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L’assurance-invalidité en Suisse ou comment transformer le handicap en capacité, par Peter Streckeisen

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Pictogramme de la maladie invalidante.
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 13/04/2016

Introduction

L'assurance-invalidité constitue l'un des principaux régimes de sécurité sociale en Suisse. Depuis 1960, sa législation a connu six révisions, dont la dernière remonte à 2012. Comme en France, où on constate d’année en année une augmentation annuelle progressive du taux des situations d’invalidité, l’assurance-invalidité suisse a connu une forte hausse du nombre des bénéficiaires à partir des années 1990. Comment la Suisse se situe-t-elle par rapport à la politique de l’OCDE et de l’Union européenne dans ce domaine ? Dans quelle mesure la notion même d’invalidité se trouve-t-elle modifiée depuis les années 2000 ?


L’assurance-invalidité en Suisse ou comment transformer le handicap en capacité.

Peter Streckeisen*

Dans l’ombre des débats sur la crise économique, le chômage et la précarité,  la politique de l’État social dans le domaine du handicap est en train de changer. « Transformer le handicap en capacité »(1), ce titre – un peu paradoxal – d’un rapport de l’OCDE (2003) indique bien une volonté politique de mettre en place une nouvelle approche en la matière. Le document préconise en fait de changer la façon dont les sociétés conçoivent le handicap et ceux qui en souffrent : le terme « handicapé » ne doit plus être assimilé à « inapte au travail ». Dans ce contexte, comment concilier la promotion du travail et la sécurité des revenus des personnes handicapées, deux objectifs indissociables mais parfois contradictoires de la politique de l’invalidité ? 

Cette nouvelle orientation s’accorde avec une politique de réinsertion portant de plus en plus d’attention aux groupes sociaux traditionnellement défavorisés sur le marché du travail : femmes, immigrés, pauvres, ainsi que personnes handicapées(2). Dans cette perspective,  la Commission européenne a publié un rapport (2005) sur « Le cas commercial en faveur de la diversité», défendant l’idée selon laquelle les entreprises ont un intérêt économique à recruter de la main-d’œuvre très qualifiée à partir d’un vivier plus large afin de diversifier leur personnel en termes de sexe, de nationalité, de culture, d’âge, ou d’orientation sexuelle(3). L’emploi de personnes atteintes dans leur santé physique et/ou psychique est partie intégrante des objectifs des politiques de la diversité : ces hommes et ces femmes représentent un potentiel économique considérable que les pays européens sont appelés à exploiter afin d’être en mesure d’affronter la concurrence américaine et asiatique. L’entrée en vigueur, le 22 janvier 2011, au sein de l’Union européenne, de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées se combine dès lors avec une stratégie économique visant à mobiliser au maximum les « ressources humaines » dans la compétition internationale.

La Confédération helvétique, membre de l’OCDE mais pas de l’Union européenne, poursuit en matière de handicap une politique largement alignée sur celle de ces deux institutions internationales. Alors que dans son rapport susmentionné de 2003, l’OCDE décrit la Suisse comme étant le seul des vingt pays examinés n’ayant pas encore entamé de réformes fondamentales dans ce domaine, une décennie plus tard l’image qu’elle donne est complètement différente. Les auteurs d’un rapport de l’OCDE (2014) intitulé « Santé mentale et emploi : Suisse » saluent la philosophie générale de réformes introduites dans l’assurance-invalidité, tout en soulignant les défis qui restent à relever, notamment la responsabilisation des entreprises en faveur de la réinsertion des personnes handicapées, la coopération entre les diverses institutions étatiques (chômage, aide sociale, invalidité) ainsi que la nécessité d’un meilleur partenariat entre l’assurance-invalidité et les médecins traitants (médecins de famille et psychiatres)(4). La présente contribution ne vise pas tant à mettre en lumière les spécificités du cas helvétique qu’à aborder des questions plus générales à travers l’étude de ce pays.

