe Rufin (ex-vice-président de MSF), Les causes perdues, Gallimard, 1999

L'Organisation internationale pour les migrations

En 1951, une conférence tenue à Bruxelles à l'initiative de la Belgique et des Etats-Unis, donne naissance au Comité provisoire intergouvernemental pour les mouvements des migrants d'Europe (PICMME) qui devient rapidement le Comité intergouvernemental pour les migrations européennes (ICEM). Le premier objectif de ce comité est d'assurer l'émigration des 400 000 Européens fuyant leur pays ou leur région suite à la Seconde Guerre mondiale et à la guerre froide, dans des pays d'outre-mer.
Dans les années soixante, le comité met sur pied un programme de développement favorisant le recrutement de migrants hautement qualifiés dans les pays en développement de l'Amérique latine.
A partir des années soixante-dix, le Comité est un forum où gouvernements et organisations en charge des migrants peuvent échanger leurs expériences.
En 1989, le Comité devient l'Organisation internationale pour les migrations (OIM).

L'activité de l'OIM recouvre quatre champs :
- les programmes dits de migrations humanitaires pour porter assistance aux personnes fuyant des situations de conflit, aux demandeurs d'asile déboutés, aux réfugiés rapatriés, et pour favoriser le regroupement familial. L'OIM apporte aussi bien des secours d'urgence qu'une aide à long terme pour l'installation des réfugiés ou la reconstruction,
- les programmes d'aide au développement,
- les programmes de coopération technique par lesquels l'OIM offre une aide aux gouvernements, mais aussi aux agences intergouvernementales et non-gouvernementales,
- les activités de recherche et d'information : l'Organisation internationale pour les migrations anime des conférences, collecte des informations sur les populations de migrants et les situations pouvant engendrer des flots de réfugiés.

Pour en savoir plus :
> Le site de l'OIM

Mis à jour le 01/03/2007

 

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