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L’Espace Schengen : un sujet de controverses récurrent, par Édith Lhomel

[L’Espace Schengen : un sujet de controverses récurrent, par Édith Lhomel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Frontière hungaro-serbe : une caméra thermique installée le 12 avril 2012 près de Roszke (Hongrie), technologie destinée à repérer les personnes tentant de franchir clandestinement la frontière.
AFP / Csaba Segesvari

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Mis à jour le 09/10/2013

Introduction

Partager la responsabilité du contrôle des frontières extérieures de l’Union européenne au nom du principe de solidarité, assumer les conséquences de la politique d’élargissement à l’Est, communautariser davantage les décisions en matière d’immigration et d’asile au risque de heurter les souverainetés de certains États membres sont autant de sujets qui, dans un contexte économiquement tendu, font de l’Espace Schengen un thème récurrent de controverses.


L’Espace Schengen : un sujet de controverses récurrent

Édith Lhomel*

Décriée par ceux qui y voient une volonté de l’Union européenne (UE) de se protéger d’une immigration non voulue moyennant des contrôles renforcés à ses frontières extérieures, plébiscitée par d’autres qui considèrent l’effacement des frontières intérieures de l’UE comme un des aboutissements les plus emblématiques de la construction communautaire, la réglementation qui préside à l’Espace Schengen, à défaut de pouvoir souffrir des exceptions, suscite un certain nombre de réticences de la part de ceux-là mêmes qui ont concouru à sa mise en œuvre.

Conclus à l’origine hors du cadre communautaire à l’initiative de la France, de la République fédérale d’Allemagne, de la Belgique, du Luxembourg et des Pays-Bas, les accords de Schengen du 14 juin 1985 ont eu pour objectif la réalisation progressive de la libre circulation des personnes au sein du territoire concerné par ces cinq pays, autrement dit la suppression des contrôles à leurs frontières communes. Ces accords entreront en vigueur dix ans plus tard, en 1995. Le principe est simple : dispenser les citoyens européens des pays concernés de contrôles aux frontières intérieures de ce qu’il est convenu d’appeler « Espace Schengen » moyennant un renforcement des contrôles aux frontières extérieures de celui-ci pour assurer en toute sécurité cette libre circulation des citoyens(1).

Dix-huit ans après sa mise en œuvre, «l'acquis Schengen » engage 26 États dont 22 appartiennent à l’Union européenne, l’Islande et la Norvège l’ayant de fait intégré – compte tenu des accords bilatéraux de libre circulation les liant aux autres pays nordiques, membres pour leur part de l’UE – ainsi que la Suisse et le Liechtenstein.

L'Espace Schengen au 1er octobre 2013.

Depuis le traité d’Amsterdam (entré en vigueur le 1er mai 1999), les accords de Schengen sont devenus partie intégrante de la législation communautaire et, depuis celui de Lisbonne (entré en vigueur 1er décembre 2009), les mesures relatives aux contrôles des frontières et à la lutte contre l’immigration clandestine relèvent de la procédure de la codécision (vote à la majorité qualifiée du Conseil en codécision avec le Parlement européen). Mais cette communautarisation croissante du processus décisionnel en matière d’immigration, d’asile et de contrôle des frontières se heurte parfois à la volonté d’États soucieux de préserver leur libre arbitre dans ces domaines. L’ampleur du drame humain dont les frontières extérieures de l’UE, plus précisément sur son flanc sud, sont régulièrement le théâtre avec, pour exemple le plus récent, le 6 octobre 2013, la mort de quelque 300 candidats à l’émigration au large des côtes italiennes appellerait une réponse concertée et coordonnée à l’échelle européenne au nom du principe de la responsabilité partagée qui veut que le « fardeau » du contrôle des frontières extérieures soit porté de façon équitable par TOUS les États membres, alors que certains sont pour des raisons géographiques évidentes, davantage exposés que d’autres aux flux migratoires.

Telle est la contrepartie de la liberté de circulation prévalant à l’intérieur des frontières de l’UE, qui oblige à une solidarité, ce que certains courants politiques ne veulent pas reconnaître, cultivant au niveau national un « repli sur soi » en contradiction avec les engagements de leur pays au niveau européen.

