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Italie. La réforme de l'université : le pour et le contre, par Barbara Gagliardi

[Italie. La réforme de l'université : le pour et le contre, par Barbara Gagliardi], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

200 000 étudiants et lycéens manifestent dans les rues de Rome le 14 novembre 2008 contre la réforme du système éducatif en scandant le slogan : « Nous ne paierons pas la crise ! »
http://www.socialistworld.net

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Mis à jour le 12/06/2009

Introduction

Mise en œuvre en 1989, l’autonomie des universités a eu certaines conséquences négatives (fragilisation financière des institutions, dégradation de l’offre de formation, etc.) devenues l’objet d’une vive contestation à partir de 2008.


Italie. La réforme de l’université : le pour et le contre

Barbara Gagliardi*

Tout au long de ces dix dernières années, le système universitaire italien a fait l’objet de diverses réformes dont la seule constante a été l’absence d’objectifs clairement définis et acceptés par toutes les parties prenantes. Cette vague de changements a connu une accélération certaine à la suite du lancement de la Stratégie de Lisbonne par les quinze Etats membres de l’Union européenne lors du Conseil de mars 2000, visant à instaurer dans le périmètre européen d’ici à 2010 « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde ».

Bref retour sur le processus de réformes

Les derniers en date des plans de réorganisation du système éducatif ont été présentés en été 2008 avec la loi Brunetta-Tremonti(1) qui a été complétée et même partiellement corrigée, à l’automne, par la réforme Gelmini(2) du nom de la ministre de l’Instruction, de l’Université et de la Recherche. La place peu glorieuse des universités italiennes dans les classements internationaux les plus récents (Shanghai et Times-QS)(3) a été le déclencheur d’un débat dans l’ensemble des institutions étatiques, y compris, et pour la première fois, dans la communauté académique, à laquelle, jusqu’à présent, on avait coutume de reprocher d’être rétifs à l’idée de faire de l’université un thème de recherche(4). En fait, à part l’Ecole normale supérieure de Pise et la Scuola internazionale superiore di studi avanzati (SISSA) de Trieste, situées dans les vingt premiers rangs, aucune université italienne ne figure dans la liste des 200 établissements répertoriés, à l’échelle internationale, selon leurs performances.

Pour la plupart des analystes locaux, la solution des maux de l’université italienne – déséquilibre au profit des filières littéraires, les cursus scientifiques et techniques étant peu encouragés ; corporatisme des autorités académiques ; conservatisme d’un corps enseignant vieillissant, etc. – que révèle la qualité souvent défaillante à la fois de l’enseignement et de la recherche, doit être recherchée dans l’instauration d’une concurrence accrue entre établissements sur le « marché », total ou partiel, selon les points de vue, de l’instruction supérieure. Une concurrence qui est considérée comme le développement naturel de l’autonomie des universités dont le principe, édicté dans la Constitution(5), a connu une première concrétisation en 1989 avec la loi Ruberti(6) qui leur confère une certaine liberté dans les domaines statutaire, administratif, financier, comptable, didactique et scientifique.

Les prérogatives attribuées aux universités ont été progressivement accrues par des actes législatifs successifs. Ainsi, les universités ont obtenu en 1993 le droit de fixer leurs dépenses, en 1998 celui de recruter directement le personnel enseignant par le biais de concours locaux et en 1999 celui d’établir, du moins partiellement, les programmes d’enseignement. Depuis, toutefois, le gouvernement, se prévalant de son rôle de principal pourvoyeur de ressources, n’a eu de cesse d’intervenir dans l’organisation et la gestion de l’université, au point que certains n’hésitent pas à dire que celle-ci est « tenue en laisse » par l’Etat(7).

Même si la classe politique et les milieux académiques se déclarent à la quasi-unanimité en faveur du développement de la concurrence, les positions divergent selon que celle-ci concerne l’enseignement proprement dit, les questions financières ou le recrutement du personnel.

