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Le partenariat transatlantique États-Unis-Union européenne : l'état des lieux, par Elvire Fabry

[Le partenariat transatlantique États-Unis-Union européenne : l'état des lieux, par Elvire Fabry], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Conférence de presse à Bruxelles le 6 novembre 2015 de Cécilia Malmström, commissaire européen au Commerce à propos de la négociation sur le chapitre « Développement durable » du TTIP.
© European Union, 2016

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Mis à jour le 30/03/2016

Introduction

La négociation d’un Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP) entre l’Union européenne et les États-Unis, lancée en juillet 2013, suscite certaines inquiétudes auprès des opinions publiques et acteurs économiques européens tandis que la Commission européenne s’emploie à fixer des « lignes rouges » concernant des chantiers de discussion qui ne devraient pas se clore de sitôt.


Le partenariat transatlantique États-Unis-Union européenne : l'état des lieux

par Elvire Fabry*

La négociation d'un Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)(1) entre l'Union européenne (UE) et les États-Unis a été lancée en juillet 2013. Pour les Européens, en favorisant les échanges commerciaux avec le 2è plus grand marché mondial après l'UE, ce projet vise à contribuer à redonner du souffle aux économies européennes et à infléchir la baisse de la part de l'UE dans le commerce mondial. Celle-ci a proportionnellement moins diminué que celles des États-Unis et du Japon depuis 2000. Mais, d'ici 2030, l'UE devrait céder à la Chine sa place de 1ère puissance commerciale. Or, pendant la prochaine décennie, 90 % de la croissance de la demande viendra de l'extérieur de l'Europe. Pour créer davantage d'emplois en Europe, il faudra donc notamment tirer parti de l'appétit de consommation de cette classe moyenne qui se développe à l'extérieur de l'UE en facilitant les échanges commerciaux. Et tandis que les négociations multilatérales sur l'ouverture des échanges sont freinées par la diversité d'intérêts des 161 membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'UE poursuit sa stratégie de multiplication d'accords bilatéraux, comme avec la Corée du Sud en 2010, le Canada et Singapour en 2014 et le Vietnam en décembre 2015. Le projet d'accord transatlantique, qui date de la fin des années 1990, s'est donc d'autant plus imposé à l'agenda en 2013 que les Européens s'inquiètent du déplacement des intérêts américains vers le Pacifique.

Un accord commercial de nouvelle génération qui inquiète 

Le projet suscite cependant bien plus de débats que les accords bilatéraux signés par l'UE avec plus de 50 pays et que d'autres négociations en cours, y compris celle avec le Japon. Non seulement le poids du partenaire inquiète, mais l'ambition du mandat de négociation fait également débat. Au-delà des enjeux classiques tels que la suppression des tarifs douaniers ou l'ouverture des marchés publics, il s'attaque aux barrières non-tarifaires en visant à réduire le coût élevé des écarts de réglementation (lié au respect de différentes normes et à la duplication de la certification et du contrôle). Une coopération règlementaire qui permettrait de mettre en place une harmonisation ou une reconnaissance mutuelle des normes aurait plus d'impact sur l'accroissement des échanges commerciaux que la seule suppression des tarifs douaniers. Elle permettrait également d'élever des normes communes au rang de références mondiales, puisque l'accès à cet ensemble, qui représente près de 45 % du PIB mondial, 30 % des échanges mondiaux de marchandises et 20 % de l'investissement direct étranger dans le monde, inciterait les producteurs des pays tiers à s'aligner sur celles-ci, et assurerait donc un leadership normatif aux Européens et aux Américains. Mais la crainte que cette coopération règlementaire se traduise par un nivellement par le bas et porte atteinte aux préférences collectives européennes est d'autant plus vive que les citoyens ont le sentiment d'avoir affaire à une négociation menée et à huis clos et à (trop) vive allure.
Après plus de deux ans et demi de rencontres bilatérales, force est pourtant de constater que les négociateurs en sont encore à une phase d'exploration du « souhaitable » et du « faisable ». Il aura fallu attendre octobre 2015 pour s'accorder sur la suppression de 97 % des tarifs douaniers, qui en moyenne – en dehors de certains pics tarifaires – ne sont plus que de 2,2 % aux États-Unis et de 3,3 % en Europe.
Plusieurs facteurs intervenus en 2015 pourraient néanmoins infléchir le cours des négociations. D'une part, les États-Unis sont parvenus, en octobre, à un accord sur un Partenariat Trans-Pacifique (Trans Pacific Partnership, TPP) avec onze pays de la région Pacifique. S'il doit encore être ratifié, cet accord, qui était la priorité de Washington, lui permet à présent de s'engager plus activement sur le TTIP. D'autre part, la Commission européenne, chargée de négocier les accords commerciaux des États membres, s'est engagée à un effort de transparence et a fixé des lignes rouges de négociation qui contribuent à clarifier les modalités du processus. 

