Retour
 
 

Article

Islande. La révision "participative" de la Constitution ou comment passer du rêve à la réalité, par Michel Sallé

Réunion de la Commission constitutionnelle, le 27 juillet 2011.
© Flickr/Stjórnlagaráð

Agrandir l'image

ISLANDE. LA RÉVISION "PARTICIPATIVE" DE LA CONSTITUTION OU COMMENT PASSER DU RÊVE À LA RÉALITÉ

Michel Sallé*

À la fin de 2008, la grave crise financière qui a frappé les Islandais a généré une vague de manifestations organisées, chaque samedi, devant le Parlement, l’Alþingi. Centrées au départ sur une demande de démission de Davíð Oddsson, ancien Premier ministre(1) puis gouverneur de la Banque centrale et considéré comme responsable de la situation, les revendications se sont rapidement élargies à la démission du gouvernement et à une refonte des institutions « par le peuple » et non par la « clique » politique en place. Effectivement, fin janvier 2009, dans l’attente de nouvelles élections législatives, un gouvernement transitoire a été mis en place, conduit par l’Alliance sociale-démocrate associée à la Gauche verte. Tenant à montrer qu’ils n’avaient pas été sourds à la « Révolution des casseroles », les deux partis inscrivent alors dans leur accord de gouvernement le principe de création d’une assemblée constituante, sur quoi ils s’engageront de nouveau une fois sortis victorieux des élections législatives du 25 avril 2009(2). 

Un premier projet de loi ambitieux est adopté mais tourne court, dans un contexte dominé par d’autres priorités. À l’automne, on envisage de créer une assemblée réduite à 25 membres pouvant se réunir durant deux mois, reconductibles une fois. Malgré les réticences exprimées par la classe politique, 522 personnes se portent candidates, dont très peu sont connues des électeurs. À charge pour ces derniers de choisir 25 noms sur la liste et de les classer par ordre de préférence. Le 27 novembre 2010, seuls 35,95 % d’entre eux se déplacent pour cet exercice bien compliqué. Mais voici qu’en janvier 2011, la Cour suprême annule cette élection pour des raisons à l’évidence plus politiques que juridiques. Le gouvernement choisit alors de transformer cette assemblée en une commission ad hoc de l’Alþingi, composée des 25 élus. Faisant droit à la demande des « révolutionnaires » de l’hiver 2008, il accepte que le texte issu des travaux soit soumis à référendum avant tout débat parlementaire sur son contenu. Les 25 élus (10 femmes, 15 hommes), dont très peu ont une formation juridique, se réunissent sans désemparer du début avril au 29 juillet 2011, date de la remise à la présidente du Parlement de leurs propositions, votées à l’unanimité par les 25. Le communiqué qui accompagne cette remise insiste sur trois principes directeurs – répartition claire des pouvoirs, transparence et responsabilité – sous-jacents aux principaux changements proposés :

• Enrichissement du chapitre des droits de l’Homme, notamment pour ce qui concerne l’environnement et les ressources naturelles ;
• Répartition plus claire entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire ;
• Renforcement de la participation des citoyens, en développant les possibilités de recours au référendum et en leur donnant le droit de proposer des lois par pétition ;
• Révision du système électoral, visant à réduire le monopole des partis ;
• Suppression du cumul des fonctions de ministre et d’élu parlementaire ;
• Révision du mode de nomination des magistrats ;
• Consécration du principe de subsidiarité en ce qui concerne les compétences des collectivités territoriales ;
• Nécessité d’un référendum pour tout transfert de souveraineté vers un organisme international.