L’assurance-invalidité en Suisse

L’assurance-invalidité (AI) remonte à 1960. Son fonctionnement est calqué sur celui de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) : il s’agit d’une assurance étatique avec financement par répartition à forte dimension égalitaire, étant donné que la rente maximale ne représente que le double de la rente minimale, alors que les écarts de salaire des assurés sont bien plus grands. Dans les années 1980, s’ajoute un deuxième pilier avec financement par capitalisation proposé par les groupes d’assurance et les caisses de pension à l’instar de l’assurance-vieillesse. Désormais, une partie des assurés obtient des rentes bien supérieures au seuil de pauvreté. Dès l’origine, l’AI accorde en principe la priorité à la réadaptation professionnelle par rapport à la rente, qui n’est censée être qu’une mesure de dernier recours pour les personnes dont l’insertion est jugée impossible. Mais dans la pratique, l’invalidité est un état stable : les assurés ayant obtenu une rente ne la voient pratiquement jamais remise en cause ultérieurement.

L’AI définit le taux d’invalidité en estimant la perte du gain économique qui résulte de l’atteinte à la santé. Alors qu’elle fait établir un diagnostic médical, ce dernier ne détermine pas le taux d’invalidité. C’est l’office de l’AI lui-même qui l’établit sur la base d’un constat socio-professionnel tenant compte du diagnostic médical : quelle activité la personne concernée peut-elle exercer malgré l’atteinte à la santé ? Quelle perte de gain cela représente-t-il en comparaison avec une situation hypothétique dénuée d’atteinte à la santé ? Pour trouver une réponse à ces questions, les experts de l’AI portent un jugement sur la situation et l’évolution du marché du travail dans les secteurs d’activité concernés. Si l’analyse du marché du travail relève dès lors du domaine traditionnel des offices AI, l’activation et la réinsertion professionnelle des bénéficiaires ne deviennent des objectifs centraux qu’à la faveur des changements intervenus dans les années 2000.

Les révisions de l’assurance-invalidité

À partir des années 1990, le nombre des bénéficiaires de l’AI connaît une forte augmentation. De 188 063 rentes accordées en 1999, ce régime passe à 256 300 en 2006. La hausse est particulièrement forte dans le domaine des souffrances psychiques : alors qu’on compte 56 067 rentes versées en 1999, leur nombre s’élève à 99 080 en 2008(5). De plus en plus, à la clientèle « traditionnelle » de l’AI avec ses handicaps visibles aux yeux de la population (handicaps physiques, maladies mentales), s’ajoute un groupe croissant de personnes qui présentent toutes les apparences de la normalité, mais qui souffrent psychiquement des conséquences liées aux transformations actuelles dans le monde du travail : il s’agit avant tout de nouvelles formes de responsabilisation des salariés qui entraînent non seulement un sentiment de culpabilisation permanente chez eux mais également une instabilité et une intensification du travail et in fine une dévalorisation(6). Dans les révisions de la législation de l’assurance-invalidité entreprises durant les années 2000, les autorités tiennent compte d’une opinion publique qui soupçonne les bénéficiaires de simuler leurs maladies et d’abuser de l’AI, tout en prenant soin de se distancier, officiellement, d’un tel discours(7).

Une première révision de l’AI entre en vigueur au début de l’année 2004. Elle met l’accent sur la création de Services médicaux régionaux (SMR) et sur la mise en place d’un dispositif d’activation des bénéficiaires en vue de leur réinsertion professionnelle. Par ces mesures, l’AI renforce ses propres ressources dans deux domaines-clés : elle s’appuie de plus en plus sur les diagnostics de médecins d’assurance qui rivalisent avec ceux des médecins traitants, et en même temps elle entre dans un domaine d’activité surtout investi jusqu’ici par les instances de l’assurance-chômage et de l’aide sociale. Cette révision va de pair avec un durcissement général dans la pratique des offices de l’AI visant à rendre l’accès aux rentes plus difficile. En mai 2004, le Tribunal fédéral appuie cette réorientation en affirmant que les affectations psychosomatiques dont les causes ne peuvent pas être décelées avec les méthodes médicales courantes ne donnent pas accès à une rente AI, les personnes concernées étant appelées à surmonter les douleurs par un effort de volonté raisonnablement exigible. Rappelons que dans les pays de l’OCDE, la gestion des problèmes de santé mentale dans la population d’âge actif est devenue un enjeu primordial pour le marché du travail. En France notamment, la première cause d’entrée en invalidité se révèle être les affections psychiatriques (28,1 %) au premier rang desquelles les troubles dépressifs réactionnels et névrotiques.

