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Chypre. Quelles perspectives de réunification ? par Gilles Bertrand

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Mustapha Akinci, futur président de la République turque de Chypre du Nord lors du jour du scrutin présidentiel, le 26 avril 2015, à Nicosie.
Birol Berek © AFP

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Mis à jour le 18/11/2015

Introduction

Gelées – ou quasiment – pendant cinq ans, les négociations intercommunautaires en vue d’une réunification de l’île de Chypre ont repris en mai 2015 à la faveur de l’élection, le 26 avril, de Mustapha Akıncı à la présidence de la République turque de Chypre du Nord (RTCN), reconnue par la seule Turquie. Partisan affirmé de la réunification, M. Akıncı a inauguré un nouveau cycle de pourparlers avec Nicos Anastasiadis, président de la République de Chypre (reconnue internationalement comme seul État souverain sur toute l’île).


Chypre. Quelles perspectives de réunification ?

Gilles Bertrand*

Les deux dirigeants des communautés « chypriote grecque » d’une part, « chypriote turque » d’autre part (terminologie officielle des négociations), espèrent aboutir à un accord sur une répartition équitable du pouvoir. Ils reprennent ainsi le fil d’une négociation vieille d’un demi-siècle et à laquelle cinq secrétaires généraux de l’ONU ont consacré beaucoup de temps et d’énergie, sans succès. Le sixième, Ban Ki-Moon, cueillera-t-il les fruits de ce long investissement ? La présence au sommet des deux exécutifs de deux personnalités favorables à un accord et qui s’étaient déjà engagées par le passé en faveur des plans successifs des Nations Unies peut-elle suffire ? Quels obstacles conjoncturels et structurels ont-elles à affronter ? La situation très instable du Proche-Orient voisin pèsera-t-elle dans la négociation ? Qu’en est-il de la Turquie, sans laquelle rien ne peut théoriquement se faire à Chypre ? Quel rôle pourrait jouer l’Union européenne(UE), dont Chypre est membre depuis 2004, qui n’a jusqu’à présent jamais fait autre chose dans ce conflit que de la figuration ?

Un conflit gelé depuis 1974

Théâtre d’une guerre de décolonisation (1955-1959) – l’indépendance de Chypre a été octroyée par les Britanniques en 1960 – puis d’un conflit encore plus sanglant entre nationalistes grecs et turcs (à partir de 1957 et surtout de 1963), l’île de Chypre a été divisée en deux parties par une intervention militaire turque (1974) qui visait alors à arrêter un coup d’État nationaliste grec accompagné de violences contre les musulmans (Chypriotes turcs)(1). Cette partition par la force n’a jamais été reconnue par l’ONU.

Chypre. La division du pays (2005)

Chypre. La division du pays (2005).

© La Documentation française

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L’île de Chypre est ainsi divisée en deux grandes zones (voir carte) : le Nord où ont été regroupés les Chypriotes turcs après la partition (ils représentaient alors 18% de la population) ; le Sud dont la population est constituée de Chypriotes grecs (résidents d’avant 1974 et réfugiés du Nord) et de minorités chrétiennes (catholique, arménienne et maronite arabophone), soit respectivement 80% et 2% de la population en 1974.

Qualifié d’« intercommunautaire » puis d’« ethnique » par les chercheurs, le conflit chypriote a été, comme tous les différends de ce type, un affrontement entre des ambitions nationalistes incompatibles. Les nationalistes de Grèce et grecs de Chypre demandaient le départ des Britanniques et l’annexion de l’île par Athènes ; les nationalistes de Turquie et turcs de Chypre le partage de l’île entre les deux « mères-patries ». Les Britanniques se posèrent en médiateurs. Les nationalistes des deux bords s’acharnèrent à démontrer par la violence que la coexistence des deux communautés était impossible. La population civile, à commencer par tous ceux qui s’opposaient à la politisation excessive du clivage religieux, fut la victime principale de cette violence (1957-1958, 1963-1964, 1967 et 1974).

