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Espagne. Confrontée à l’endettement de ses communautés autonomes, par Nacima Baron

[Espagne. Confrontée à l’endettement de ses communautés autonomes, par Nacima Baron], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

L'endettement des Communautés autonomes espagnoles en 2011.
D'après Éloïse Libourel, École Normale Supérieure

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Mis à jour le 13/02/2012

Introduction

Les déséquilibres financiers des dix-sept communautés autonomes espagnoles sont au cœur du débat politique actuel : depuis longtemps déjà, les spécialistes pointent l’explosion préoccupante de leurs dépenses de fonctionnement tandis que la presse s’est souvent fait l’écho des investissements parfois « pharaoniques » de certaines régions.


Espagne. Confrontée à l’endettement de ses communautés autonomes

Nacima Baron*

Les déséquilibres financiers des dix-sept communautés autonomes espagnoles sont au cœur du débat politique actuel : depuis longtemps déjà, les spécialistes pointent l’explosion préoccupante de leurs dépenses de fonctionnement tandis que la presse s’est souvent fait l’écho des investissements parfois « pharaoniques » de certaines régions.

Au-delà de ces mises en garde, le niveau d’endettement et les déficits structurels des budgets de nombreuses communautés autonomes constituent actuellement un problème central pour l’équilibre financier et la stabilité politique de l’Espagne et renvoient à la question plus générale des liens entre État central et gouvernance locale. Alors que l’État, prenant la mesure de la crise à la fin de l‘année 2008, a adopté à son niveau de nombreuses mesures d’austérité, peut-il obliger les collectivités à réformer leur fonctionnement, à freiner leurs dépenses, à mieux se coordonner entre elles mais aussi avec les autres niveaux institutionnels (mairies, gouvernements provinciaux) ? Après avoir tenté de mesurer l’ampleur de la crise financière traversée par les régions espagnoles, nous évoquerons plus précisément le cas de la Catalogne.

Prendre la mesure de la crise

L’endettement public espagnol atteignait l’équivalent de 68,7 % du PIB début 2011, soit 8,7 points au-dessus du niveau fixé par Bruxelles dans le cadre du Pacte de stabilité. La dette des communautés autonomes pèse environ pour la moitié, soit un montant de 115 milliards d'euros. Cependant, si on ajoute à cet endettement, celui des municipalités, la somme atteint 160,87 milliards d’euros, soit 15,3 % du produit intérieur brut. Ce pourcentage, à première vue impressionnant, est toutefois bien inférieur à celui que représente la dette contractée par les organismes financiers, les entreprises et les ménages. En effet, la totalité de la dette cumulée des banques et des caisses d’épargne, des administrations, des entreprises et des particuliers était évaluée fin 2010, à environ 164 % du PIB, soit 638,7 milliards d’euros.

La charge de la dette s’est alourdie à mesure des dégradations successives de la note attribuée par les agences de notation à la dette souveraine, mais aussi à celle de chacune des communautés autonomes. Le poids des remboursements des emprunts grève sévèrement les budgets des communautés autonomes, passés au rouge dès le début de la crise. En 2011, le remboursement des intérêts de la dette souveraine espagnole s’élevait à 27 milliards d'euros (18,3 % du budget), soit un montant supérieur à celui des salaires des fonctionnaires de l’État (26 milliards). 

Au coût financier associé au remboursement des emprunts s’ajoutent deux autres causes de dégradation liées aux effets de la crise économique : d’une part, une forte baisse des rentrées fiscales, d’autre part, l’explosion des dépenses sociales en raison de la montée du chômage (22 % début 2012) provoquée par la fin des grands travaux que les administrations avaient lancé en 2009 afin de soutenir l’activité économique et l’emploi.

Si de nombreux facteurs contribuent à porter un regard critique et pessimiste sur les finances espagnoles, il convient néanmoins de relativiser dans la mesure où le niveau global de la dette publique espagnole demeure bien inférieur à celui d’autres poids lourds européens comme la France (87 %), l'Italie (120 %) ou encore le Royaume-Uni (84 %). En outre, deux années d’austérité ont permis une réduction sensible du déficit budgétaire (ramené à 9,3 % en 2010 puis 8 % en 2011, encore loin, il est vrai, de l’objectif européen fixé à 3 % pour l’horizon 2013).

Des collectivités en mauvaise posture

En 2012, les communautés autonomes constitueraient, selon les marchés financiers et certains médias espagnols mais aussi étrangers, une sorte de « maillon faible » empêchant le pouvoir central de prendre rapidement des mesures d’austérité efficaces. Que vaut cette affirmation ?

La méfiance des marchés financiers à l’égard des communautés autonomes, souvent considérées comme dispendieuses, renvoie tout d’abord à un constat de nature constitutionnelle. La répartition des compétences aux termes de la Constitution de 1978 conduit ces entités à devoir assumer une grande partie des services associés à l’État-Providence : écoles et lycées, hôpitaux, services sociaux, mais aussi financement des universités et des programmes de recherche. À partir des années 1980, ceci a donné lieu à un important transfert de personnels de l'administration centrale vers les services des Communautés autonomes qui, en 2012, employaient, tous niveaux confondus (régional, provincial, local), les trois quarts des fonctionnaires espagnols.

