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Islande. Une révision "participative" de la Constitution, par Michel Sallé

Les membres de la Commission.
© Flickr - 29 juillet 2011

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Islande. Une révision « participative » de la Constitution

Michel Sallé*

Le 29 juillet 2011, la Commission constitutionnelle créée par une loi votée le 25 juin 2010 a remis officiellement à Ásta Ragnheiður Jóhannesdóttir, présidente de l’Alþingi, le Parlement islandais, son projet de nouvelle Loi fondamentale. Cet acte n’a pas été commenté par le gouvernement et a suscité peu d’échos dans la presse. Cette Commission, dont le principe a été conçu lors des grandes manifestations de la fin 2008 mais dont la mise en œuvre a été si difficile, aurait-elle vécu pour rien ? C’est pourtant une expérience bien intéressante que les Islandais ont tentée. Plus qu’au détail des propositions contenues dans le projet, nous nous intéresserons ici à la Commission elle-même, à sa genèse, à sa composition, à sa méthode de travail et aux principales orientations qu’elle a choisi de prendre(1).

 La Commission constitutionnelle est effectivement un enfant de la « Révolution des casseroles », nom donné aux manifestations organisées chaque samedi à Reykjavík après la violente crise financière d’octobre 2008. Si, au début, la revendication était le départ de Davíð Oddsson, gouverneur de la Banque centrale et Premier ministre de 1991 à 2004, elle a ensuite été progressivement élargie à la démission du gouvernement et à la refonte des institutions. L’intitulé « Révolution des casseroles » est significatif : face à la surdité manifeste du gouvernement et du Parlement, le peuple se serait senti contraint d’utiliser les instruments les plus bruyants possibles. Pour qu’il puisse faire entendre sa voix, et pas seulement par les politiques en place, il était donc important de réorganiser les institutions.

Les institutions politiques islandaises

La première Constitution de l’Islande lui a été octroyée en 1874 par Christian IX, roi de Danemark, comme « cadeau » pour célébrer le millénaire de la colonisation de l’île. Elle a ensuite été révisée à mesure que se développait son autonomie tandis que le Roi, qui disposait de pouvoirs officiellement importants, ne conservait plus en réalité qu’un rôle de représentation. Lors de l’indépendance, en 1944, il suffit donc de substituer un Président au Roi. Ultérieurement, le bicamérisme, institué pour permettre aux Danois de nommer quelques représentants à la Chambre haute, fut supprimé.

Aujourd’hui, l’Islande est une démocratie de type parlementaire, dotée de dix ministres** responsables individuellement et collectivement devant l’Alþingi (63 membres). Pour des raisons de coûts sans doute, les ministres qui cumulent leur fonction avec un mandat de député ne sont pas remplacés par des suppléants au Parlement. Le Premier ministre (aujourd’hui Jóhanna Sigurðardóttir, présidente de l’Alliance social-démocrate) est nommé par le président de la République, mais celui-ci ne fait qu’entériner l’accord passé entre les partis ayant fait alliance sur la base d’un contrat de gouvernement. Les députés sont élus tous les quatre ans à la représentation proportionnelle dans six circonscriptions sur des listes établies à l’occasion de primaires organisées par chacun des partis.

Le président de la République (Ólafur Ragnar Grímsson depuis 1996) est, lui aussi, élu pour quatre ans au suffrage universel. Conformément à la Constitution, il est co-détenteur du pouvoir exécutif avec le gouvernement, et du pouvoir législatif avec l’Alþingi. C’est ainsi qu’il peut refuser de promulguer une loi et, en cas d’échec des négociations avec le gouvernement, convoquer un référendum sur cette loi. Ólafur Ragnar Grímsson est le premier à avoir usé de ce pouvoir : d’abord en s’opposant, le 2 juin 2004, à une loi sur la presse, alors retirée par le gouvernement, puis aux deux lois (loi du 30 décembre 2009 et loi du 16 février 2011) engageant la responsabilité de l’État islandais dans le remboursement de la dette Icesave. Dans les deux cas, les électeurs ont repoussé la loi, déjugeant ainsi leur gouvernement et leur Parlement.

Les juges sont nommés par le ministre de l’Intérieur, qui détient également le portefeuille de la justice, et on comprend dès lors que la séparation des pouvoirs est un enjeu important de la réforme constitutionnelle.

Les collectivités locales disposent d’une autonomie étendue. Au nombre de 77, leur taille peut aller de 60 habitants à 120 000 (Reykjavík), mais leur organisation et leur rôle sont formellement les mêmes. Leurs prérogatives portent sur des domaines très divers, dont le choix est relativement libre : animation sociale (personnes dépendantes, etc.) et culturelle, enseignement primaire, entretien de la voirie, gestion d’entités économiques (pêcheries, production et distribution d’énergie, infrastructures touristiques, etc.). Chaque collectivité jouit d’une très large indépendance financière et est gérée comme une entreprise. À sa tête, un conseil municipal nomme et rémunère un « sveitarstjóri », qui est le véritable responsable de la collectivité.