Remise des propositions à Président du Parlement

Photo : Slavör Nordal, présidente de la Commission constitutionnelle, remet les propositions du groupe à Ásta Jóhannesdóttirdu, présidente l'Alþingi, le 29 juillet 2011.
© Flickr/Stjórnlagaráð

Expression d’un toilettage article après article de la Loi fondamentale, ces demandes, sans être anodines, ne sont pas non plus révolutionnaires. Pourtant, les principaux défauts des institutions régissant l’île sont pointés du doigt, notamment la séparation peu claire des pouvoirs : conformément à la présente Constitution, le président de la République est en effet co-détenteur des pouvoirs législatif – avec l’Alþingi – et exécutif – avec le gouvernement –, tandis que des ministres peuvent garder leur mandat de député et que les juges, certes inamovibles, sont nommés par le ministre en charge à la fois de la justice et de la police…

L’embarras de la classe politique

Parmi les forces politiques en présence, seul le parti de l’Indépendance a une position tranchée : il est opposé à la révision d’un système qui lui convient parfaitement et s’oppose, notamment, à ce que le Parlement soit dessaisi d’une quelconque de ses prérogatives. De son côté, le parti du Progrès, lui aussi dans l’opposition, se désolidarise progressivement d’une idée dont il a pourtant été l’un des promoteurs. Enfin, le gouvernement, au sein duquel seule la chef du gouvernement Jóhanna Sigurðardóttir semble vraiment intéressée par le projet, est dans l’embarras.

Préambule du projet proposé par la Commission constitutionnelle

« Nous, habitants de l’Islande, souhaitons créer une société juste où chaque personne a les mêmes opportunités. La diversité de nos origines nous enrichit tous et nous sommes responsables ensemble de l’héritage des générations antérieures, de notre pays et de son histoire, de notre nature, de notre langue et de notre culture.

L’Islande est un pays libre et souverain reposant sur la liberté, l’égalité, la démocratie et les droits de l’Homme.

Les gouvernants doivent s’efforcer de développer le bien-être des habitants du pays, d’enrichir leur culture et de respecter la diversité de leur mode de vie, du pays et de son écosystème.

Nous voulons promouvoir l’harmonie, la sécurité et le bonheur parmi nous et les générations à venir. Nous sommes déterminés à favoriser avec d’autres nations la paix et le respect de la terre et de toute l’humanité.

C’est dans cet esprit que nous avons conçu une nouvelle Constitution, loi suprême de notre pays que tous doivent respecter. »

Le processus engagé pose en effet deux problèmes de taille : conséquence de leur méfiance vis-à-vis des politiques en place, les membres de la Commission ont exigé qu’un référendum indicatif(3) ait lieu, préalablement à tout débat de fond sur leurs propositions à l’Alþingi. Il s’agira donc de demander à la population de se prononcer sur un texte de 114 articles – dont certains doivent être clarifiés –(4), abordant tous les domaines de la vie publique de l’île et qui suscitent des opinions différenciées : certains approuvent par exemple le non cumul des mandats, mais désapprouvent la réforme du système électoral. Par ailleurs, l’actuelle procédure de révision de la Constitution est particulièrement lourde : elle prévoit en effet un vote conforme de l’Alþingi, une dissolution de ce dernier et un nouveau vote conforme de la nouvelle assemblée(5). Or la majorité qui, selon les sondages, deviendrait minorité, n’a nulle envie de procéder à des élections avant la fin de sa législature, en avril 2013.

La préparation du référendum

Si, pendant six mois, le sujet a semblé tombé dans l’oubli, il fallait pourtant bien préparer ce référendum sur lequel le gouvernement s’était engagé. Comme pour se remettre le projet en mémoire, l’Alþingi vote en février 2012 une motion demandant que la Commission constitutionnelle se réunisse à nouveau pendant quatre jours pour, semble-t-il, clarifier certains points de son texte. Le débat est houleux entre ceux qui veulent ainsi préparer le référendum et ceux qui leur opposent la prééminence du Parlement ; d’autant que Salvör Nordal, ancienne présidente de la Commission, jette de l’huile sur le feu : le texte étant connu depuis six mois, à quoi va servir cette réunion de clarification, surtout si elle ne doit durer que quatre jours ? Voudrait-on inviter la Commission à altérer son projet ? Salvör Nordal refuse d’y participer.

