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Les îles septentrionales et occidentales d'Écosse : objet de toutes les convoitises, par Edwige Camp-Pietrain

[Les îles septentrionales et occidentales d'Écosse : objet de toutes les convoitises, par Edwige Camp-Pietrain], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Colonies de reproduction de mouettes tridactyles et de guillemots de Troïl sur l’île de Brough of Birsay, archipel des Orcades.
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 07/10/2015

Introduction

L'Écosse possède plus de 790 îles dont une centaine seulement sont habitées. Situées en marge du Royaume-Uni, la plupart se partagent entre quatre archipels : les Shetlands, les Orcades, les Hébrides extérieures et intérieures. En perte de vitesse sur le plan démographique depuis le XIXe siècle, la population sur l’ensemble des îles a de nouveau augmenté entre 2001 et 2011. Il faut dire que ces territoires semblent bien attiser désormais l’intérêt économique et stratégique des deux gouvernements, britannique et écossais.


Les îles septentrionales et occidentales d'Écosse : objet de toutes les convoitises

Edwige Camp-Pietrain*

Sur une population de 5 millions d'habitants, l'Écosse compte 103 702 insulaires résidents sur des îles, dont plus des deux tiers vivant dans les archipels des Hébrides extérieures (Ouest), des Orcades et Shetland (Nord). Envahies par les Vikings au IXe siècle, ces îles intégrèrent tardivement une Écosse unifiée depuis la fin du premier millénaire. En 1266, les Hébrides extérieures furent cédées  par le roi de Norvège au roi d’Écosse ; la seigneurie des îles qui émergea à ce moment-là fut annexée par ce dernier en 1493. Les îles septentrionales furent acquises par l'Écosse en tant que garanties de paiement de la dot de la fille du roi du Danemark en 1472. Les Hébrides se tournèrent vers l'Écosse tout en préservant leur identité. Les habitants des Shetland, proches des pays scandinaves (Aberdeen et Bergen étant quasiment à la même distance de leur chef-lieu, Lerwick), conservèrent des liens commerciaux et culturels étroits avec ces derniers.

Après l'union entre l'Angleterre et l'Écosse de 1707, les îles se trouvèrent à la périphérie du Royaume-Uni, loin des centres de production. En déclin économique et démographique au XXe siècle, elles connaissent un nouveau dynamisme depuis quelques années et cherchent à faire valoir leurs spécificités auprès des dirigeants politiques. Le référendum d'autodétermination organisé en Écosse le 18 septembre 2014(1) a constitué pour elles une occasion idéale, dont les effets perdurent au-delà du scrutin.

Des îles désormais attractives

Depuis les années 1970, les îles Orcades et Shetland bénéficient d'un mouvement d'immigration, chaque archipel comptant environ 22 000 habitants, contre 17 000 en 1971. La  population des Hébrides extérieures (27 000 personnes) progresse elle aussi depuis les années 2000, même si elle vieillit, les jeunes adultes continuant à émigrer.

Parmi les facteurs qui ont contribué à cette inversion des courbes, il faut tout d'abord évoquer l'action volontariste des gouvernements britanniques successifs. En 1965, un Highland & Island Development Board a vu le jour au sein du Scottish Office (ministère britannique de l’Écosse à Édimbourg), afin de stimuler le développement économique et social de ces territoires. Il devait attirer les investisseurs et accompagner les initiatives locales. Le gouvernement de Margaret Thatcher l'a maintenu, en le transformant en Highland & Island Enterprise. Il est aujourd'hui sous la tutelle du gouvernement écossais. C’est en partie grâce à son action que certains créneaux porteurs, comme l’industrie du tweed par exemple ont pu survivre aux restructurations économiques.

Ensuite, les collectivités territoriales se sont montrées très réactives(2). À partir du début des années 1970, le gouvernement britannique a commencé à exploiter le pétrole et le gaz découverts en mer du Nord. Une grande partie des réserves étant située au large des îles septentrionales, le Conseil des îles Shetland a compris qu'il fallait saisir cette opportunité dans l'intérêt de ses habitants. Ses représentants ont participé au choix du site devant accueillir le terminal pétrolier (Sullom Voe) et c’est le Conseil qui a géré l'arrivée de la main-d’œuvre chargée de sa construction. Il a surtout négocié, avec le gouvernement britannique, la possibilité de prélever une redevance auprès des compagnies transitant par ce terminal, en guise de compensation pour les nuisances engendrées par cette activité. Il a ainsi constitué un fonds de réserve, qui excédait 200 millions de livres en 2013. Les revenus annuels tirés de cette activité permettent le financement de services publics locaux (centres de loisirs, maisons de retraites, logements sociaux). Les Orcades ont suivi une voie comparable avec le terminal pétrolier de Flotta. Les îles Hébrides ont, plus modestement, obtenu des chantiers de constructions de plateformes.