** Il est prévu de ramener ce nombre à neuf en supprimant le ministère de la Pêche et de l’Agriculture. Mais Jón Bjarnason, responsable de ce portefeuille stratégique dans la négociation d’adhésion du pays à l’Union européenne, est un farouche opposant à la candidature de son pays et refuse de quitter son poste !

Toutefois, l’idée d’une réécriture de la Constitution héritée des Danois n’est pas nouvelle. Elle avait été envisagée en 1944, lors de la déclaration d’indépendance, avant d’être abandonnée par accord entre les dirigeants des principaux partis politiques, satisfaits du régime dans lequel ils s’étaient progressivement installés.

Une naissance difficile 

Lorsque, fin janvier 2009, la coalition formée depuis mai 2007 par le Parti de l’indépendance (conservateur-libéral) et l’Alliance social-démocrate a été dissoute, la nouvelle majorité emmenée par l’Alliance social-démocrate associée à la Gauche Verte(2), d’abord intérimaire puis confortée par les élections législatives du 25 avril 2009, a inscrit le principe d’une assemblée constituante dans l’accord de gouvernement.

Le projet déposé peu après par celui-ci a de l’envergure : l’assemblée aura 41 membres et autant de suppléants et siègera du 1er décembre 2009 au 27 juin 2011 avec une prolongation possible de six mois. Elle sera élue au suffrage universel. Tout membre du corps électoral pourra être candidat, à l’exception des ministres et députés et de leurs plus proches collaborateurs. Ses membres percevront une rémunération équivalente à celle des députés à l’Alþingi. Le projet indique quelques pistes de réforme mais précise que l’assemblée pourra étendre son travail à sa convenance. Un référendum sera organisé avant la présentation à l’Alþingi du projet constitutionnel.

Puis le temps passe. Pour faire face à la crise(3), le gouvernement se trouve confronté à une multitude d’urgences et à des choix importants sur lesquels la coalition, en dépit d’un accord de gouvernement détaillé, a du mal à cacher des désaccords de fond : ils portent notamment sur l’adhésion à l’Union européenne et sur la politique industrielle à engager pour sortir au plus vite de la crise économique, sans retomber dans les erreurs du passé.

Un nouveau projet est déposé devant l’Alþingi à l’automne 2009 : limitées d’emblée, ses ambitions le sont plus encore à l’issue des débats. L’assemblée n’aura que 25 membres (dont au moins dix de chaque sexe), qui se réuniront durant deux mois (cette période pourra éventuellement être prorogée de deux mois). L’élection des membres de l’assemblée aura lieu sur la base d’un scrutin de liste au niveau national. À la surprise générale, 522 candidats vont se présenter. Dans un pays où la personnalité compte plus que les idées, très peu sont connus. Étant donné le nombre de candidats, il a été difficile à chacun de se faire connaître des électeurs : le 27 novembre 2010, seuls 35,95 % des électeurs vont se déplacer (soit la plus faible participation jamais connue) pour cocher 25 noms sur une liste de 522 quasi inconnus, et en leur donnant un ordre de préférence.

Coup de pied de l’âne ? Voici que, en janvier 2011, la Cour suprême annule le scrutin au motif que son déroulement n’est pas conforme à la loi électorale(4) ! Le Parti de l’indépendance, qui est redevenu entretemps la principale force politique du pays (environ 40 % des intentions de vote), en profite pour rappeler son hostilité au projet, dont il peut craindre la mise en question d’un système qui lui est très favorable(5) ; quant aux partis au pouvoir, ils se divisent entre ceux qui voudraient organiser une nouvelle élection, notamment Ögmundur Jónasson, ministre de l’Intérieur (Gauche Verte), et ceux qui veulent en faire l’économie en créant une commission ad hoc de l’Alþingi qui sera composée des 25 élus ; sa mission reste la même, mais l’idée d’une véritable « Constituante » s’en trouve ternie. Ces derniers l’emportent et 24 des 25 élus(6) acceptent de siéger sous cette forme. Le principe du référendum avant tout débat à l’Alþingi sur les propositions de la Commission est maintenu alors même qu’il pose un problème politico-juridique de taille. En effet, l’actuelle Constitution prévoit le déroulement suivant pour toute modification de son contenu : approbation par l’Alþingi, dissolution, puis approbation par le nouvel Alþingi. À quel moment se situera le référendum ? Y aura-t-il dissolution avant les élections législatives prévues en 2013 ?