Par-delà la question de la répartition des pouvoirs et des compétences, le manque de confiance des marchés à l’égard des communautés autonomes renvoie à deux considérations. D’une part, les observateurs internationaux sont conscients du fait que les communautés autonomes ont des besoins financiers incompressibles et en augmentation constante. D’autre part, le bond démographique (environ 5 millions de migrants ont rejoint l’Espagne entre la fin des années 1990 et le début des années 2000) a obligé les communautés autonomes les plus peuplées à renforcer leurs services publics (construction d’écoles, de centres sociaux, etc.). Par ailleurs, les experts financiers savent aussi que les communautés autonomes, dont l’accès aux Fonds structurels européens a considérablement diminué depuis le début des années 2000, ont poursuivi, pour certaines du moins, des stratégies immobilières et de « marketing territorial » dénuées de bon sens. Plusieurs d’entre elles, situées sur le littoral méditerranéen, ont voulu tirer, elles aussi, parti du formidable boom immobilier et ont spéculé, par l’intermédiaire de leurs caisses d’épargne régionales notamment, de manière très hasardeuse sur le foncier ou sur des programmes de construction. Des choix d’investissement (gares, aéroports, grands musées) ont alors été faits dont on peut critiquer l’outrance et dont les frais de gestion et d’entretien pèsent désormais très lourdement.

Solde budgétaires des Communautés autonomes

Le solde budgétaire des Communautés autonomes au 3ème trimestre 2011 (en % du PIB).

© Ministère de l'Économie et du Logement, Banque d'Espagne

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Ce constat général recouvre néanmoins des situations régionales extrêmement contrastées. En effet, l’endettement comme le niveau de déficit des communautés autonomes est très variable, les dépenses héritées des années de croissance ne pesant pas partout avec la même intensité d’autant que toutes les collectivités n’ont pas cédé avec la même démesure aux rêves architecturaux les plus fous. La dette est particulièrement inquiétante dans les cas de la Catalogne (avec un encours de plus de 30 milliards d’euros), de la Communauté valencienne, de celle de Madrid, de la Castille-La Manche, ainsi que de l’Andalousie. La Catalogne et la Castille-La Manche souffrent également, à l’instar de la Région de Murcie et des Baléares d’un déficit budgétaire alarmant. Les entités qui connaissent les déficits les plus importants sont celles qui avaient pris l’habitude de compter sur les revenus de l’immobilier et du foncier pour régler leurs frais de fonctionnement et leurs charges fixes (par exemple, les salaires des fonctionnaires). D’autres communautés, par contre, tout aussi enclines à tirer parti de la spéculation immobilière, avaient continué de restreindre leurs dépenses sociales, limitant d’autant leur déficit. Tel est le cas de la Communauté de Madrid, qui, quoique fortement peuplée pour avoir notamment connu un afflux migratoire important, dispose, proportionnellement à la population, d'un nombre moindre de services sociaux, éducatifs ou sanitaires. Aussi présente-t-elle à la fois une dette colossale et un déficit budgétaire très modeste.

Nouveau bras de fer entre l’État et les communautés autonomes

Soumis à la pression des agences de notation, mis à mal par les instances financières européennes, le gouvernement de José Luis Zapatero a instauré dès mars 2010, dans le cadre d’un « Plan de stabilité budgétaire et de rééquilibrage financier », des limites théoriques à ces dérives budgétaires régionales. Sa vice-présidente Élena Salgado a institué un plafond théorique maximal au déficit équivalent à 1,3 % du PIB régional et fixé un plafond d'endettement des collectivités régionales à hauteur de 2,4 %. Le gouvernement a cherché ainsi à envoyer un signe positif aux places financières en montrant que l’État a la capacité de juguler les errements des collectivités territoriales. Une telle décision n'est évidemment pas sans conséquences sur les relations entre le gouvernement et chacune des communautés en fonction des stratégies financières de chacune de celles-ci, de leurs arbitrages en matière d’économies, et enfin, voire surtout, en fonction des liens politiques existant avec l'échelon national.

Le cas de la Catalogne est à cet égard intéressant. D’une part, cette communauté, pour avoir connu un triplement de sa dette depuis 2000, est devenue la plus endettée de toutes. D’autre part, les dirigeants de la Generalitat de Catalunya (instance gouvernementale) ont à cœur, malgré ce contexte particulièrement périlleux, de préserver l’ensemble de leurs prérogatives. Celles-ci ont même été renforcées à la suite d’une réforme du statut d’autonomie difficilement négociée entre 2005 et 2009. Mais la Catalogne a-t-elle aujourd'hui les ressources suffisantes, face à l’ampleur du déficit budgétaire, pour assurer la totalité des dépenses courantes ?

