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Comment contrôler les services de renseignement ?La loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers a relancé le débat sur le contrôle parlementaire des services de renseignement. Alors que ses dispositions rendent plus tenue la distinction entre l'action intérieure et extérieure des services de renseignement en matière de lutte anti-terroriste, la création d'une délégation parlementaire spécialisée est apparue nécessaire. C’est l’objet de la loi du 9 octobre 2007 portant création d'une délégation parlementaire au renseignement.
Les modes de contrôle des services de renseignement
Le rapport du sénateur René Garrec sur le projet de loi portant création d’une délégation parlementaire pour le renseignement rappelle qu’en France, le refus d’un contrôle parlementaire des services de renseignement a laissé la place à d’autres modes de contrôle portant sur différents aspects de leur activité.
1. Des contrôles administratifs « Tout d'abord, les services de renseignement des ministères de la Défense et de l'Intérieur sont soumis au contrôle interne de ces ministères. Au ministère de la Défense, les services de renseignement à proprement parler militaires (Direction du renseignement militaire -DRM- et Direction de la protection et de la sécurité de la défense -DPSD-) sont soumis au Contrôle général des armées. Ce contrôle est naturel s'agissant d'entités majoritairement composés de militaires. En revanche, il est plus faible s'agissant de la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) qui, si elle est administrativement rattachée au ministère de la Défense depuis 1966, est en fait sous l'autorité du Président de la République et du Premier ministre. Au ministère de l'Intérieur, la Direction de la surveillance du territoire (DST) et les Renseignements généraux (RG) peuvent également être contrôlés par l'Inspection générale de la police nationale (IGPN). S'ajoute à ces contrôles celui de la Cour des comptes qui, en théorie, peut descendre très loin dans le détail. Un contrôle juridictionnel existe également, qu'il s'agisse du juge administratif ou du juge judiciaire. Le contentieux reste relativement faible, même s'il tend à se développer. La DST est dans une situation particulière du fait de ses missions de police judiciaire. Elle travaille au quotidien sous le contrôle du juge pénal.
2. Le développement d'un contrôle extérieur Le développement des autorités administratives indépendantes à partir de la fin des années 70 a notamment été une réponse aux difficultés pour l'Etat d'assurer avec des garanties d'indépendance, dans un cadre administratif traditionnel, des fonctions de médiation ou de protection des droits fondamentaux. De fait, plusieurs autorités administratives indépendantes connaissent incidemment ou à titre principal de certains aspects de l'activité des services de renseignement. Elles ont accès à des documents ou informations classifiés. Toutes comptent parmi leurs membres plusieurs parlementaires. Toutefois, leurs contrôles restent très parcellaires. Il n'existe pas d'autorité indépendante de contrôle ou de surveillance des services de renseignement. La Commission d'accès aux documents administratifs [CADA], créée par la loi du 17 juillet 1978, peut être confrontée à des demandes de documents administratifs touchant à des domaines sensibles. Il lui appartient de dire si tel ou tel document dont la communication est refusée au motif qu'elle porterait atteinte au secret de la défense nationale ou à la sûreté de l'Etat relève bien cette catégorie. La Commission nationale de l'informatique et des libertés [CNIL], instituée par la loi du 6 janvier 1978, est également amenée à opérer un contrôle sur les activités de renseignement : - soit à l'occasion de la création d'un fichier ; - soit à l'occasion d'une demande d'une personne d'entreprendre des vérifications sur les informations la concernant dans des fichiers intéressant la sûreté de l'Etat, la défense et la sécurité publique. Ces deux autorités administratives indépendantes ont des missions plus vastes que le seul contrôle des services de renseignement. En revanche, deux autres créées récemment ont une activité directement liée à celle de ces services. La Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) a été créée par la loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques. Les interceptions de sécurité, également appelées « écoutes administratives » sont distinctes des interceptions ordonnées par l'autorité judiciaire. Ces interceptions peuvent être autorisées aux fins de rechercher des renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et la reconstitution ou le maintien de groupements dissous en application de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et les milices privées. La CNCIS est chargée de veiller au respect de l'ensemble de la réglementation applicable. Elle est présidée par une personnalité désignée, pour une durée de six ans, par le Président de la République, sur une liste de quatre noms établie conjointement par le vice-président du Conseil d'Etat et le premier président de la Cour de cassation. (...) Enfin, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), créée par la loi n° 98-567 du 8 juillet 1998, est chargée de donner un avis sur la déclassification d'informations ayant fait l'objet d'une classification secret défense en application des dispositions de l'article 413-9 du code pénal, à l'exclusion des informations dont les règles de classification ne relèvent pas des seules autorités françaises. L'avis de la CCSDN est rendu à la suite de la demande d'une juridiction française. Cette commission fut instituée afin de créer un sas entre les demandes de levée du secret défense émanant du pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif. Si l'avis de la commission est généralement suivi, sa compétence reste purement consultative. Elle ne dispose d'aucun pouvoir de contrôle a priori de la légalité de la classification. Elle est un simple organe de médiation sur saisine au cours d'une procédure juridictionnelle. (...)