Malgré l’absence de réponse, les nouveaux commissaires engagent leurs travaux quasi immédiatement.

Qui sont-ils et pourquoi sont-ils là ?

La Commission comprend dix femmes et quinze hommes. Trois seulement habitent hors de Reykjavík et ses environs (où vivent les deux tiers des habitants de l’île). La fourchette d’âges est 24-70 ans, mais neuf élus ont entre 61 et 70 ans. On trouve cinq universitaires et quatre journalistes. La plupart des membres assument ou ont assumé des responsabilités sociales.

Compte tenu de cet historique, du scepticisme ambiant, voire de l’hostilité exprimée non seulement par certains dirigeants politiques mais aussi par des juristes réputés qui estiment inutile de toucher à l’équilibre déjà fragile des institutions, il faut admirer le courage de ces vingt-cinq personnes qui acceptent d’abandonner momentanément leurs occupations personnelles et professionnelles habituelles pour s’engager dans une aventure dont l’issue est alors très incertaine. Ne figure parmi eux aucun des leaders qui ont émergé des manifestations de la fin 2008, mais ces élus souhaitent concrétiser par leur travail les espoirs nés lors de ces rassemblements. Certains y joignent des motivations plus ciblées, telles que la défense des droits de l’homme - ceux des handicapés notamment(7) - ou celle de l’environnement. Aucun des membres de la Commission n’a d’appartenance politique officielle.

Les membres élisent une présidente (Salvör Nordal, par ailleurs professeur de philosophie à l’université) et un vice-président (agriculteur), et se répartissent en trois commissions thématiques :

• commission A : nature et environnement, droits de l’homme, place de l’Église ;
• commission B : rôles du Président, du gouvernement, de l’Alþingi et des collectivités territoriales ;
• commission C : pouvoir judiciaire, élections, relations extérieures et participation des citoyens à la vie démocratique.

Le travail en Commission

Le travail en Commission.

© Flickr - mai 2011

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On peut dire que l’objectif de la Commission est ambitieux ! D’autant que, si certains de ses membres sont juristes ou politologues, aucun d’eux n’est spécialiste de droit constitutionnel. Un gros travail d’information est donc engagé, tant documentaire que par des rencontres avec des spécialistes. En outre, processus inédit qui montre la capacité d’innovation de l’Islande, tout un chacun peut apporter sa contribution sur le site web de la Commission, via la page Facebook, le compte Twitter ou la chaîne Youtube de cette dernière : 330 propositions parviendront à la Commission, y compris en provenance de l’étranger. Le temps pressant, le rythme des réunions est très soutenu : les trois premiers jours de la semaine sont consacrés aux travaux en commission, tandis que les rencontres de mise en commun ont lieu une fois par semaine (leur durée va naturellement croître à mesure que l’on approchera de la fin du processus). L’ambiance est très studieuse, les débats parfois tendus, mais aucun membre de la Commission ne claquera la porte. Et c’est un texte voté à l’unanimité par ses membres qui a été transmis en juillet à la présidente de l’Alþingi !

L’Islande en quelques chiffres

Superficie : 103 000 km²

Population (01/01/11) : 318 500 habitants, soit 3,1 habitants/km²

Monnaie : Couronne islandaise

Évolution du PIB par habitant (en euros, taux de change courant) :

2000 : 33 500

2005 : 44 410

2010 : 29 904

Principales exportations (2010) : produits manufacturés (essentiellement aluminium) : 55,5 %, produits de la mer : 39,3 %

Taux de chômage (2010) : 7,6 %

Taux d’accès à Internet (2010) : 92 % (UE-27 : 70 %)

Source : « Iceland in Figures 2011 », Bureau des Statistiques.

Les propositions de la Commission 

Le communiqué qui a accompagné la remise du texte insiste sur trois principes : la répartition des pouvoirs, la transparence et la responsabilité. Ceux-ci sous-tendent les principaux changements suivants :

• enrichissement du chapitre sur les droits fondamentaux de façon à conférer plus de transparence à l’action des institutions politiques, surtout lorsque cela concerne l’environnement et les ressources naturelles ;
• répartition plus claire des pouvoirs ;
• plus grande participation des citoyens, en développant les possibilités de recours au référendum et en leur donnant le droit de proposer des lois par pétitions ;
• révision du système électoral de façon à réduire le monopole des partis ;
• suppression du cumul de fonctions de ministre et d’un mandat parlementaire ;
• révision du mode de nomination des magistrats ;
• consécration du principe de subsidiarité en ce qui concerne les compétences des collectivités territoriales ;
• nécessité d’un référendum pour tout transfert de souveraineté vers un organisme international.

Ce n’est pas rien !