Quarante ans plus tard, alors que les premiers puits, les plus rentables, doivent être démantelés, il faut explorer de nouveaux gisements, plus profonds et plus coûteux. Pour inciter les compagnies pétrolières à se lancer dans cette recherche, le gouvernement britannique offre des dégrèvements pour les investissements réalisés à l'ouest des Shetland, une zone jugée prometteuse. En 2015, en réaction à l'effondrement des cours du pétrole, il a notamment réduit la surtaxe sur leurs profits.

Enfin, un nombre croissant de Britanniques s'installe dans ces zones, ils sont attirés par une qualité de vie rurale, loin de la frénésie des centres urbains(3). Or les îles septentrionales jouissent d'un quasi-plein-emploi et d'un revenu disponible par habitant supérieur d’environ 10 % à celui de l'ensemble de l'Écosse. Dans les Hébrides, le taux de chômage, longtemps plus élevé que la moyenne écossaise, est désormais légèrement inférieur à celle-ci. Cependant, l'insularité engendre des difficultés particulières qui constituent autant d'enjeux prioritaires pour leurs habitants.

Des insulaires vigilants

Les insulaires défendent leurs intérêts, notamment lors des scrutins. Aux élections locales, ils privilégient les candidats indépendants pour diriger leurs trois conseils (Shetland, Orcades, Comhairle nan Eilean Siar pour les Hébrides extérieures). Aux élections à la Chambre des Communes, ils font confiance à un nombre réduit de personnes, ce qui se traduit par une longue continuité politique. Depuis 1945, les îles n'ont connu que quatre députés, libéraux-démocrates pour les Orcades et les Shetland, travaillistes ou SNP (Parti national écossais) pour les Hébrides.

Ces spécificités se sont également manifestées à l’occasion des référendums relatifs aux institutions. En ce qui concerne celui sur l'appartenance à la CEE, en 1975, les Hébrides extérieures et les Shetland étaient les deux seules circonscriptions du Royaume-Uni qui semblaient prêtes à quitter la CEE ; leurs habitants se méfiaient d'un pouvoir lointain et de la concurrence de pêcheurs venus d'autres États membres. Mais ils ont ensuite tiré avantage des Fonds communautaires, dans le cadre de la politique de la pêche (10 % des habitants des Shetland travaillent dans ce secteur), de la PAC (l'agriculture occupe un quart de la main-d’œuvre dans les Orcades)(4), mais aussi des Fonds structurels (la région Highland et Island étant classée dans l'objectif 1 jusqu'aux élargissements européens des années 2000). Les insulaires, s'ils font connaître leur mécontentement à l’occasion des négociations européennes, notamment lorsque l'UE impose des restrictions destinées à préserver les ressources halieutiques, ne sont pas plus tentés que les autres Écossais par un vote pour les partis eurosceptiques aux élections au Parlement européen.

S’agissant des deux référendums en Écosse sur la dévolution visant à créer un Parlement écossais(5) – le premier en 1979 ne fut pas l’objet d’une participation suffisante des électeurs mais le second en 1997 recueillit un « oui » assez massif –, les électeurs des îles septentrionales ont émis des réserves à l'égard d'un pouvoir risquant de se focaliser sur les problèmes sociaux des régions centrales de l’Écosse. En 1979, ils ont voté contre le projet. En 1997, alors que l'adoption de la dévolution semblait acquise, ils ont approuvé le principe de création d'un Parlement, tout en se montrant plus réservés (Shetland), voire hostiles (Orcades), à l’égard de ses pouvoirs fiscaux. Avant la consultation, leurs représentants avaient obtenu quelques garanties, notamment concernant l'étude de l'impact sur les îles de tous les projets de loi.

Le Parlement écossais s'est intéressé à des questions revêtant une acuité particulière dans les îles. S'agissant de la propriété foncière, il a fourni un cadre juridique et des fonds publics pour faciliter les achats collectifs de domaines privés par des communautés locales. Ces dernières, qui possèdent désormais près de la moitié des terres dans les Hébrides, se consacrent au développement économique local. En ce qui concerne le gaélique, parlé par une majorité de la population des Hébrides, il est enseigné dans la quasi-totalité des écoles de l'archipel ; la dévolution a permis le financement d'une chaîne de télévision par le gouvernement écossais et la mise en place d'une autorité invitant chaque organisme public écossais à assurer la promotion de cette langue. La longue campagne qui a précédé le référendum d’autodétermination en Écosse en 2014 était propice à de nouvelles requêtes.