Concurrence et cursus proposés

Le Processus de Bologne(8) a entraîné de profonds changements dans l’organisation des cours par les universités, avec notamment l’introduction en 1999 du dispositif dit « 3+2 » qui a remplacé les cursus de quatre ou cinq ans par un premier cycle sanctionné par un diplôme au bout de trois ans (laurea triennale), suivi par une spécialisation de deux ans (laurea specialistica appelée par la suite magistrale). La réforme a également mis en place le système des crédits de formation qui représente la charge de travail (présence aux cours, travail individuel, préparation des examens, travaux pratiques, etc.), mesurée en heures, qu’un étudiant doit fournir. Chaque crédit correspondant à 25 heures de travail, il en faudra 180 (60 par an) pour obtenir la laurea triennale et 120 de plus pour la laurea magistrale.

Ce nouveau système a permis à de nombreux étudiants en retard dans leurs études (fuori corso) d’obtenir rapidement le diplôme du premier cycle, le taux de réussite s’en trouvant du même coup amélioré, sans que l’on puisse cependant considérer ces statistiques comme satisfaisantes. Selon les dernières données disponibles, la durée moyenne d’un cursus est en réalité de 4,6 années, contre trois normalement prévues(9). En même temps, le taux d’échec après la première année reste très important (20 % des inscrits) et la proportion de personnes titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur est relativement faible (16,1 % des Italiens entre 25 et 34 ans)(10). Ces données amènent fréquemment à conclure à l’incapacité du système actuel de fonder une véritable université « de masse » à même d’attirer les jeunes des milieux défavorisés.

La mise en œuvre de la réforme s’est traduite par une prolifération, apparemment hors de tout contrôle, des enseignements et des diplômes proposés, le nombre des premiers ayant augmenté de 60 % en six ans (de 116 182 à 180 001), tandis que celui des seconds s’est accru de 38 % (2 444 en 2000-2001 à 5 734 en 2006-2007)(11). La multiplication des cursus s’est accompagnée de l’ouverture de nouvelles chaires et même de nouvelles universités (parfois « télématiques »), au nom de la décentralisation et du désenclavement de la province, mais au détriment bien souvent de la qualité de l’offre de formation. Les universités ont ainsi été accusées d’être incapables d’utiliser à bon escient leur autonomie, rendant dès lors nécessaires les interventions du ministère.

La seule solution semblerait être la suppression des diplômes validés par l’Etat, proposée par certains députés au Parlement et reprise, sous une forme quelque peu édulcorée, dans le programme du gouvernement. Cette caractéristique des titres d’études italiens est en effet considérée comme l’une des causes du nivellement par le bas que l’on observe : dans la mesure où des diplômes de même type délivrés par les universités donnent tous les mêmes droits, les étudiants ne choisiraient pas les formations les plus performantes, mais celles qui demandent le moindre effort. Dès lors, les universités, afin de recueillir le maximum d’inscriptions, auraient tendance à proposer des cursus simplifiés à l’extrême.

Une garantie spécifique de la valeur juridique des diplômes est évoquée par la Constitution dans les cas où est exigé un « examen d’État » pour l’accès à certaines filières ; diverses obligations découlent en outre des normes établies par l’Union européenne concernant la formation à certaines professions (dans le secteur de la santé notamment) ; il ne peut donc être question que les Italiens soient les seuls Européens à être privés de la possibilité d’obtenir un diplôme validé par l’État. En tout état de cause, le problème est mal posé. Aujourd’hui, les cas dans lesquels est exigé un diplôme avec l’estampille de l’État sont d’ailleurs assez limités : pour se présenter aux concours d’entrée dans la fonction publique et aux examens professionnels requis pour l’exercice de professions réglementées ou pour le passage à certains échelons ou catégories dans la fonction publique. Mais de toutes manières, ce diplôme n’est qu’une condition parmi d’autres et ne peut, en aucun cas, se substituer au contrôle des connaissances du candidat ni, non plus, occulter le niveau d’études.

Si les étudiants, quand ils ont un cursus à choisir, ne semblent pas s’orienter en fonction de la qualité de la formation, c’est probablement que les connaissances dispensées par les universités ne correspondent guère à celles qu’il faut posséder pour passer les concours et les examens professionnels. Par conséquent, il est urgent de repenser soit le contenu des épreuves de ces concours, soit leur préparation par l’université, d’autant que celle-ci est, à présent, le plus souvent assurée par l’enseignement privé. Rappelons, à cet égard, que les employeurs du secteur privé n’ont jamais retenu, parmi leurs critères de recrutement, la valeur juridique des diplômes et qu’ils accordent assez peu d’importance à l’université dans laquelle les candidats ont fait leurs études, sauf s’il s’agit des plus prestigieuses d’entre elles, comme les Politecnici (universités technologiques) ou l’université Bocconi de Milan...

