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Politique agricole commune et nouveaux États membres, par Édith Lhomel

[Politique agricole commune et nouveaux États membres, par Édith Lhomel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Dacian Ciolos, commissaire européen à l'Agriculture, présente la réforme de la PAC 2014-2020, 27 juin 2013.
Commission européenne

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Mis à jour le 11/03/2014

Introduction

L’intégration dans l’Union européenne de huit pays d’Europe centrale, orientale et balte en 2004 suivie de deux autres en 2007 a mis l’efficacité de la Politique agricole commune à rude épreuve. Le bénéfice des soutiens accordés dans ce cadre, d’abord progressif au grand dam des nouveaux États membres, puis intégral à partir de 2013, a représenté pour les agricultures est-européennes sinistrées des années 1990, une véritable opportunité de redressement.


Politique agricole commune et nouveaux États membres

Édith Lhomel*

Une nécessaire remise en perspective

L’agriculture a figuré parmi les chapitres les plus délicats des négociations qui aboutiront au « grand élargissement » du 1er janvier 2004 (1) puis à celui de 2007 avec l’entrée de la Roumanie et de la Bulgarie dans l’Union européenne (UE). Face à des pays candidats comme la Pologne ou la Hongrie, où l’agriculture revêt une place économiquement et socialement importante voire, dans le cas polonais, politiquement sensible, les Quinze, à l’époque, se sont montrés prudents, écartant l’hypothèse d’accorder le bénéfice intégral du soutien dispensé aux exploitations agricoles dans le cadre de la Politique agricole communautaire (PAC). La sauvegarde des grands équilibres budgétaires européens a été le principal argument opposé aux futurs impétrants. La crainte d’une « invasion » de produits agricoles est-européens brandie par les grandes organisations socio-professionnelles, notamment en France, a également exercé une pression indéniable sur la négociation. Pour leur part, les grands groupes agro-alimentaires occidentaux, n’ayant pas encore acquis en grandes quantités de terres agricoles en raison de la non-ouverture du marché foncier aux étrangers, demeurèrent dans l’expectative, sachant que le tissu des exploitations agricoles est-européennes connaîtrait encore, l’intégration une fois réalisée, de profondes restructurations.

Certes, le principe d’une reprise intégrale de l’acquis communautaire – soit 31 chapitres dont notamment la PAC – par les futurs membres avait été arrêté en 1993 lors du fameux Conseil européen de Copenhague ; mais, dès cette date, les difficultés pour instaurer les mécanismes au demeurant complexes de cette politique communautaire dans les pays candidats ont vite été mises en avant. Comment faire, en effet, avec les différences importantes de structures de prix, de coûts et de revenus entre économies postcommunistes et économies libérales aguerries ?

L’Agenda 2000 (Conseil européen de Berlin, 1999) écarta donc l’accès aux aides directes mais proposa d’accorder aux Nouveaux États membres (NEM) un soutien conséquent au développement rural –moyennant un co-financement –, qui devait permettre une diversification des activités ainsi qu’une aide à la modernisation du secteur agricole et agro-alimentaire.

Ce n’est qu’en février 2002 que la situation fut concrètement débloquée, les Quinze ayant eu aussi à venir à bout de leurs propres divisions : les NEM recevraient en 2004 des aides directes à hauteur de 25 % de leurs plafonds nationaux de production. Ces derniers seraient calculés sur la base des niveaux moyens de production réalisés entre 1995 et 1998 ; ce taux de 25 % augmenterait par paliers annuels, d’abord de 5 %, puis de 10 % afin d’atteindre 100 % en 2013. Les aides seraient attribuées selon un système simplifié de paiement unique à l’hectare afin de contourner la difficulté à qualifier la nature des exploitations (familiales, sociétaires, semi-subsistance, etc.) dans un paysage agricole toujours en recomposition. Le versement serait donc découplé des productions de chaque exploitation et soumis à la même éco-conditionnalité que dans l’UE-15.

Garantir le respect de l’unité de traitement des différents pays destinés à intégrer l’UE n’excluait donc pas de ménager une période transitoire que d’aucuns, notamment en Pologne et en Hongrie, n’hésitèrent pas à qualifier de « PAC au rabais » (2). Les NEM durent néanmoins s’y résoudre tout en critiquant le choix de la période de référence (1995-1998), car encore trop marquée par la récession agricole des années 1990 (3).

Ceci posé, cette progressivité permit de ne pas dépasser le plafond initial des dépenses totales du budget européen alloué à la PAC pour la période 2007-2013.

L’argument largement invoqué par la Commission concernant la capacité insuffisante d’absorption des économies en transition pour justifier cette période transitoire valait aussi pour l’UE-15 : ni le fonctionnement des institutions européennes, ni les politiques communautaires ne devaient se voir remis en cause par un élargissement, aussi important et inédit soit-il.