Le référendum d'autodétermination de l’Écosse, une opportunité

En 2013, les dirigeants des trois conseils ont décidé de formuler en commun des revendications précises, en tenant compte de l'exemple d'autres îles (Féroé ou Aland)(6). Leur objectif, quelle que soit l'issue du vote, était d'obtenir des avancées concrètes pour leurs administrés, compensant en partie les handicaps liés à l'insularité, et ce afin d'instaurer des conditions favorisant le développement économique de chaque archipel.

Or, ils sont parvenus à se faire entendre par les deux camps : le gouvernement écossais d'Alex Salmond (SNP, Parti national écossais), indépendantiste, puis le gouvernement britannique de David Cameron (coalition conservateur/ libéral-démocrate), unioniste, ont pris des engagements à leur égard, concernant les sujets à traiter, mais aussi s'agissant les méthodes de travail(7). À ceci près cependant que si le premier entendait profiter de la création d'un État écossais pour accroître l'influence des insulaires (reconnaissance constitutionnelle des spécificités des îles, représentation directe dans les négociations européennes sur la pêche), le second affirmait que seul le cadre britannique conférait les moyens nécessaires au financement d'infrastructures en milieu rural et le poids requis pour les défendre à Bruxelles.

Le 18 septembre 2014, comme l'ensemble des Écossais, les insulaires ont participé massivement au scrutin (84 % pour les îles septentrionales, 86 % pour les Hébrides extérieures), pour s'opposer à l'indépendance. Ce rejet était comparable à la moyenne écossaise dans les Hébrides (53,4 %), mais nettement supérieur dans les Orcades et les Shetland (deux tiers). Une fois encore, les habitants des îles septentrionales étaient plus méfiants à l'égard des institutions politiques écossaises que ceux des îles occidentales. Dès le lendemain, leurs conseils ont continué à prendre position dans le débat sur la poursuite de la dévolution.

Les perspectives à l'issue du référendum

Les gouvernements britannique et écossais rivalisent désormais pour répondre aux attentes des insulaires. Le premier, qui ne compte plus de libéraux-démocrates, et le second (qui a un nouveau First Minister, Nicola Sturgeon, depuis novembre 2014) veulent honorer les engagements pris pendant la campagne référendaire. Ils ont mis en place des groupes de travail avec les conseils insulaires qui se réunissent à intervalles réguliers pour évoquer les sujets de préoccupation de ces derniers. Le principe du « island-proofing » devrait avoir une traduction concrète, tant à Édimbourg qu'à Londres, chaque ministère étant invité à anticiper les conséquences de ses politiques dans les îles, afin d'en adapter l'application le cas échéant.

Le gouvernement britannique entend doter le Parlement écossais de pouvoirs supplémentaires, par  un Scotland Bill, actuellement en discussion au Parlement de Westminster. Ce projet est fondé sur les recommandations de la commission Smith, à laquelle ont participé tous les partis écossais, unionistes et indépendantistes, à l'issue du référendum. L'enjeu est double pour les conseils insulaires : obtenir des compétences pour le Parlement de Holyrood – c’est-à-dire le Parlement écossais, Holyrood étant un quartier d’Édimbourg –, avant de faire pression sur celui-ci pour qu'il en décentralise une partie à leur profit.

Au cœur de leurs préoccupations se trouvent les propriétés de la Couronne (Crown estates) sur le littoral écossais. La commission britannique qui en a la charge ayant pour objectif d'en optimiser la rentabilité, elle impose des redevances et des contraintes jugées pénalisantes par les communautés locales des Hébrides et des Orcades(8). Grâce à la nouvelle loi de dévolution, les dirigeants écossais vont recouvrer la maîtrise des ports, des jetées, ainsi que de l'aquaculture et des énergies renouvelables offshore qu'ils souhaitent développer. Mais les conseils insulaires estiment que la gestion doit leur revenir, afin que les communautés locales puissent en tirer profit. Pendant la campagne référendaire, le gouvernement écossais n'a accepté ce transfert que pour certains biens. Quant aux revenus, il a promis de les leur rétrocéder en totalité. Le gouvernement Cameron restitue déjà aux communautés côtières la moitié des dividendes engrangés par le Crown estates.

Par ailleurs, le gouvernement écossais va se voir confier la gestion d’impôts correspondant à plus de 50 % de ses dépenses, ainsi que certaines prestations sociales. Or, les conseils insulaires revendiquent des dérogations au système britannique existant afin de compenser leurs difficultés propres (notamment la précarité énergétique) : dégrèvements fiscaux, suppression des plafonnements de certaines allocations sociales.