Concurrence et financement

C’est dans le domaine du financement que le législateur a voulu introduire le plus de changements, stipulant des réductions budgétaires, probablement inévitables du fait de la crise économique mondiale, mais si radicales et si menaçantes pour une université déjà vulnérable qu’elles ont provoqué, au dernier trimestre de 2008, les protestations de l’ensemble du monde académique, des enseignants aux étudiants. Les manifestations organisées par les mouvements « Onda » (Vague) et « Onda anomala » (Vague anormale) se sont poursuivies tout au long de l’automne et spécialement lors de la discussion et du vote de la réforme Gelmini. Aux cortèges dans les rues et à l’occupation des locaux dans toutes les grandes universités de la péninsule (Rome, Milan, Florence, Turin, Naples, Bari, etc.) se sont ajoutées des formes plus insolites de contestation, comme l’organisation des cours en plein air ou la constitution de groupes enseignants-étudiants d’étude et d’analyse de la réforme. Malgré le caractère pacifique de cette mobilisation, les affrontements avec la police ainsi qu’avec les groupes d’extrême droite ont été assez fréquents (rappelons ici, à titre d’exemple, les affrontements violents sur la Piazza Navona à Rome le 29 octobre 2008 entre des groupes de gauche et d’extrême-droite, suivis de l’interpellation de plusieurs militants). Le gouvernement a réagi aux nombreuses occupations de locaux en menaçant de recourir aux forces de l’ordre. Les déclarations à ce propos du président du Conseil, Silvio Berlusconi, ont encore un peu plus envenimé les choses dans la mesure où elles niaient ouvertement l’autonomie des universités et surtout le traditionnel pouvoir de police du recteur, qui est le seul habilité à autoriser l’entrée des forces de l’ordre dans les locaux universitaires.

Le système de financement des universités italiennes repose principalement sur des transferts de l’Etat au « Fonds de financement ordinaire » calculé de façon à couvrir des dépenses dont le montant est plafonné, les régions gérant, en collaboration avec les universités, les œuvres au service des étudiants (orientation professionnelle, résidences et restaurants universitaires, médecine préventive, etc.). Quant à la contribution des frais d’inscription, elle ne peut dépasser la limite de 20 % du Fonds ordinaire. Or, la loi Brunetta-Tremonti prévoit une réduction de ce dernier de 19,7 % ans sur cinq ans, empêchant de fait l’Italie d’atteindre l’un des objectifs de la Stratégie de Lisbonne, selon lequel 3 % du PIB devra être affecté à l’université en 2010(12).

Pour pallier le manque de moyens financiers, la loi suggère de faire appel aux investisseurs privés et de transformer les universités qui le souhaitent en fondations de droit privé. Cette disposition a suscité bien des inquiétudes et des protestations, ses détracteurs y voyant la condamnation du service public dans l’instruction et, surtout, celle de la recherche autre qu’appliquée et qui ne vise donc pas exclusivement des résultats immédiatement rentables. Elle pourrait d’ailleurs être tenue pour anticonstitutionnelle si la preuve était apportée qu’elle est en contradiction avec l’obligation faite à l’Etat de garantir l’existence d’un système d’instruction libre, public et laïc (article 33 de la Constitution). Voilà pourquoi il a été décidé de ne pas la rendre obligatoire, mais de laisser aux universités le libre choix d’adopter ou non un statut de droit privé. Ajoutons, enfin, que cette disposition risque fort de n’avoir qu’une application limitée étant donné le peu d’intérêt que les entrepreneurs italiens manifestent à l’égard de la recherche, et ce pour différentes raisons, telles la prédominance dans l’industrie du pays des constructions mécaniques, la part réduite des firmes chimiques et pharmaceutiques, ou encore la place centrale occupée par les PME.