La réponse des gouvernements britannique, grec et turc (« puissances garantes » depuis 1960), puis de l’ONU, fut d’emblée conforme à la qualification du conflit : il s’est agi, dès les négociations menant à l’indépendance, de partager le pouvoir, ou plutôt de le diviser, selon la ligne de clivage « communautaire », en fonction du poids démographique des deux groupes, en donnant un léger avantage à la minorité. Tout ceci jusqu’à la caricature : en vertu de la Constitution de 1960, le président de la République est élu au suffrage universel direct par le corps électoral chrétien (Chypriotes grecs orthodoxes et minorités chrétiennes), tandis que les Chypriotes turcs (musulmans) élisent le vice-président, doté d’un droit de veto. En 1963, les violences provoquèrent de fait une séparation des administrations et des institutions politiques. En 1975, les dirigeants nationalistes chypriotes turcs proclamèrent un « État fédéré chypriote turc », devenu en 1983 la RTCN. C’est ainsi que l’ONU considère le président de la RTCN comme « dirigeant de la communauté chypriote turque », tenant lieu, en quelque sorte, de vice-président de la République de Chypre. Les Chypriotes grecs ont conservé la Constitution de 1960 (source de la souveraineté proclamée sur toute l’île).

Des négociations qui tournent en rond

En 1964, l’ONU, appelée à la rescousse, fit selon ses moyens, en fonction de la marge de manœuvre laissée par les belligérants et les « puissances garantes » (les armées grecque et turque soutenant en sous-main les milices nationalistes). La résolution 186 du Conseil de sécurité (CS) affirmait la continuité de l’État chypriote, y compris sur la partie Nord(2), lequel continuait de fonctionner et n’était donc pas « failli »(3), malgré le problème de la non-représentation des Chypriotes turcs. Les médiateurs onusiens étaient mandatés »essentiellement pour revenir au respect de la Constitution de 1960 ou pour l’amender.

Après la partition de 1974, les négociations s’orientèrent vers la solution d’une « fédération bizonale bicommunautaire ». Mais le premier président de la RTCN, Rauf Denktash, en fit une lecture minimaliste quand les dirigeants chypriotes grecs successifs oscillèrent entre une décentralisation à la française et des concessions plus larges allant jusqu’au modèle belge. Celui-ci, privilégié un temps par les experts onusiens qui travaillaient sur la base des négociations intercommunautaires, laissa la place au modèle suisse (moins de confrontation, plus de collégialité et de dispositions favorisant les compromis) avec le plan Annan (2002-2004). Ce plan reste la tentative la plus aboutie et la plus convaincante pour enclencher un processus de réconciliation et de réintégration politique. Il présentait cependant un inconvénient de taille pour les dirigeants nationalistes des deux bords : il mettait fin au binôme président/vice-président, qu’il remplaçait par une présidence collégiale issue d’une même liste élue par le Parlement. Ce dispositif aurait donc obligé les candidats à dépasser le clivage communautaire et à présenter un programme politique, économique, voire social et non plus essentiellement identitaire ( basé sur « la défense des intérêts de la communauté »). Pain bénit pour la gauche chypriote (grecque et turque), supposée pouvoir facilement s’entendre sur un programme « progressiste », ce système aurait rendu la tâche des nationalistes difficile – quoiqu’ils eussent pu s’entendre sur des idées socialement conservatrices et économiquement libérales mises en œuvre de part et d’autre de la zone-tampon(4). La classe politique chypriote grecque se montra dans l’ensemble hostile au plan Annan et mena campagne contre sa ratification par référendum (24 avril 2004).

Les cycles de négociation

 

1965 : premier plan de l’ONU pour résoudre le conflit (rapport Plaza).

1968-74 : Glafcos Clerides et Rauf Denktash, présidents des assemblées parlementaires communautaires, négocient à Beyrouth.

1975-76 : négociations de Vienne qui n’aboutissent qu’à un échange de populations perçu comme transitoire au Sud, comme définitif au Nord.

1977 : deux sommets entre Mgr Makarios et Rauf Denktash qui se termine par un « Accord de haut niveau ». Après la mort de Mgr Makarios, son successeur à la présidence de la République de Chypre, Spyros Kyprianou, interrompt les négociations.

1979-87 : plusieurs cycles de négociation S. Kyprianou-R. Denktash, sous l’égide des Secrétaires généraux des NU K. Waldheim (« Accord de haut niveau », 1979) puis J. Perez de Cuellar (Proximity Talks, 1984-87). Ce dernier soumet un « projet de cadre d’accord » qui est finalement rejeté par S. Kyprianou après de multiples rebondissements. Ce rejet explique en partie sa non réélection.

1989-1993 : négociations sur « l’Ensemble d’Idées » (Set of Ideas) de l’ONU, entre George Vassiliou et R. Denktash qui rejette le plan malgré les efforts de J. Perez de Cuellar puis de son successeur B. Boutros-Ghali. S’ensuit la défaite électorale de G. Vassiliou, remplacé par G. Clerides qui s’engage à ne plus négocier.