Le gouvernement écossais soutient le principe de subsidiarité. Il a fait voter une loi conférant des pouvoirs aux communautés dans les décisions locales, auprès des organismes publics. Mais il se garde de toute annonce quant à la répartition des pouvoirs entre le centre et la périphérie au sein de l'Écosse. Il préfère se positionner en défenseur de celle-ci contre « Londres » : il souligne l'insuffisance de ses pouvoirs tout en appuyant les critiques des insulaires à l'encontre des politiques britanniques, en particulier l'absence de connexion au réseau électrique britannique qui entrave l'essor des énergies renouvelables, ou la marginalisation de l'insularité dans les négociations européennes (agriculture, pêche, place des PME locales dans les marchés publics).

Le gouvernement britannique rétorque qu'il tient compte des intérêts périphériques : il a ainsi adopté un prix garanti élevé pour l'électricité produite par les éoliennes des Orcades et des Hébrides, tout en abaissant les taxes sur le carburant. Mais il n'a pas l'intention de concéder la dévolution du secteur stratégique de l'énergie (sauf pour quelques domaines comme le pétrole et le gaz de schiste).

Les insulaires, qui ne représentaient que 1,4 % de l'électorat le 18 septembre 2014, se sont fait entendre dans la campagne référendaire, obtenant qui plus est des concessions durables, afin de consolider leurs moyens d'action autonomes. Si ce succès résulte de l'implication des leaders de leurs conseils locaux, il est également imputable à l'intérêt de ces îles pour les deux gouvernements écossais et britannique, tant sur le plan économique (80 % des hydrocarbures, 50 % des ressources halieutiques du Royaume-Uni) que sur le plan stratégique (l'île de Benbecula, dans les Hébrides, abrite une base de lancement de missiles). Les trois archipels espèrent désormais que les autres îles écossaises, notamment les Hébrides intérieures, pourront également bénéficier de ces avancées.

Notes

(1) Edwige Camp-Pietrain, « Royaume-Uni. Une campagne passionnée autour de l'avenir de l'Écosse », P@ges Europe, 10 septembre 2014 - La Documentation française
© DILA 
(2) Depuis 1995, le territoire écossais est divisé en 32 collectivités territoriales unitaires gérées par des conseils élus au suffrage universel. Les conseils des trois archipels, antérieurs à cette réforme, permettent de fédérer des intérêts à défendre, et, dans le cas des Hébrides, une identité propre.
(3) L'interdiction de toute activité économique dominicale imposée par les Églises presbytériennes dans les îles du nord des Hébrides (notamment celle de Lewis) est cependant en voie de disparition, une évolution symbolisée par l'ouverture de liaisons maritimes avec l'Écosse dans les années 2000.
(4) Les Shetland et les Hébrides ont un sol moins fertile et des exploitations de taille plus modeste. Elles comptent près de la moitié des crofts écossais ; ces petites fermes résultent d'évictions massives pratiquées par de grands propriétaires fonciers au XVIIIe siècle.
(5) Le fonctionnement de l’État britannique, de tradition centralisatrice, a progressivement évolué avec l’introduction d’une décentralisation politique en faveur de l’Écosse, du pays de Galles et de l’Irlande du Nord, à partir de 1999.
(6) Des représentants de ces îles ont participé au Congrès des insulaires écossais : Our Islands, Our Future, Conference Report, septembre 2013. Ce Congrès faisait suite à la publication du document fondateur, Our Islands, Our Future, Constitutional Change in Scotland-Opportunities for Island Areas, juin 2013. Des informations complémentaires proviennent d'un entretien de l'auteur avec Jean-Didier Hache, secrétaire exécutif de la Commission des îles de la Conférence des Régions Périphériques Maritimes, Paris, 19 juin 2015.
(7) Scottish Government, Empowering Scotland's Island Communities, Édimbourg, juin 2014 ; HM Government, UK Government and the Three Island Councils. A Framework for the Islands, Londres, Stationery Office, août 2014.
(8) En Écosse, la Couronne détient le fond des mers et une grande partie du littoral. Dans les Shetland en revanche, le littoral appartient au propriétaire de la terre attenante selon une tradition juridique scandinave.

*Professeure des Universités, Université de Valenciennes *, auteure de l’Écosse et la tentation de indépendance, Presses universitaires du Septentrion, Villeneuve d’Ascq, avril 2014 et de L'impossible indépendance écossaise ?, Atlande, Neuilly, octobre 2014.

Pour citer cet article : Edwige Camp-Pietrain, « Les îles septentrionales et occidentales d'Écosse: objet de toutes les convoitises », P@ges Europe, 7 octobre 2015 - La Documentation française © DILA

 

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