Pour passer ce cap délicat, la première réponse du gouvernement catalan a été de comprimer le budget de la santé en différant le remboursement des prestataires de santé. La deuxième réponse a été plus politique : à la suite d’un entretien avec le chef de gouvernement en février 2011, le président de la Generalitat, Artur Màs, avait obtenu de pouvoir déroger dans une certaine limite au niveau d'endettement autorisé par Madrid en échange de quoi les députés de son parti (Convergencia i Union, CiU, centre droit) soutiendraient les réformes de José Luis Zapatero au Parlement. Depuis l'arrivée de Mariano Rajoy à la tête du gouvernement en novembre 2011, des discussions très serrées se poursuivent. Mais ce bras de fer bilatéral n'est pas sans conséquence : la recherche d'un arrangement politique conduit automatiquement les autres communautés autonomes à réclamer le même type de droits ou d’avantages et fragilise par conséquent les efforts de rigueur budgétaire entrepris à tous les niveaux. Les difficultés économiques aboutissent inévitablement à reposer la question fondamentale du partage des recettes fiscales entre l’État et les autres niveaux de gouvernance.

Critique, la situation actuelle fait peser de grandes incertitudes sur le financement des services et des investissements publics de cette région. Se sentant fragilisés, professeurs, cadres de santé, et autres catégories de fonctionnaires comme les policiers entretiennent une grogne permanente. Les élus en charge des finances gèrent quasiment au jour le jour, essayant d’obtenir des rallonges de la part de leurs créanciers et exigeant de l’État le droit de s’endetter davantage quitte à passer outre la règle édictée par Madrid et à supporter des taux d’intérêt deux fois plus élevés que ceux appliqués pour la dette souveraine. Cette conjoncture dégradée amène aussi les acteurs politiques à s’interroger sur les stratégies à moyen terme pour leur région. La Catalogne reste très attachée aux prérogatives politiques découlant de son statut d’autonomie et, pour cela, elle est prête à de nombreux sacrifices pour réduire les coûts de son administration (diminution du nombre de fonctionnaires, baisse des salaires, regroupement des entités parapubliques, externalisation de nombreux services, restructuration des relations avec les mairies et les gouvernements des provinces). Mais, une fois ces sacrifices consentis, beaucoup de Catalans craignent que cette démarche ne remette en cause in fine le principe de l’autogouvernement et ne conduise, d’une manière ou d’une autre, à une certaine recentralisation. Comme d’autres communautés, elle envisage également de développer le partenariat public-privé pour finaliser les programmes de grands travaux, en particulier la ligne à grande vitesse qui la reliera bientôt à la frontière française.

Ainsi, la crise financière des collectivités espagnoles rouvre un débat aux incidences très diverses (territoriales, institutionnelles, politiques, etc.). Dans les rangs du Parti populaire (droite) actuellement au gouvernement après sa victoire aux élections législatives anticipées du 20 novembre 2011, l’objectif affirmé est de "rationaliser" le système autonomique, de freiner ses dérives, de limiter les doublons administratifs, synonyme d’économies, sans pour autant toucher à la lettre de la Constitution. Le gouvernement plaide pour une « coresponsabilité » dans la mise en œuvre de la politique d'austérité devant s’exercer à l’échelon régional et municipal. Le Parti socialiste espagnol, désormais dans l’opposition et qui s’est toujours opposé à ce que l’État fasse montre de paternalisme à l'égard des communautés autonomes, défend l’idée que des réformes peuvent permettre une rationalisation des dépenses, une meilleure coordination des services publics et un renforcement de la coopération institutionnelle. Dans les régions, la pression exercée par le pouvoir central n’est pas toujours bien perçue et certains responsables craignent que les mesures d’austérité aboutissent à transférer sur les communautés autonomes le poids des déséquilibres budgétaires.

Au-delà de ces différentes approches, la crise actuelle relance la question de la structure de l’État espagnol. Elle remet à l’ordre du jour des interrogations qui ne peuvent avoir de réponse unique et immédiate. Depuis le début des années 1980, État-Providence et système des autonomies ont été continument associés ; il pourrait être nécessaire désormais de séparer les deux notions. D’un côté, l’immense mouvement de modernisation économique, sociale et culturelle de l’Espagne contemporaine a suscité de nombreux besoins (santé, éducation, etc.), très intensifs en main-d’œuvre et traditionnellement associés à l’État-Providence. Ces besoins ont été financés par le biais d’une croissance dont les ressorts ont aujourd’hui disparu, probablement pour plusieurs années. Le système fiscal espagnol ne peut soutenir le niveau de dépenses publiques hérité de cette époque, quand bien même celui-ci est inférieur de plus de 5 points à la moyenne de la zone euro. La restructuration du secteur public, la question des gains de productivité et d’efficacité constituent un enjeu clé, qui va au-delà de l’opposition public-privé. D’un autre côté, la question des pouvoirs des communautés autonomes est également posée et, avec elle, l’architecture institutionnelle, politique et territoriale du pouvoir, débat que d’aucuns considèrent dans le cas de l’Espagne comme récurrent.

* Géographe, Professeur à l'Université Paris Est Marne La Vallée.

Pour citer cet article : Nacima Baron, « Espagne. Confrontée à l'endettement de ses communautés autonomes », P@ges Europe, 13 février 2012 - La Documentation française © DILA

 

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