1997-2002 : G. Clerides et R. Denktash négocient à nouveau alors que la perspective de l’adhésion de la République de Chypre à l’UE se précise. De ces négociations sort le plan Annan.

2002-2004 : pourparlers sur le plan Annan entre G. Clerides et R. Denktash, puis entre Tassos Papadopoulos et R. Denktash, et enfin entre T. Papadopoulos et Mehmet Ali Talat. Le plan est rejeté par 76 % des Chypriotes grecs, approuvé par 65 % au Nord (référendum du 24 avril 04). La République de Chypre entre dans l’UE.

2006-2008 : T. Papadopoulos et M.A. Talat renouent le dialogue sous l’égide du Secrétaire général adjoint des NU aux Affaires politiques, Ibrahim Gambari (« processus Gambari »). Sans résultat. T. Papadopoulos est éliminé dès le 1er tour de l’élection présidentielle de 2008.

2008-2010 : Dimitri Christophias et M. A. Talat négocient sur la base de discussions antérieures au plan Annan, sans résultat. M.A. Talat perd l’élection présidentielle de 2010.

2010-2012 : D. Christophias et Derviş Eroğlu restent dans le dialogue de sourds car le second veut comme base de la négociation la reconnaissance de la RTCN.

2014 : Nicos Anastasiadis et D. Eroğlu se rencontrent plusieurs fois, sans résultat.

La nouvelle donne : des dirigeants vraiment désireux d’arriver à un accord ?

Le caractère présidentiel des deux régimes alimente la forte personnalisation des négociations, d’où l’idée généralement admise qu’un accord sera peut-être possible à la faveur de la rencontre entre deux hommes providentiels. Ainsi, Glafcos Clerides et Rauf Denktash se connaissaient de longue date. Dimitri Christophias et Mehmet Ali Talat auraient dû, quant à eux, s’entendre et ont manqué leur rendez-vous avec l’histoire.

Né en 1947, architecte de formation, M. Akıncı(5), quatrième leader de la communauté chypriote turque, a pour lui d’avoir mis en place des processus de rapprochement voire de réunification (notamment dans le domaine des infrastructures) lors de ses mandats comme maire de Nicosie-Nord (1975-1990), d’avoir osé dénoncer la mainmise de l’armée turque sur la RTCN (en 2000, alors qu’il était vice-Premier ministre dans un gouvernement de coalition avec les nationalistes), s’attirant plusieurs fois les remontrances d’Ankara et passant pour un traître aux yeux des nationalistes (il fut poussé à la démission en 2000). Désavoué par son parti (Parti pour la libération de la communauté – TKP, social-démocrate), il fonda avec d’autres « dissidents » le Parti pour la paix et la démocratie (BDH) en 2003, sans grand résultat électoral – les électeurs se tournant vers le Parti républicain turc – CTP (proche du Parti communiste à l’origine) de Mehmet Ali Talat, plus prudent. Mais l’échec de ce dernier dans les négociations puis le mandat immobiliste de Derviş Eroğlu ont ouvert la voie au retour de M. Akıncı, élu président de la RTCN le 26 avril 2015, à l’issue du second tour avec 60,3 % des voix. Il n’était toutefois arrivé qu’en deuxième position à l’issue du premier tour (derrière le président sortant) et seuls 64 % des électeurs se sont déplacés le 26 avril. Sa position est donc fragile et, si les négociations aboutissent, il devra convaincre les électeurs que le plan qui leur est proposé leur est au moins aussi favorable que le plan Annan qu’ils avaient approuvé.

De son côté, N. Anastassiadis, né en 1946, avocat comme la plupart des dirigeants politiques chypriotes, peut revendiquer l’héritage de Glafcos Clerides, partisan de la réconciliation depuis les années 1960. Cependant, ils ont tous les deux successivement dirigé Le rassemblement démocratique (DISY), dont les militants, pour certains d’anciens miliciens, sont très nationalistes. Cette situation paradoxale est une source de fragilité pour Nicos Anastassiadis qui doit d’abord convaincre ses propres troupes du bien-fondé de ses négociations avec M. Akıncı. Mais il doit par ailleurs affronter l’opposition frontale de deux des principaux partis chypriotes, le Parti démocrate – DIKO, aujourd’hui dirigé par le fils de Tassos Papadopolous) et le Parti socialiste – EDEK. L’un et l’autre très nationalistes et opposés au plan Annan, comptent respectivement 9 et 5 députés sur 56 dont 20 DISY et 19 pour le Parti communiste, AKEL. Concernant ce dernier, qui soutient pour l’heure les négociations, on peut se demander ce qu’il fera si celles-ci aboutissent. L’opportunisme politique d’AKEL peut parfaitement le conduire à rejoindre les opposants à un accord