L'impact du Partenariat Trans-Pacifique sur le TTIP

La ratification du TPP va exiger une forte mobilisation politique pour contrer les critiques qui se renforcent à la faveur de l'élection présidentielle américaine de novembre 2016. De leur côté, les négociateurs peuvent se mobiliser sur le dossier transatlantique et prendre appui sur le TPP pour exercer une pression supplémentaire sur les Européens en vue d'aligner certains chapitres de l'accord transatlantique (propriété intellectuelle, règles d'origine, subventions, …) sur les standards du TPP qui, pour sa part, concerne 40 % du PIB mondial et 25 % du commerce mondial.

L'accès au texte du TPP montre néanmoins que les disparités de niveaux de vie des douze économies concernées et, par là même, les différences du niveau de précaution de leurs normes respectives n'ont pas vraiment permis d'engager une coopération règlementaire, comme celle ambitionnée par le TTIP. S'ils aboutissent à un accord, Européens et Américains auront mis en place un mécanisme précurseur pour la réduction des barrières non-tarifaires qui représente le nouveau défi du commerce international au XXIè siècle.

Transparence des négociations et lignes rouges

Par ailleurs, face à la pression de la société civile, inquiète de la publication tardive du mandat de négociation intervenue au bout de 18 mois, la commissaire européenne au Commerce, Cécilia Malmström (en poste depuis novembre 2014), a entrepris de modifier les règles de confidentialité appliquées jusqu'ici aux négociations commerciales. La Commission publie sur son site Internet ses notes de position et les textes juridiques mis sur la table des négociations. L'accès aux textes consolidés (comprenant les positions européennes et américaines) dans des chambres de lecture sécurisées(2) a aussi été élargi à tous les parlementaires européens et, dans les États membres, aux ministres et aux parlementaires nationaux,  alors que les États-Unis, pour leur part, ne donnent accès à leurs documents qu'à un nombre très limité d'acteurs. À défaut de pouvoir appliquer une transparence totale, la Commission s'est également engagée sur des lignes rouges qui précisent ce qui est exclu dans la négociation. Les parlementaires européens ont eux-mêmes voté en juillet 2015 sur ces limites qu'ils entendent voir respecter lorsqu'ils se prononceront, in fine, comme le Conseil, pour ratifier ou rejeter l'accord. Les parlements nationaux ratifieront également ce texte s'il porte sur des compétences partagées entre l'UE et les États membres.

L’autonomie règlementaire des Européens

Une première de ces lignes rouges concerne le risque d'une perte d'autonomie en matière de souveraineté règlementaire. C. Malmström a précisé qu'il ne s'agit pas d'engager une harmonisation règlementaire systématique, ni d'amarrer l'Europe aux États-Unis pour définir les futures normes des secteurs en développement, comme les nanotechnologies. Le mandat de négociation indique que la coopération règlementaire doit se faire « sans préjudice du droit de réglementer en fonction du niveau de la santé, de la sécurité, du travail, de la protection de l'environnement et de la diversité culturelle que chaque partie juge approprié ». L'objectif est de rechercher une meilleure « compatibilité » règlementaire : lorsque les normes assurent de part et d'autre un niveau de protection équivalent tout en ayant fait l'objet d'une administration différente de la précaution, une harmonisation ou reconnaissance mutuelle de ces normes supprime le coût d'une duplication des certifications et contrôles, parfois prohibitif pour des PME qui souhaitent exporter. Le secteur de la chimie, dans lequel les règlementations européennes et américaines diffèrent trop, serait donc largement exclu de la coopération règlementaire. Par ailleurs, les produits interdits sur le marché européen (OGM, poulet au chlore, …) continueraient de l'être.