Le volet agricole (chapitre 9), fut donc été l'un des derniers à être déclaré « provisoirement clôturé ». Et même si cet enjeu ne revêtait pas une importance égale pour les huit nouveaux États membres entrés en 2004, tous furent néanmoins logés à la même enseigne ; la même approche vaudra pour la Roumanie et la Bulgarie (2007), pays où la part du secteur agricole dans le PIB et surtout dans l’emploi était encore plus conséquente (respectivement 19 % –37 % et 12 % – 23 %) de même que, cinq ans plus tard, pour la Croatie (2013).

Les négociations furent également rudes en raison du manque de traçabilité des productions animales et de la difficulté de mettre aux normes en un temps record abattoirs et laiteries : l’alignement impératif de la réglementation vétérinaire, phytosanitaire et alimentaire sur les standards de la Communauté causera d’ailleurs la fermeture de centaines d’unités avec, pour conséquences, la faillite, en aval, de nombre d’unités de transformation et celle, en amont, de centaines d’exploitations.

La disparité des structures agricoles des NEM découle tout à la fois des différences de conditions géographiques et environnementales, de l’intensité de la collectivisation sous le communisme et, enfin, de la manière dont s’est opérée la rupture systémique de 1989-1991 (démembrement du système des coopératives et des fermes d’État, morcellement du foncier). Ce passé commun qui, aujourd’hui encore, continue de produire ses effets, a néanmoins engendré une grande diversité de trajectoires.

Dans des proportions extrêmement variables selon les pays, les NEM se caractérisent par un « dualisme extrême » des structures :

. d’une part, une myriade de micro-fundia familiales de subsistance de moins de 5 ha chacune, et souvent plus proches d’un seul hectare ;

. d’autre part, des macro-exploitations de plus de 100 ha qui occupent en Bulgarie, République tchèque et Slovaquie entre 75 et 90 % de la superficie agricole utilisée (SAU). Dans ces trois pays ainsi qu’en Estonie et en Hongrie, 20 % de la SAU sont occupés par des unités gigantesques de plus de 1 000 ha, résultant du rachat des anciennes fermes collectives par de gros propriétaires terriens.

La Pologne et la Slovénie où la collectivisation forcée des exploitations familiales (6 à 20 ha en moyenne) avait partiellement échoué, ont maintenu celles-ci sur près des 4/5 de leur SAU.

La PAC : un levier incontestable pour le redressement des agricultures est-européennes

Les aides de pré-adhésion dans le cadre du programme SAPARD (Special accession program for agriculture and rural development, 2000-2006) (4) puis celles de la PAC ont un impact d’autant plus rapide que, faute de financement propre ou bancaire et de la modicité des subventions nationales, l’agriculture est-européenne est parvenue à la faveur de la reprise économique générale et du dynamisme de la croissance des années 2000 au mieux à stagner mais, en aucun cas, à se ré-intensifier ou à se recapitaliser. Les efforts de diminution des coûts restent entravés par l’importance du suremploi (surcharge agraire) dans l’agriculture de subsistance tandis que la contrainte budgétaire était telle que le taux de soutien direct (subventions à la production agricole) et le revenu agricole moyen par actif à temps plein demeurent au cours de cette décennie trois à quatre fois inférieurs à ceux de l’UE.

A cet égard un accès même graduel aux aides directes de la PAC assorti d’un soutien à la restructuration a constitué une formidable opportunité, la seule en mesure d’éviter à ces pays un nouveau recul de leur production agricole et, partant, un effondrement de leur emploi agricole.

Selon les calculs du chercheur Alain Pouliquen (5), les NEM ont absorbé 11 milliards d’euros sur la période 2000-2006 et, pour la seule année 2008, 6 milliards d’euros dont 2,2 consacrés au développement rural, 3,2 aux aides directes et 500 millions aux soutiens de marché. En 2008, l’ensemble des aides de la PAC versées aux NEM intégrés en 2004, a représenté 12 % de la valeur de leur production agricole (contre 14 % dans l’ex-UE-15). En 2013, cet écart était comblé.

Par contre, le montant global des paiements de la PAC, par hectare de SAU, n’atteignait en 2013 qu’environ 50 % de celui de l’ex-UE-15 compte tenu de la période de référence retenue en 2004 par la Commission, au grand dam des nouveaux entrants !

Mais, divine surprise, l’infériorité en euros des prix intérieurs de consommation pratiqués dans les NEM comparés à ceux dans l’UE-15 (c’est-à-dire l’écart entre taux nominaux et taux réels de change) a abouti à amplifier l’impact positif des paiements directs sur les revenus des agriculteurs. Cet effet d’aubaine provoqué par l’avantage de change a duré plusieurs années puisque la dépréciation des monnaies des NEM par rapport à l’euro provoquée par l’arrivée de la crise en 2008-2009 a encore accentué, certes temporairement, cet effet.