En mai, le vote par l’Alþingi de la loi organisant le référendum donne également lieu à des joutes : la discussion dure 4 heures, 35 députés se prononcent pour, 15 contre et 13 ne prennent pas part au vote. Conformément à la Constitution, le référendum, fixé au 20 octobre 2012 et composé de six questions, sera indicatif. Outre une question portant sur l’ensemble du texte, les autres porteront sur les dispositions concernant la propriété collective des ressources naturelles non privées, la place de l’Église nationale, les candidatures personnelles aux élections (c’est-à-dire la possibilité de choisir expressément une personne sur une liste de candidats), le poids des élus selon les circonscriptions et le recours au référendum. Manquent des sujets pourtant sensibles traités dans la proposition de la Commission, tels que le rôle du Président, la nomination des juges ou encore le non cumul entre les fonctions de ministre et de député. Le libellé des questions est habile : il ne s’agit plus de se prononcer sur le texte au mot près, mais de demander si celui-ci peut « servir de base » à une réforme de la Constitution.

Ólafur Ragnar Grímsson, président de la République et à ce titre gardien des institutions, s’est un temps intéressé aux travaux de la Commission, peut-être parce qu’il en attendait un  renforcement de ses pouvoirs ! Espoir déçu, puisque le rôle essentiellement représentatif du Président est confirmé, même s’il garde la possibilité de provoquer un référendum si une loi ne lui convient pas. Le 30 juin 2012, Ólafur Ragnar Grímsson est réélu pour un cinquième mandat, suite à une campagne entièrement axée sur la nécessité de « donner la voix au peuple » face à des choix difficiles comme l’adhésion à l’Union européenne ou la réforme des institutions. Il semble pourtant ne vouloir « donner la voix au peuple » que sur les sujets de son choix ! D’ailleurs, il n’évoque à aucun moment le travail de la Commission constitutionnelle, comme si celui-ci était de peu d’intérêt.

Le référendum du 20 octobre

Avec 6 questions sur 114 articles, on pouvait craindre que seules se rendent aux urnes les personnes clairement favorables au texte et celles ayant de très fortes raisons de s’opposer à lui. Si aucun ne doutait du fait que le « oui » l’emporte, le taux de participation, en revanche, suscitait l’interrogation. Contre toute attente, celui-ci a avoisiné les 50 %, autrement dit moins que la participation à d’autres scrutins – généralement entre 75 et 90 % – mais bien plus que les 36 % obtenus lors de l’élection des 25 membres de la Commission, en novembre 2010. En outre, dans la mesure où les deux tiers des votants ont dit « oui » aux propositions de la Commission, on peut parler de succès. Même Bjarni Benediktsson, président du parti de l’Indépendance et très hostile à la Commission, le reconnaît et a l’élégance d’en prendre acte immédiatement : « Le peuple veut changer la Constitution ».

L’ampleur du pourcentage des « oui » selon les questions est révélateur des préoccupations de l’opinion :

• « Voulez-vous que les propositions de la Commission constitutionnelle servent de base à une nouvelle Constitution ? » : 66,3 % ;
• « Voulez-vous que, dans la nouvelle Constitution, les ressources naturelles qui ne sont pas propriété privée soient considérées comme propriété nationale ? » : 82,5 % ;
• « Voulez-vous qu’il soit fait mention de l’Église [nationale] dans la Constitution ? » : 57,5 % ;
• « Voulez-vous que le vote personnel soit plus large que maintenant ? »(6) : 77,9 % ;
• « Voulez-vous que la Constitution prévoie que chaque élu représente le même nombre d’électeurs ? »(7) : 65,5 % ;
• « Voulez-vous qu’un nombre de personnes à préciser puisse demander par pétition qu’un sujet puisse être soumis à référendum ? » : 72,8 %.

La seule (petite) surprise concerne la place de l’Église nationale, déjà inscrite dans la Constitution. Si le « non » l’avait emporté, les électeurs auraient ouvert la voie à une séparation de l’Église et de l’État. Une petite majorité souhaite donc le statu quo, certainement moins par conviction religieuse que pour conforter la place du pasteur dans la vie sociale de l’île. Agnès Sigurðardóttir, nouvelle évêque, s’en félicite.