La libre circulation au sein de l’UE : un principe plébiscité... par ses citoyens

Selon une enquête Eurobaromètre de novembre 2012 visant à mesurer la sensibilisation des citoyens de l’UE à leur statut, à leurs droits et aux avantages qu’ils en tirent(2), plus des deux tiers des répondants considèrent que la libre circulation des personnes dans l’UE a des effets favorables sur l’économie de leur pays. Les habitants de la Roumanie sont les plus enthousiastes, suivis par ceux de Finlande, de Bulgarie, de Lituanie et de Suède, les taux de réponses positives allant de 88 à 76 %. Les Allemands pour leur part sont à 69 % d’accord avec cette proposition contre 30 % qui ne le sont pas, les pourcentages pour les Français et les Britanniques étant respectivement de 61 %-37 % et 52 %-45 %. Par ailleurs, 62 % des participants à l’enquête considèrent que la libre circulation est le résultat le plus positif des quelque 60 ans d’intégration européenne.

Les élargissements successifs de l'Espace Schengen

 
Mais à l’heure où l’UE tarde à sortir de la zone des turbulences dans laquelle la crise l’a plongée depuis 2008 et où, à quelque neuf mois des élections européennes de 2014, les interrogations sur l’avenir de la construction communautaire risquent de se multiplier, pour irréversible qu’il puisse apparaître, l'acquis Schengen suscite des tensions d’une part entre États-membres, d’autre part entre ces derniers et la Commission européenne. Au cœur de ces tensions surgissent inévitablement des questions fondamentales telles que la solidarité européenne, l’élargissement et ses conséquences ou encore la communautarisation croissante des politiques qui, au gré des agendas politiques nationaux, peut être perçue comme une érosion des souverainetés nationales.

Les limites fluctuantes de la solidarité européenne

Dans le sillage des bouleversements politiques survenus au début de l’année 2011 sur la rive sud de la Méditerranée – essentiellement en Tunisie et en Libye –, l’arrivée à Lampedusa de quelque 20 000 candidats à l’émigration a d'abord donné lieu à une passe d’armes diplomatiques entre la France et l’Italie(3) ; cette dernière, soucieuse de ne pas gérer seule ce flux massif d'immigrés avant de pouvoir statuer sur la recevabilité de ces demandes d'entrée dans l'UE, a en effet décidé d’octroyer d’emblée des titres de séjour provisoires à plusieurs centaines de ces migrants leur permettant ainsi de circuler aussitôt dans l’UE. Les autorités françaises ont réagi promptement en menaçant de fermer la frontière avec leur voisin méridional. L’épisode du train arrêté par la police française à la frontière italo-française fit grand bruit, suscitant la désapprobation de la Commission européenne… qui se vit à son tour interpellée, conjointement par le Président du Conseil italien, Silvio Berlusconi, et le chef de l'Etat français, Nicolas Sarkozy, tous deux souhaitant voir renforcer les possibilités de dérogation ponctuelle aux accords de Schengen, demande ensuite relayée en avril 2012 par l’Allemagne.

Après moult consultations et réunions impliquant tour à tour les États membres, le Parlement européen et la Commission européenne, un compromis a été trouvé, d’abord entre les pays en juin 2012, puis avec les deux institutions européennes le 31 mai 2013.

Ainsi, la possibilité de rétablir de façon temporaire des contrôles durant une période de trente jours en cas de menace grave à l’ordre public et à la sécurité intérieure a été portée à six mois, sous réserve d’une évaluation de la situation par l’UE – en l’occurrence, par la Commission. Un État peut néanmoins rétablir de façon unilatérale les contrôles pour une durée de dix jours en cas d’événement imprévisible. La Commission, voulant garder la main, se dotera de patrouilles chargées à sa demande de s’assurer qu’aucun contrôle illégal n’est opéré aux frontières intérieures, l’arrivée de réfugiés économiques ou de demandeurs d’asile ne pouvant être systématiquement considérée comme une menace pour l’ordre public et la sécurité des pays d’accueil. La précision est d’importance en ces temps où plusieurs partis extrémistes ne manquent pas de faire de ces populations des boucs émissaires de la dégradation de la situation économique générale (Grèce, Pays-Bas, Danemark).