L’augmentation de la production agricole observée entre 2000 et 2010 (+ 12 % contre 3 % dans l’UE-15) tout comme celle de la valeur ajoutée illustrent les bénéfices que les NEM ont recueillis de la PAC. L’impact a été particulièrement sensible en Pologne en raison de la prédominance des exploitations de semi-subsistance. Et même si la Roumanie et la Bulgarie continuent de rencontrer de grosses difficultés d’absorption, nombre de campagnes ont connu de notables transformations (6). Que ce soit en République tchèque et en Slovaquie où l’hégémonie des grandes exploitations individuelles a permis de tirer du paiement à l’hectare d’importants dividendes ou en Slovénie et en Lituanie où la structure foncière est proche de celle de la Pologne, les agricultures est-européennes ont obtenu d’indéniables avantages de la PAC sans compter que le suremploi agricole, pour partie résorbé par l’émigration en ville et à l’étranger et par une amélioration de la productivité, a diminué de façon spectaculaire (soit 27 % entre 2000 et 2007)… pour, certes, repartir à la hausse sous les coups de la crise de 2008.

D’aucuns considèrent que la PAC n’est pas parvenue à atténuer la forte polarisation des structures agricoles, voire, dans certains cas l’a aggravée et que les campagnes demeurent, en dépit de programmes aussi plébiscités que le programme LEADER, les éternelles perdantes d’un système privilégiant les grandes structures et, partant, une approche trop productiviste (7). Mais n’est-ce pas déjà là le procès intenté à cette politique communautaire bien avant 2004 auquel la future architecture de la PAC pour 2014-2020 tente, à son tour, de répondre ?

La PAC 2014-2020 : une source de satisfaction pour les derniers venus

A plus d’un égard, les discussions qui ont présidé à la réforme de la PAC en 2013 et qui ont abouti à une réforme réputée conséquente pour les années 2014-2020 sont sans précédent. Pour la première fois, le Parlement européen a agi en tant que co-législateur à part entière et si la bagarre a parfois été rude entre la commission parlementaire de l’agriculture et celle de l’environnement, le résultat au final est apparu, selon le commissaire européen à l’Agriculture, Dacian Ciolos, acceptable. La personnalité dynamique, tenace mais capable de compromis de ce dernier n’est pas étrangère à la manière dont ces discussions ont été menées avec la tenue d’un vaste débat auquel ont participé ONG, organisations socio-professionnelles, Parlements nationaux, etc. durant trois ans (8). Les NEM n’ont pas été en reste à commencer par la Pologne, poids lourd dans cette région, qui avait fait de la généralisation du paiement à l’hectare un véritable cheval de bataille. Pour avoir milité de longue date pour le renforcement des organisations de producteurs comme pour la mise en place d’une agriculture durable, le jeune Commissaire a tenté de pousser à un « verdissement » de la PAC auquel les gouvernements des NEM ne se sont pas montrés particulièrement sensibles. Par contre, les nouvelles règles visant à améliorer la sécurité alimentaire et à prémunir les productions agricoles contre les perturbations climatiques ont rassuré des pays comme la Hongrie et la Roumanie aux prises avec d'ilmpressionnantes inondations et de sévères sécheresses en 2012-2013.

La décision de généraliser le découplage des aides peut aussi être considérée aux yeux des NEM comme une avancée tout comme le maintien d’une PAC à deux piliers (l’un dédié à l’agriculture, le second au développement rural) assorti de la possibilité de glissements budgétaires entre les deux. Ainsi, la diversité des situations à l’Est peut y trouver son compte même si cette absence de sanctuarisation pour la part financière consacrée au développement rural n’est pas de bonne augure pour des pays où le chômage dans les campagnes demeure un véritable casse-tête. Par contre, les mesures en faveur des jeunes agriculteurs encore largement insuffisantes aux yeux de beaucoup constitue une bonne nouvelle pour l’avenir de campagnes marquées par un vieillissement prononcé de leur population.

Le compromis que représente l’accord sur cette quatrième grande réforme de la PAC signé le 26 juin 2013 octroie une plus grande marge de manœuvre aux 28 États membres, y compris dans la mise en œuvre des nouvelles règles de performance environnementale. Ceci n’est pas pour déplaire à des pays comme la Pologne ou la République tchèque, réputées pour leurs conceptions très souverainistes en matière de construction européenne.

Cette tendance à une renationalisation toute relative des aides permettrait, selon la plupart des NEM, de mieux adapter le soutien communautaire à la spécificité de leur situation, argument contrecarré par les partisans d’une simplification et d’une harmonisation des règles.