La tâche des deux dirigeants chypriotes est donc particulièrement ardue et leurs positions respectives délicates. M. Akıncı a certes pour lui le résultat du référendum de 2004 prouvant qu’une majorité de Chypriotes turcs sont favorables à la réunification. N. Anastassiadis peut jusqu’à présent compter sur le soutien des deux plus grands partis chypriotes grecs. Tous les deux veulent manifestement une solution d'autant qu'ils ont déjà pris beaucoup de risques politiques au cours de leur carrière. Et ils en ont été récompensés par les électeurs.

Le conflit dans son environnement international

La classe politique chypriote (grecque et turque) a une fâcheuse tendance à imputer une grande partie de la responsabilité du conflit interne et sa non-résolution au contexte international et notamment à l’attitude des trois « puissances garantes », des États-Unis et de l’ONU. Les cycles de négociation successifs ont constitué un vrai casse-tête pour les médiateurs. Un encouragement un peu trop marqué au processus et aussitôt, on crie au complot visant à « inféoder » Chypre à l’OTAN (au mieux) ou on tombe dans le racisme le plus abject (Kofi Annan en fit l’amère expérience). Le manque d’intérêt ou, plus simplement, un attentisme prudent vis-à-vis de négociations tournant en rond (sur la souveraineté par exemple) et aussitôt, le Secrétaire général de l’ONU ou le président des États-Unis sont taxés au mieux d’indifférence, au pire d’abandon ou de complicité avec la Turquie pour pérenniser le statu quo.

Le contexte international a surtout favorisé le statu quo de la partition jusqu’en 1990, voire au-delà : les Occidentaux considéraient à tout le moins que ce conflit menaçant de provoquer une guerre gréco-turque, très dangereuse pour l’OTAN, était gelé. Que les négociations aboutissent étaient une bonne chose mais leur enlisement était sans conséquence puisqu’il n’y avait plus de violences. Les Soviétiques (puis les Russes) voyaient d’un bon œil le fait que ce conflit pouvait gêner l’OTAN mais leurs priorités étaient ailleurs : soutenir la Syrie et ménager la Turquie, gardienne des détroits, voisine et partenaire commerciale non négligeable. Les bouleversements de la décennie 1990 accentuèrent le phénomène d’indifférence : la priorité était à l’extinction de l’incendie yougoslave, au chaotique processus de paix israélo-palestinien, au retour de la paix au Liban, à la surveillance de l’Irak de Saddam Hussein, à la question kurde… L’UE elle-même devint partie prenante à la question chypriote pour de mauvaises raisons : d’une part, il fallait accepter d’ouvrir les négociations d’adhésion avec la République de Chypre pour lever le veto grec à l’union douanière UE-Turquie, sachant que le gouvernement grec voulait se délester de la question chypriote en l’européanisant ; d’autre part, ces négociations devaient aboutir pour faire obstacle au gouvernement turc qui prétendait avoir un droit de veto sur cette adhésion (au nom de son statut de « puissance garante »), ce qui pouvait créer un dangereux précédent, notamment pour les proches voisins de la Russie… Aussi, et sans surprise, l’UE ne participa aucunement aux négociations du plan Annan, lequel fondait pourtant une part de sa crédibilité et sa durabilité sur la future adhésion de toute l’île à l’UE.

Un contexte plus incertain que jamais

Le contexte régional et international est-il aujourd’hui plus favorable à un accord ? À supposer qu’il ait un quelconque effet sur le processus, il apparaît incertain.