Moins spectaculaires, d’autres entorses au principe de libre circulation ont été relevées, notamment de la part du Danemark rappelé à l’ordre par la Commission européenne en juillet 2011 pour avoir réintroduit des contrôles aux frontières dans ses ports et aéroports, ainsi que le long de sa frontière avec l’Allemagne et sur le pont qui le relie à la Suède.

Associée à l’Espace Schengen depuis 2009, la Suisse a également été critiquée pour avoir maintenu les contrôles douaniers à ses frontières pour les marchandises ce qui, dans les faits, revient à contrôler les conducteurs des véhicules concernés. Mais la Suisse n'étant pas membre de l'UE, elle n'est pas non plus de fait membre de l'Union douanière européenne.

L’effet boomerang du processus d’élargissement

Depuis trois ans, la Bulgarie et la Roumanie se heurtent, quant à elles, à un refus à leur entrée dans l’Espace Schengen, leur capacité à combattre l'immigration clandestine et la corruption étant mise en cause. En 2011, ce sont la Finlande et les Pays-Bas (malgré un avis largement positif du Parlement européen) qui se sont opposés à cette adhésion puis, en 2012, la France et l’Allemagne, relançant du même coup les critiques sur le bien-fondé de leur intégration dans l’UE, ce qui va donc bien au-delà de la seule nécessité de mieux protéger les frontières extérieures de l’UE.

Bucarest et Sofia rappellent non sans amertume que le groupe de travail chargé d’évaluer leur niveau de préparation sur le strict plan de la sécurisation de leurs frontières, de la conformité des documents de voyages (passeports biométriques tels qu’exigés dans le cadre du Système d’information Schengen dit SIS 2) et de leur capacité à s’inscrire dans le réseau d’échanges de données sécurisées a donné son feu vert ; ces refus réitérés reviennent donc à les priver d’une partie des bénéfices d’une intégration obtenue au terme d’un processus de pré-adhésion commun à l’ensemble de tous les nouveaux États membres(4) et dont ils considèrent avoir rempli les conditions.

Derrière les réserves à nouveau exprimées par plusieurs pays européens se profile la question des Roms pour beaucoup originaires d’Europe du Sud-Est (il sont estimés par exemple en France à quelque 20 000 personnes) voire, son instrumentalisation. Les difficultés d’intégration auxquelles ces communautés se heurtent notamment en termes d’insertion sur le marché de l’emploi n’ont pourtant aucun rapport avec l’entrée de ces deux nouveaux pays membres dans l’Espace Schengen. Mais la coïncidence des calendriers qui fait que les restrictions en matière d’accès au marché du travail faites à la Roumanie et à la Bulgarie lors de leur adhésion en janvier 2007 seront levées le 31 décembre 2013 induit des confusions inévitablement exploitées par certaines forces politiques alors que le Conseil européen de décembre 2013 devrait à nouveau statuer sur l’entrée de ces pays dans Schengen, décision qui requiert l’unanimité.

Les réticences à vouloir élargir l’Espace Schengen relèvent aussi et, selon certains auteurs, surtout, d’une « fatigue de l’élargissement » dans une Union européenne fragilisée par la crise économique(5). Ainsi, des réticences se sont également fait jour dans des pays comme l’Allemagne, la Suède, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg face aux demandes d’asile jugées infondées de la part de personnes ayant transité par les États de l’ex-Yougoslavie (hors Slovénie et Croatie). C’est ainsi qu’à la faveur d’une résolution adoptée en septembre 2013 par le Parlement européen sur la réglementation des visas et les règles de réciprocité, un mécanisme de suspension en cas de demandes d’asile « massives et injustifiées » a été introduit. Il a provoqué l'inquiétude de ces pays aujourd’hui candidats à l’adhésion à l'UE mais d'ores et déjà dispensés de l’obligation de visas : depuis 2009 pour ce qui est des ressortissants de Macédoine, de Serbie et de Monténégro, depuis 2010 pour ceux d’Albanie et de Bosnie-Herzégovine.

Droit d’asile et réfugiés : « patate chaude » ou heure de vérité ?