Pour les futures normes, le Conseil de coopération règlementaire proposé par les Européens n'aurait pas de compétence contraignante. Cette plateforme d'échanges d'informations entre régulateurs ne ferait que faciliter l'adoption d'une norme commune si les objectifs de précaution visés de part et d'autre étaient équivalents. Cette initiative pourrait aussi prendre la forme d'un mécanisme au niveau ministériel. Mais les compétences actuelles des institutions européennes et américaines en matière règlementaire resteraient intactes. En revanche, cette recherche de compatibilité règlementaire avec les États-Unis permettrait d'anticiper l'ambition croissante de la Chine à promouvoir ses propres normes sur les marchés internationaux.

Maintenir le niveau de précaution des normes européennes

Une deuxième ligne rouge porte sur le niveau de précaution des normes européennes qui ne peut être abaissé. Une recherche approfondie menée par des experts européens et américains montre qu'aucune des deux régions ne peut être considérée comme étant plus prudente que l'autre(3). Par ailleurs, il faut distinguer le rôle des négociateurs – qui doivent s'accorder sur les règles horizontales de la coopération règlementaire – de celui des régulateurs – qui doivent évaluer ce qui est réellement faisable, secteur par secteur et norme par norme. Le travail des régulateurs est très encadré en Europe comme aux États-Unis et ils ne peuvent entreprendre d'abaisser le niveau de précaution des normes. Le TTIP vise à bousculer la tendance des régulateurs à travailler en silo. Mais la coopération règlementaire se limiterait aux normes qui sont équivalentes et – comme le précise la nouvelle stratégie européenne pour le commerce de novembre 2015, Trade for all – devrait avoir l'ambition d'élever le niveau des normes communes en retenant le niveau de protection le plus élevé.

Préserver les services publics

Une troisième ligne rouge concerne l'avenir des services publics. Une déclaration commune de la commissaire européenne et de son homologue américain, le 20 mars 2015, précise que les accords commerciaux européens et américains n'empêchent pas les gouvernements – à aucun niveau de juridiction – d'assurer des services publics. Ils n'exigent aucune privatisation de ces services, ni leur extension ou encore de rendre publics des services qui étaient auparavant privatisés. Enfin, ces accords n'empêchent pas les gouvernements de maintenir ou d'adopter des règlementations qui garantissent un niveau élevé de qualité de service.

L'enjeu de l'ouverture des marchés de services concerne plutôt le choix à faire entre une liste négative des services explicitement exclus de la libéralisation et une liste positive dans laquelle la libéralisation ne s'applique qu'aux services mentionnés – le contenu de l'une ou l'autre liste étant lui-même défini par chaque gouvernement..

Le règlement des différends entre investisseurs et État

Enfin, l'inclusion – prévue par le mandat de négociation – d'un mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et État(4) qui repose sur des arbitrages privés internationaux (Investor-State Dispute Settlement - ISDS) s'étant imposée comme le contentieux le plus vif de cette négociation, la Commission a entendu proposer une solution alternative à Washington.

Perçu par certains comme un contournement des institutions judiciaires publiques par les intérêts privés, l'ISDS a pu laisser craindre un risque de « gel règlementaire » : un État pourrait être incité à retirer ou amender une règlementation s'il risque de devoir payer une compensation importante à un investisseur qui, s'estimant lésé par un État, aura déposé une plainte. Sans pouvoir le contraindre à retirer cette règlementation, l'ISDS renforce le sentiment que les États perdent progressivement leur autonomie de règlementation.

Depuis qu'ils ont créé ces mécanismes à la fin des années 1950, les Européens ont signé près de 1 600 accords bilatéraux contenant un ISDS et ce sont eux qui y font le plus appel pour déposer des plaintes. La forte augmentation du nombre de plaintes depuis 2003 inquiète cependant d'autant plus que le volume des investissements directs étrangers dans le monde a lui-même été multiplié par dix en vingt ans.