  • L’implication grandissante de la Russie dans le conflit syrien pourrait inquiéter les Occidentaux et les pousser à faire pression en faveur d’un accord à Chypre pour marginaliser notamment les nationalistes chypriotes grecs qui sont souvent pro-russes. Or, non seulement ce type de pression est contre-productif, mais surtout elle pourrait entraîner une réaction russe au Conseil de sécurité qui aura à se prononcer en cas de succès des négociations.
  • L’exploitation future de gisements de gaz au large des côtes (zone Sud) peut lever les réticences de ceux qui craignent une réunification très coûteuse pour les Chypriotes grecs, notamment dans un contexte de crise financière, répercussion de la crise grecque. Mais elle peut aussi contribuer à renforcer le camp des adversaires à un accord qui estiment que la République de Chypre aura alors les capacités de dépenser plus pour sa défense et ainsi dissuader la Turquie de toute agression.
  • La reprise du dialogue UE-Turquie, principalement à cause de la question des réfugiés et migrants devrait pousser les Vingt-Huit à ne pas contrarier Ankara et lui laisser les mains libres à Chypre. Mais, si jamais la perspective d’une adhésion de la Turquie à l’UE refaisait surface, alors la résolution de la question chypriote redeviendrait incontournable.
  • L’intransigeance croissante du président turc Recep T. Erdoğan sur les questions « nationales » chypriote et kurde et ses mauvaises relations avec M. Akıncı peuvent laisser craindre qu’il ne fasse obstacle aux négociations. À l’inverse, un accord sur Chypre redorerait son image de réformateur et de briseur des tabous nationalistes, image qui prévalait durant la décennie 2000. Il pourrait ainsi « lâcher du lest » vis-à-vis de l’UE et de ses concitoyens pro-européens, tout en poursuivant sa politique dure concernant la question kurde.

Cependant, l’instabilité régionale (guerre en Syrie et en Irak, risque de déstabilisation consécutive du Liban, reprise de la guerre contre les rebelles kurdes de Turquie, hypothèse d’une nouvelle intifada dans les Territoires palestiniens) pourrait encourager les Chypriotes à préférer la réunification à la perpétuation d’une partition toujours potentiellement dangereuse de par le nombre de militaires présents dans l’île (40 000 soldats turcs face à 10 000 soldats de la Garde nationale chypriote grecque). Hormis le cas de la Turquie, les deux autres « puissances garantes » apparaissent surtout soucieuses de se désengager et de laisser les Chypriotes disposer d’eux-mêmes. Le gouvernement britannique avait envisagé, dès le plan Annan, de réduire la superficie des deux bases anglaises. Le ministre grec des Affaires étrangères, Nikos Kotzias, s’est déclaré favorable à la suppression du traité de Garantie de 1960(6).

Les clés du succès des négociations actuelles se trouvent donc essentiellement à Chypre même : au-delà de la volonté affichée par les deux dirigeants d’aller de l’avant, l’essentiel du succès de cette négociation reposera sur leur capacité à convaincre leurs concitoyens, notamment :

- de la nécessité de faire d’inévitables compromis (sur le partage du pouvoir, sur la délimitation des zones, sur la question des propriétés abandonnées lors des combats, sur le statut des ressortissants turcs installés en zone nord depuis 1974).

- d’accepter le principe du retour progressif d’une partie des réfugiés chypriotes grecs en zone Nord et du retrait, également progressif, des troupes turques.

Notes

(1) Voir l’ouvrage de référence d’Etienne Copeaux et de Claire Mauss-Copeaux, Taksim ! Chypre divisée, Editions Ædelsa, Lyon, 2005, 235 p.
(2) Gilles Bertrand, « Résolution 186 (1964) : la question de Chypre », pp. 44-52 in M. Albaret, E. Decaux, N. Lemay-Hébert et D. Placidi-Frot (dir.), Les grandes résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies, Dalloz, Paris, 2012.
(3) La notion d’État failli apparaîtra trente ans plus tard en science politique.
(4) Gilles Bertrand, « Chypre : vers la réintégration ou la partition définitive ? » in « Turquie, Grèce : un passé commun, de nouvelles perspectives » (dossier), Cahiers balkaniques (Inalco), n° 33, 2004, pp.173-186.
(5) Prononcer  « akeundjeu ».
(6) Entretien au journal chypriote Phileleftheros, 25 octobre 2015. Il s’agit d’une position qu’il exprimait déjà à l’époque du plan Annan, alors qu’il était professeur d’université.

* Maître de conférences, co-directeur du master « Politique internationale », Institut d’études politiques de Bordeaux, chercheur au centre Emile Durkheim (CNRS/IEP et Université de Bordeaux).

Pour citer cet article, Gilles Bertrand, « Chypre. Quelles perspectives de réunification ? » P@ges Europe, 18 novembre 2015 – La Documentation française  DILA.

 

 

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