Pourtant, on peut regretter que la Commission ne soit pas allée jusqu’à une véritable remise à plat des institutions, notamment politiques. Les fréquentes manifestations populaires révèlent l’ampleur de la défiance à l’égard de la classe politique, souvent qualifiée de « Klíka » pour sa consanguinité. Cette défiance a été confirmée lors des élections locales d’avril 2010, qui ont porté à la mairie de Reykjavík le comédien Jón Gnarr(8), avatar local de Coluche.

Par ailleurs, l’histoire montre que, face aux nombreuses vicissitudes qu’ils ont connues, les Islandais ont été amenés à se comporter plus comme une communauté partageant des ressources – rares – et voulant les préserver, que comme une nation. Ils ont toujours recherché le consensus, croyant que toute fracture compromettrait la survie de leur communauté, quitte si nécessaire à s’en remettre à une « autorité » pour éclairer le chemin.

Or, aucun parti n’atteignant la majorité absolue, le pays assiste, de coalition en coalition, au spectacle de gouvernements fonctionnant au mieux sur le plus petit commun dénominateur, donc sans véritable vision, au pire se déchirant publiquement. C’est notamment le cas de l’actuelle coalition, qui pourtant est en passe de sortir le pays de la crise dans de bien meilleures conditions que prévu ! L’examen des travaux de la Commission constitutionnelle montre que certains ont, dès lors, été tentés de donner au Président un rôle plus actif ; peut-être ont-ils finalement craint d’être débordés par les tendances de l’actuel Président à étendre son champ d’action ?

L’idée est assez largement admise en France que le recours au référendum n’est pas, malgré les apparences, un outil de démocratie directe : les questions y sont binaires et les réponses souvent occultées par des préoccupations ayant peu de rapports avec la question. Quoi qu’il en soit, la démocratie locale est très vivante en Islande ; une fois consacré le principe de subsidiarité, ne pouvait-on aller jusqu’à une expression nationale de ces collectivités, quitte à réduire d’autant le nombre de députés à l’Alþingi ? On aurait réglé du même coup la question réelle du déséquilibre entre Reykjavík et ses environs et le reste de l’île !

La Commission pouvait-elle aller aussi loin ? Selon sa présidente, le temps imparti était insuffisant pour engager autre chose qu’une correction, article par article, des imperfections les plus saillantes. Le temps, certes... mais a surtout prévalu la volonté des dirigeants de tous bords de préserver le statu quo !

Pour autant, le travail effectué est très sérieux et crédible ; il prépare la voie à une amélioration progressive des institutions. Ses propositions vont provoquer des débats qui devraient empêcher les politiques en place de les enterrer, tout en les amenant à réfléchir en profondeur à leur propre mode de fonctionnement. Reste à régler le problème du référendum ; à ce jour, aucune solution précise n’est arrêtée !

Notes
(1) Cet article repose pour l’essentiel sur la lecture du site web de la Commission constitutionnelle, sur les quelques commentaires d’une presse locale plutôt indifférente mais, surtout, sur un long entretien réalisé avec la présidente de la Commission, Salvör Nordal, et la présence de l’auteur, en tant qu’observateur, lors de certaines réunions.
(2) Elle rassemble des écologistes, des dissidentes féministes et des représentants de la gauche radicale. Voir Michel Sallé, « Islande : un ‘petit pays’ dans la tourmente », Nordiques, n° 20, automne 2009.
(3) Voir Antoine Jacob, « Islande. Une sortie de crise difficile », Grande Europe n° 11, août 2009 et le dossier « L’Islande en crise », Nordiques, n° 20, automne 2009.
(4) Les attendus de la Cour portent sur des points de détail, tels que la présentation de la liste, le secret du vote... Mais chacun, en Islande, a compris qu’il s’agit d’un acte d’hostilité de la part de magistrats nommées par des gouvernements dirigés par le Parti de l’Indépendance.
(5) Officiellement, l’hostilité du Parti de l’indépendance porte sur le fait qu’il juge qu’il appartient au Parlement de réviser la Constitution. Dans les faits, le parti sait, comme les autres formations politiques, que la pratique du référendum, la révision du système électoral, etc., sont autant de menaces pour lui.
(6) L’élu récalcitrant sera remplacé par son suivant sur la liste.
(7) On note la présence, parmi les élus, d’une femme qui souffre d’une infirmité motrice-cérébrale et est très lourdement handicapée.
(8) Créateur du Besti Flokkurinn (Meilleur Parti), celui pour lequel on peut voter sans crainte car il ne tiendra pas plus ses promesses que les autres !

* Docteur en sciences politiques et auteur d’une thèse sur l’Islande contemporaine.

Pour citer cet article : Michel Sallé, « Islande. Une révision "participative" de la Constitution », Grande Europe n° 36, septembre 2011 - La Documentation française © DILA

Mis à jour le 12/09/2011

 

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