Les efforts d’harmonisation sur le plan législatif et réglementaire qui, selon la Commission européenne, doivent permettre une meilleure efficacité du contrôle des flux migratoires moyennant la mise en œuvre de moyens d’action mutualisés et renforcés (développement des effectifs de l’agence Frontex et des équipes d’intervention rapide aux frontières, RABIT) continuent de soulever d’importantes réticences chez les États membres pour qui les politiques d’immigration comme le traitement des demandes d’asile relèvent du champ des prérogatives nationales. Ainsi, le projet de directive communautaire présenté en avril 2013 visant à instaurer des règles communes à l’échelle des Vingt-Huit pour le traitement des demandes d’asile ne prévoit pas d’efforts partagés face à des flux importants.

Mais si la communautarisation croissante des décisions en matière migratoire autant que celle des moyens d’actions peuvent être un gage de plus grande efficacité, elles ne sont pas non plus une réponse suffisante à l’ampleur des tensions constatées aux frontières extérieures de l’UE. L’approche essentiellement défensive ne semble plus en mesure de répondre à la pression migratoire qui, quel que soit le nombre de camps de rétention à l’intérieur de l’UE comme à ses confins, ne se relâche pas. Et si la multiplication des arraisonnements à la frontière gréco-turque aura permis, selon les chiffres de l’agence Frontex, de n’arrêter « que » 1 848 personnes en août 2012 contre 3 800 en août 2011, elle aura aussi eu pour conséquence de « faire monter les prix » pratiqués par les réseaux de passeurs.

Décider d’une répartition du « fardeau » d’une immigration clandestine provoquée par des raisons économiques et humanitaires – mais néanmoins de plus en plus stigmatisée – et d'un accroissement des moyens budgétaires suffisants afin de maîtriser ces flux migratoires en développant des politiques d’aide en direction des pays dont sont originaires ces migrants relève d’une volonté politique qui, aujourd’hui, semble faire défaut.

Les réalités géographiques comme statistiques n’en sont pas moins implacables : alors que l’Italie, Malte, Chypre, la Grèce sont les pays les plus exposés par les arrivées tant de réfugiés économiques en provenance d’Afrique subsaharienne que politiques dont le nombre a explosé avec la guerre en Syrie (le chiffre total des réfugiés syriens atteignait au total 2,2 millions en octobre 2013), l’Allemagne, la France, la Suède, le Royaume-Uni et la Belgique accueillent 70 % des demandeurs d’asile dont en moyenne, seul, un sur quatre a reçu en 2012 une issue positive.

Le 16 septembre 2013, la Bulgarie alertait l’UE en sollicitant son aide face aux plusieurs milliers de réfugiés syriens arrivés sur son territoire. En accordant un asile temporaire de trois ans aux demandeurs d’asile syriens, aujourd’hui au nombre de 15 000 sur son territoire, la Suède, pour sa part, provoquera-t-elle un effet d’entraînement sur ses homologues européens ? L’activation de règlements européens prévoyant le statut de « protection temporaire » ou de « protection subsidiaire » pourrait constituer un début de réponse positive(6) ou encore la révision des dispositions du règlement « Dublin 2 » (2003) qui, en prévoyant qu’il revient au premier pays Schengen où pénètre un migrant d’examiner sa demande d’asile et de pourvoir à ses besoins, a abouti notamment au surpeuplement des camps de rétention grecs où les atteintes aux droits de la personne humaine sont en contradiction avec les valeurs prônées par l’Union européenne elle-même.

Notes
(1) Pour le texte intégral des accords de Schengen, voir Journal officiel n° L239 du 22/09/2000 ainsi que le site Europa, synthèses de la législation de l'UE. Voir aussi le site Vie publique, notamment Les accords de Schengen et Qu'est-ce que l'Espace Schengen ?
(2) Étude réalisée dans le cadre d’Eurobaromètre Flash 365 "Citoyenneté de l'Union européenne".
(3) Voir Ruben Zaiotti, « The Italien-French Row over Schengen ».
(4) Voir Édith Lhomel, « De l’UE-15 à l’UE-27. Bien plus qu’un élargissement », Grande Europe n° 37, octobre 2011.
(5)Voir l’étude de Ruben Zaiotti, "Chronic anxiety : Schengen and the fear of enlargement », 2013.
(6) Voir Michel Agier, Pour une autre politique migratoire, Le Monde, 9 octobre 2013.

* Analyste-rédactrice à P@ges Europe.

Pour citer cet article : Édith Lhomel, « L’Espace Schengen : un sujet de controverses récurrent », P@ges Europe, 8 octobre 2013 – La Documentation française © DILA

 

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