Il n’y a pas de temps à perdre si l’on veut que la nouvelle Constitution soit votée par l’Alþingi avant les élections législatives d’avril 2013. Cela augure de sacrés débats, puisque le référendum n’est qu’indicatif et que certaines dispositions doivent encore être clarifiées. Mais la vie politique islandaise est pleine de paradoxes : en effet, le parti de l’Indépendance qui, selon les sondages, pourrait retrouver sans difficulté la place prépondérante qui était la sienne avant la crise(8), devra donc, de retour au gouvernement, mettre en application une refonte des institutions à laquelle il est profondément hostile ! Le résultat du référendum, qui est aussi une victoire de la chef du gouvernement, peut-il affecter la tendance actuelle ? Rien n’est moins sûr puisque, au final, seul un tiers des inscrits s’est prononcé pour la réforme.

Il n’en reste pas moins qu’une volonté de changement interpelle toute la classe politique. Depuis la fin du XIXe siècle, la même élite politico-économique a présidé aux destinées de l’Islande. Après avoir conduit le pays à l’indépendance, elle a permis à la population de sortir de la misère et de se hisser à un niveau de vie enviable, lui fournissant les moyens de se former ainsi que des infrastructures de qualité. Le parti de l’Indépendance est l’expression politique de cette élite et c’est vers lui que l’on se tourne, les sondages le montrent, lorsque l’avenir inquiète. Mais les Islandais sont aujourd’hui quatre fois plus nombreux, leur île est ouverte à la mondialisation et ils doivent leur richesse aux échanges commerciaux. En s’emparant du micro qui leur était tendu, les membres de la Commission constitutionnelle ont amplifié un « processus révolutionnaire » engagé lors de la crise – peut-être même avant – et confirmé lors du scrutin local du printemps 2010, avec notamment l’élection à la mairie de Reykjavik de Jón Gnarr – lui qui appelait à voter sans crainte pour son parti puisque, selon ses propres mots, il ne tiendrait pas plus ses promesses que les autres. Mais la classe politique, dans sa diversité, saura-t-elle relever ce défi ?

Notes
(1) Davíð Oddsson a été Premier ministre de 1991 à 2004 – mandat le plus long qu’un chef du gouvernement islandais ait jamais exercé -, puis gouverneur de la Banque centrale de 2005 à 2009.
(2) Pour revenir sur la genèse de ce processus original de révision de la Constitution, voir Michel Sallé, « Islande. Une révision ‘participative’ de la Constitution », Grande Europe  n° 36, septembre 2011 - La Documentation française © DILA.
(3) L’actuelle Constitution prévoit deux possibilités de référendum : une consultation indicative décidée par l’Alþingi et une consultation provoquée par le refus du président de la République de ratifier une loi, cette seconde hypothèse revenant à déjuger le Parlement. Ólafur Ragnar Grímsson est à ce jour le seul à avoir eu recours à cette disposition : une première fois pour s’opposer à une loi sur la presse, immédiatement retirée par le gouvernement d’alors, puis pour refuser les deux accords Icesave de remboursement au Royaume-Uni et aux Pays-Bas suite à la faillite de la banque d’épargne islandaise (alors qu’il avait approuvé le premier accord, pourtant moins avantageux).
(4) Soit 17 pages de texte et plus de 170 pages d’explications !
(5) Procédure heureusement simplifiée dans le texte proposé.
(6) Les élections législatives ont lieu dans six circonscriptions au scrutin de liste. Il s’agit ici d’ouvrir plus largement la possibilité de modifier l’ordre des noms.
(7) Les deux tiers des 320 000 habitants de l’île vivent à Reykjavík et à sa périphérie et votent dans trois des six circonscriptions, mais la répartition des élus entraîne effectivement une surreprésentation du tiers des habitants vivant hors de la capitale et de ses environs.
(8) L’Alþingi compte 63 députés. Son exercice du pouvoir avant la crise a valu au parti de l’Indépendance de passer, à l’issue des élections d’avril 2009, de 25 à 16 députés. Il est aujourd’hui crédité d’environ 30 sièges.

* Docteur en sciences politiques et auteur d’une thèse sur l’Islande contemporaine.

Pour citer cet article : Michel Sallé, « Islande. La révision "participative" de la Constitution ou comment passer du rêve à la réalité », P@ges Europe, 12 novembre 2012 – La Documentation française © DILA

Mis à jour le 12/11/2012

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires

 

[Publicité]
Restez informé
Abonnement à la lettre d'information de la DF
 

 

[Publicité]