Il n’en reste pas moins que la discrimination financière dont les NEM étaient à certains égards victimes prend fin avec cette réforme. Recevant les paiements les moins élevés dans l’UE, – soit environ un tiers des autres États membres – les exploitants baltes se sont alliés pour l’occasion pour y mettre fin.

Les derniers sondages réalisés en 2011 et en 2013 par Eurobaromètre sur la perception des Européens à l’égard de la PAC (9) révèlent un intérêt croissant pour cette politique communautaire auquel les NEM ne sont pas étrangers ; de même pour la connaissance de ses mécanismes. Sans pouvoir affirmer l’existence d’un clivage Est-Ouest au sein de ces perceptions, on relève des positions plus tranchées en Bulgarie, en Pologne, en Lettonie dès lors qu’il s’agit de plébisciter un système d’aides qui, manifestement, à leurs yeux, a fait ses preuves.

Pour conclure, il est utile de revenir sur certaines des conclusions très instructives qu’A. Pouliguen tirait des élargissements de 2004 et de 2007. Ainsi, « en 2010, le recul statistique bien qu’insuffisant permettait néanmoins d’affirmer que l’élargissement de 2004 -2007 avait doublé l’emploi agricole de l’UE - en dépit d’une forte diminution de celui-ci dans les NEM depuis 2000 - et augmenté sa SAU de 41 %. Par contre sa production agricole n’avait crû que de 19 %   […] et d’ajouter : « Longtemps redoutée par certains, l’invasion massive de l’UE-15 par les excédents agro-alimentaires n’était toujours pas à l’ordre du jour en 2011 en dépit de leur grand potentiel d’intensification agricole, du moindre coût de leur force de travail et de leur accès aux marchés et aux soutiens de la PAC » […] Il concluait « Malgré de remarquables progrès depuis 2000 après la terrible récession des années 1990, la production agricole par habitant ne représentait dans les NEM que 72 % de celle de l’UE-15 compte tenu des productivités encore moyennes de la terre et plus encore du travail dans ces pays » (10).

Au final, si la PAC n’a pas encore permis d’aboutir à une convergence réelle des agricultures de l’Ouest et de l’Est, il est indéniable qu’elle est à l’origine d’un rattrapage remarquable que l’exercice 2014-2020 devrait encore amplifier.

Notes
(1) Cet élargissement concerne la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, l'Estonie, la Lituanie et la Lettonie ainsi que Malte et Chypre. Voir Édith Lhomel, « De l’UE-15 à l’UE-27. Bien plus qu’un élargissement », Grande Europe n° 37, octobre 2011.
(2) Édith Lhomel, « L’agriculture des pays de l’Europe centrale et orientale face à l’entrée dans l’Union européenne », Le courrier des pays de l’Est, n° 441, juillet 1999, pp.3-25.
(3) « Le monde agricole. Éternel perdant ? » Le courrier des pays de l’Est (numéro anniversaire : J’ai 40 ans, 1964-2004), novembre-décembre 2004, bimestriel, n° 1046, pp. 124-147.
(4) Soit 520 millions par an entre 2000 et 2005 alloués aux dix pays candidats est-européens ou encore 2,7 milliards d’euros au total dont 1,35 aux huit de 2004 et 1,30 à la Bulgarie et à la Roumanie. Ce programme visait à familiariser les futurs membres avec les mécanismes de gestion des programmes de développement rural et des aides directes. SAPARD sera remplacé par IPA (2008-2010) regroupant l’ensemble des instruments de pré-adhésion et dispensé à la Croatie, la Turquie et l’ARYM.
(5) Alain Pouliquen, « Pays de l’Est. Intégration dans l’Union européenne : de la reprise agricole à la crise », Demeter 2011.
(6) Dossier « Les dynamiques rurales en Europe de l’Est : freins, ressorts et perspectives, Pour, n° 217, mars 2013.
(7) Catherine Darrot, Béatrice von Hirschhausen et la collaboration de Marie-Luce Ghib, PAC et transition agricole en Pologne et Roumanie : les nouveaux termes du processus, Économie rurale, n° 325-326, septembre-décembre 2011, pp. 69-84.
(8) Sur la réforme de 2013 et la PAC 2014-2020 ainsi que le débat public sur « La PAC après 2013 ».
(9) « Les Européens, l’agriculture et la PAC », Eurobaromètre et Eurobarometers special surveys.
(10) Alain Pouliquen « Réforme de la PAC de 2013 : les nouveaux visages de l’agriculture des pays de l’Est » (entretien original), Agriculture, monde rural et société, mars 2011.

* Analyste-rédactrice à la Documentation française.

 Pour citer cet article : Édith Lhomel, « Politique agricole commune et nouveaux États membres », P@ges Europe, 11 mars 2014, La Documentation française, © DILA

 

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