Par ailleurs, la récente réforme Gelmini cherche à dépasser le système traditionnel de répartition des financements, en introduisant de nouveaux critères qui prennent en compte les mérites individuels des enseignants et les résultats collectifs des institutions : on prévoit ainsi que 7 % au moins du Fonds ordinaire sera réparti entre les différentes chaires ainsi qu’entre les centres de recherche en fonction de la qualité de leurs prestations respectives et des performances qu’ils auront obtenues. Cette disposition se combine à celle qui subordonne au contrôle de leur productivité scientifique le passage des enseignants-chercheurs à un échelon supérieur. Certes, l’intention est louable, car elle permet d’encourager financièrement le mérite, incitant ainsi enseignants et chercheurs à viser l’excellence. Mais sa concrétisation peut s’avérer difficile dans la mesure où les institutions sont peu familiarisées avec la culture de l’évaluation et, surtout, dans le domaine des sciences humaines et sociales, ne disposent pas d’instruments fiables leur permettant de porter une appréciation véritablement scientifique sur les publications. Enfin, l’introduction au nombre des critères d’évaluation des résultats obtenus par les universités risque d’entraîner un nivellement par le bas si celles dont les étudiants ont le plus grand nombre de crédits de formation et les meilleures notes se trouvent placées en position de tête, sans considération aucune pour la qualité de l’enseignement qui y est dispensé.

Concurrence et recrutement du personnel enseignant

Le dernier volet des réformes, et probablement le plus débattu au sein des universités, concerne les limites fixées au recrutement du personnel enseignant-chercheur. L’objectif du législateur dans ce domaine était de « moraliser » le monde académique, souvent soupçonné d’être sous la coupe des « mandarins », soudés entre eux et rejetant vigoureusement toute incursion extérieure, surtout quand elle est animée d’une volonté de contrôle et d’évaluation.

La loi Brunetta-Tremonti prévoyait notamment des restrictions drastiques à l’embauche de nouveaux personnels(13) en limitant le taux de remplacement des départs à la retraite à 1 pour 5. Après les protestations très vives du milieu universitaire, et notamment des plus jeunes, dont la situation est bien souvent fort précaire, cette règle a été finalement atténuée et le taux ramené à 1 pour 2 par la réforme Gelmini, une interdiction totale de recruter frappant les établissements « non vertueux », où les coûts de personnel dépassent le plafond de 90 % du total du Fonds de financement ordinaire.

Un autre objectif de la loi est de parer au vieillissement du corps enseignant. L’âge moyen des ricercatori (correspondant grosso modo aux maîtres de conférence) se situant à 45,2 ans et celui des professeurs ordinari (le grade le plus élevé) à 59,6 ans, les universités sont tenues de respecter, en 2009-2011, des quotas bien précis d’embauche : parmi les nouvelles recrues, 60 % au moins devront être des ricercatori et 10 % au plus des ordinari. Toutefois, de telles normes pourraient être taxées d’anticonstitutionnelles, dans la mesure où elles empiètent manifestement sur l’autonomie accordée aux universités par la Constitution. Mais la partie la plus controversée de la réforme concerne les modalités de recrutement : les concours organisés par chaque établissement, selon le schéma établi par la réforme de 1998, ont fait la preuve de leur échec, en favorisant presque toujours les candidats issus d’une même université au détriment de la mobilité professionnelle, reconnue comme l’un des principaux vecteurs de la circulation des idées.

Aux termes de la réforme Gelmini, la sélection du personnel enseignant continuera d’être effectuée au niveau local jusqu’en 2010, date à partir de laquelle les concours seront nationaux, ce qui conduira les universités inévitablement – dans l’esprit du législateur - à se disputer les candidats les mieux classés. Par contre, les modalités d’organisation de la sélection ont d’ores et déjà été profondément remaniées. Jusqu’à présent, les membres des jurys étaient, pour l’un d’entre eux, nommé par l’université qui recrutait et, pour les autres, élus au niveau national par les chercheurs d’une discipline donnée. Le nouveau système combine élection et tirage au sort des membres du jury, cette seconde modalité semblant nettement prédominante. En confiant ainsi au hasard la composition de ces commissions de sélection, on devrait éviter les collusions entre leurs membres au profit de différents courants ou « écoles ». Dès lors, la probabilité que le choix se porte sur le candidat le meilleur sera plus grande et, pour le recruter, les universités vont devoir, une fois encore, entrer en concurrence...