3. La Commission de vérification des fonds spéciaux La réforme des fonds spéciaux opérée en deux temps en 2002 a conduit à en réduire le périmètre au seul financement d'actions de sécurité extérieure. La DGSE en est le principal bénéficiaire à hauteur de 90 % environ. En 2005, le montant des crédits ouverts au 1er septembre s'élevait à 47,8 millions d'euros. En loi de finances initiale pour 2006, les crédits inscrits au titre des fonds spéciaux s'élevaient à 42,42 millions d'euros. Outre une redéfinition du périmètre des fonds spéciaux, la réforme de 2002 a porté sur le contrôle de l'utilisation de ces fonds qui échappent au regard du Parlement et de la Cour des comptes. Traditionnellement, ce contrôle était effectué depuis un décret du 19 novembre 1947 par une commission spéciale de vérification nommée par le Premier ministre. Présidée par un président de chambre à la Cour des comptes, elle comprenait en outre deux commissaires choisis parmi les membres du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes ou de l'Inspection générale des finances. L'article 154 de la loi de finances pour 2002 a abrogé le décret de 1947 afin d'y substituer une nouvelle commission de vérification des fonds spéciaux. Elle se compose de deux députés désignés par le président de l'Assemblée nationale, de deux sénateurs désignés par le président du Sénat et de deux membres de la Cour des comptes nommés par décret. Présidée par l'un des deux députés, ses travaux sont secrets et les commissaires sont astreints au secret défense. (...) Chargée de vérifier que les services attributaires utilisent les fonds spéciaux conformément à leur destination, la commission a accès au compte d'emploi des fonds ainsi qu'à tous documents et pièces justificatifs nécessaires. Elle ne peut toutefois connaître des dépenses se rattachant à des opérations en cours. »
La création de la Délégation parlementaire au renseignement
Le Conseil des ministres du 8 mars 2006 annonçant le dépôt au Parlement d’un projet de loi portant création d’une délégation parlementaire au renseignement, présente ainsi cette innovation : « Les services de renseignement de l'État contribuent à assurer la sécurité de nos concitoyens dans un contexte caractérisé par l'existence de nouvelles menaces. Les domaines particulièrement sensibles dans lesquels ils interviennent exigent que le caractère secret de leurs activités soit préservé et protégé. Cet impératif de discrétion doit cependant être concilié avec l'exigence d'information du Parlement sur l'activité générale des services spécialisés placés sous l'autorité des ministres de la Défense et de l'Intérieur. A cette fin, il est proposé de créer une délégation parlementaire pour le renseignement. Cette délégation composée de six membres sera commune à l'Assemblée nationale et au Sénat. En seront membres de droit les présidents des commissions permanentes de la défense et des lois de chaque assemblée. Y siègeront également un député et un sénateur désignés par le président de l'Assemblée nationale et du Sénat, de manière à assurer une représentation pluraliste des membres du Parlement. Les membres de la délégation seront astreints au respect du secret de la défense nationale. La délégation recevra des ministres de l'Intérieur et de la Défense des informations sur le budget, l'activité générale et l'organisation des services de renseignement. La délégation pourra entendre ces ministres, les directeurs des services de renseignement ainsi que le secrétaire général de la défense nationale. Chaque année, la délégation remettra un rapport au président de la République, au Premier ministre et aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. » Ce texte a débouché sur la loi du 9 octobre 2007 portant création d'une délégation parlementaire au renseignement.
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