La Commission a ainsi proposé à l'automne 2015 de créer une cour permanente pour l'investissement, qui répond aux craintes formulées sur l'ISDS (juges permanents, possibilité d'appel, …) et qui puisse préfigurer la création d'une cour internationale permanente. En créant une telle instance dans le cadre de l'accord signé avec le Vietnam en décembre 2015 et en obtenant du Canada, en février 2016, de substituer au nouveau modèle d'ISDS plus rigoureux qui avait été introduit dans l'accord bilatéral un système équivalent de cour permanente, avant la ratification prévue en 2017, les Européens renforcent leur pression sur les négociateurs américains. Cependant, ces derniers défendent le modèle d'ISDS intégré dans le TPP et cette question sensible ne devrait être tranchée qu'à un stade plus avancé de la négociation.

Un chemin de négociation encore long

Depuis l'été 2013, les débats qui entourent le TTIP ont évolué. La vigilance des opinions publiques se déplace quelque peu vers des enjeux encore peu abordés. Un accord équilibré devrait notamment reposer sur plus de réciprocité dans l'ouverture des marchés publics. Les Européens ont d'importants intérêts à défendre dans ce domaine et entendent obtenir, comme dans l'accord avec le Canada, une ouverture à tous les niveaux de gouvernance, y compris local ; alors qu'à l'heure actuelle, seuls 37 États américains reprennent sur une base volontaire les engagements du gouvernement fédéral sur cette question. L'exploration de la coopération règlementaire dans neuf secteurs industriels(5) a avancé, mais dans le secteur sanitaire et phytosanitaire, cette coopération s'annonce ardue et sans doute limitée. La reconnaissance des indications géographiques protégées par l'UE(6) reste un sujet sensible pour Washington, et certains secteurs agricoles européens, comme le secteur bovin, s'inquiètent de l'impact du TTIP. Enfin, cet accord – comme les précédents – aura un effet de redistribution sur le marché du travail, favorisant ici la création d'emplois tout en en supprimant ailleurs, puisque son impact variera d'un pays à l'autre et d'un secteur à l'autre.

À l'heure actuelle, plutôt que de restreindre la portée du texte, les négociateurs maintiennent l'ambition d'un accord approfondi et équilibré. Les négociations devraient s'accélérer courant 2016, mais il est peu réaliste de viser la conclusion d'un accord sous la présidence de Barack Obama. Un autre épisode s'ouvrira fin 2016 avec le choix du nouveau président américain qui peut, démocrate ou républicain, pourrait ne pas s'avérer aussi favorable que son prédécesseur à la poursuite de l'ouverture des échanges.

Notes

1. En français PTCI (Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement).
2. Autrement dit des règles strictes d’accès : pas de portable, ni appareil photo, accès sur rendez-vous et temps limité de présence, consultation sous surveillance pour éviter toute sortie d’un extrait des textes autre que sous forme de notes manuscrites.
3. Elvire Fabry et Giorgio Garbasso, La Réalité de la précaution. Analyse comparée des règlementations du risque aux États-Unis et en Europe, Institut Jacques Delors, 18 Juillet 2014.
4. Pour une analyse détaillée des arguments pour et contre l’ISDS, voir : Elvire Fabry et Giorgio Garbasso , « ISDS : le diable se cache dans les détails », Policy Paper n°122, Institut Jacques Delors, janvier 2015.
5. automobile, produits pharmaceutiques, appareils médicaux, cosmétiques, pesticides, technologie de l’information et de la communication (TIC), produits chimiques et ingénierie.
6. IGP : appellations d’origine protégées permettant de protéger le savoir-faire des producteurs situés dans une zone géographique spécifique.

* Chercheur senior à l’Institut Jacques Delors

Pour citer cet article : Elvire Fabry, « Le partenariat transatlantique États-Unis-Union européenne : l'état des lieux », P@ges Europe, 30 mars 2016, La Documentation française © DILA

 

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