Notes
(1) Renato Brunetta et Giulio Tremonti sont respectivement ministres de la Fonction publique et de l’Economie et des Finances. Voir Decreto legge 25 juin 2008, n. 112, convertito in legge 6 août 2008, n. 133.
(2) Cette réforme concerne principalement les cycles primaire et secondaire. Voir Decreto legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito in legge 9 janvier 2009, n. 1.
(3) « Academinc Ranking of World Universities 2007 » publié le 15 août 2008 par la Graduate School of Education de Shanghai Jiao Tong University ; « Times Higher Education - QS World University Rankings », 9 octobre 2008 (www.topuniversities.com ou www.timeshighereducation.co.uk).
(4) D’où le constat que « l’université n’aime pas réfléchir sur elle-même ». Voir M. Strassoldo (dir), L’azienda università, Isedi, Torino, 2001, XIII.
(5) Selon l’article 33 de la Constitution italienne « les institutions culturelles, les universités et les académies ont une existence juridique autonome, dans les limites établies par les lois d’Etat ».
(6) Antonio Ruberti était à l’époque ministre de l’Université. Voir Legge 19 novembre 1990, n. 341.
(7) F. Merusi, Legge e autonomia nelle Università, Diritto amministrativo, 2009, 755 p.
(8) Lancé à l’initiative du ministre français de l’Education nationale, ce Processus a pour objectif de construire un « espace européen de l’enseignement supérieur avant 2010 » (Déclaration du 19 juin 1999 signée à Bologne par 29 pays européens).
(9) Ministero dell’Università e della Ricerca, Comitato Nazionale per la Valutazione del Sistema Universitario, Nono Rapporto sullo Stato del Sistema Universitario, dicembre 2008, www.cnvsu.it.
(10) Ministero dell’Università e della Ricerca, L’Università in cifre, 2007, http.//statistica.miur.it.
(11) Ministero dell’Università e della Ricerca, Comitato Nazionale per la Valutazione del Sistema Universitario, Nono Rapporto sullo Stato del Sistema Universitario, dicembre 2008, www.cnvsu.it.
(12) Actuellement l’Italie consacre à l’université seulement 1,1 % de son PIB, contre 2,2 % en France et 2,3 % en Allemagne.
(13) Il faut néanmoins souligner que le ratio étudiants/personnel académique dans l’enseignement supérieur est sensiblement plus élevé en Italie que dans le reste de l’Europe. En 2003-2004 (dernières données disponibles), il y était ainsi de 21,6 % contre 17,8 % en France et 15,9 % dans l’Union européenne à 27. Voir Eurydice/Eurostat, Chiffres clés de l’enseignement supérieur en Europe, édition 2007.

Sélection bibliographique
• M. Cammelli, F. Merloni (dir.), Università e sistema della ricerca. Proposte per cambiare, Il Mulino, Bologna, 2006.
• P. Giarda, « Università di massa e formazione scientifica : una struttura utopica », Rivista Intenazionale di Scienze Sociali, 1-2/2006, pp. 155 et ss.
• M. Libertini, « Competizione fra Università e valore legale del titolo », Federa-lismi.it, 3/2009.
• F. Merloni, Istruzione superiore, autonomia delle università e ruolo dello Stato, www.astrid-online.it.
• F. Merloni, « La “moralizzazione delle Università”, commento al decreto legge 10 novembre 2008, n. 180, conv., con modif., dalla legge 9 gennaio 2009, n. 1 », Giornale di diritto amministrativo, 6/2009, à paraître.
• F. Merusi, « Legge e autonomia nelle Università », Diritto amministrativo, 2009, pp. 739 et ss.
• A. Sandulli, « Per l’Università della concorrenza e del merito », Giornale di diritto amministrativo, 2/2008, pp. 224 et ss.
• G. Vesperini,« Per uno studio delle tendenze di riforma del sistema universitario », Giornale di diritto amministrativo, 2/2009, pp. 197 et ss.

* Enseignant-chercheur en droit administratif à l’Université de Turin (Italie).

Pour citer cet article : Barbara Gagliardi, « Italie. La réforme de l’université : le pour et le contre », Grande Europe n° 9, juin 2009 – La Documentation française © DILA

 

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