La révision suivante, entrée en vigueur début 2008, met l’accent sur la détection précoce du risque d’invalidité qui sera combattu par une série de mesures d’intervention précoce (par exemple : adaptation des tâches professionnelles, formation continue, aide à la recherche d’un autre emploi etc.), si possible avant que la personne concernée ne perde son poste. Ces démarches requièrent avant tout la participation active des médecins traitants et des entreprises, notamment des collègues et des supérieurs hiérarchiques. La révision suscite des interrogations quant à la protection des données personnelles ainsi qu’au secret médical plus spécifiquement, car elle appelle des personnes tierces à s’adresser à l’office de l’AI en transmettant des données concernant la santé d’un salarié sans l’accord de la personne concernée. Dans le cadre de cette même révision, l’AI introduit des mesures spécifiques d’insertion qui s’adressent aux personnes souffrant de troubles psychiques et élargit la panoplie des subventions mises à la disposition des entreprises qui engagent des bénéficiaires.

La troisième révision, dont le premier volet entre en vigueur début 2012 (alors que le deuxième volet est rejeté par le Parlement en 2013), met l’accent sur la réévaluation régulière et approfondie des pensions déjà accordées par le passé. Elle vise donc à remettre en cause le principe tacite selon lequel les rentiers de l’AI le demeurent jusqu’au moment où ils atteignent l’âge de la retraite et touchent les prestations AVS (Assurance Vieillesse, Santé).

Un quatrième projet de révision est actuellement en préparation. Il reprend quelques éléments du deuxième volet de la révision susmentionnée. Sur le fond, ce projet vise à baisser la prévalence de l’invalidité parmi les jeunes, ainsi qu’à remplacer le système des rentes invalidité à échelons (quart-de-rente, demie-rente, trois-quarts-de-rente et rente entière) par un système linéaire, éliminant les effets de seuil susceptibles de réduire la volonté des rentiers de rechercher un emploi ou d’augmenter autrement leur activité économique.

Effets immédiats et objectifs non atteints

En l’espace d’une décennie, le fonctionnement de l’AI a donc été profondément modifié. Parmi les experts et les protagonistes, on évoque un changement culturel profond, transformant l’ancienne «assurance de rentes» en « assurance de réinsertion » (ou de « réadaptation »). Les statistiques montrent un impact immédiat très net : le nombre des nouvelles rentes accordées diminue drastiquement, de 21 727 en 2005 à 13 646 en 2014. Si une baisse des nouvelles rentes s’observe effectivement dans le domaine des maladies psychiques (de 8 687 à 5 784), celle-ci est encore bien plus sensible dans les catégories « os et organes du mouvement » (de 4 972 à 1895) et accidents (de 1 703 à 814 rentes). Les restrictions semblent donc toucher des anciennes catégories de rentiers plus fortement que la nouvelle population à risques, atteinte de troubles psychiques. Parallèlement, les mesures d’intervention précoce et celles d’insertion introduites en 2008 sont en forte progression : elles concernent respectivement 10 210 4 653 personnes en 2014(8).

Si le nombre de rentes nouvellement accordées a donc fortement baissé, l’objectif de la troisième révision concernant la réévaluation des sommes  auparavant allouées n’a pas vraiment été atteint. Par exemple, dans le domaine des troubles psychologiques difficiles à objectiver avec les méthodes médicales traditionnelles, 500 rentes environ au lieu des 4 500 visées ont été supprimées entre 2009 et 2014(9). En même temps, l’AI rencontre une vive résistance de la part d’un nombre considérable d’assurés qui contestent sa pratique plus restrictive : entre 2004 et 2009, le nombre de recours à l’encontre d’une décision visant l’octroi d’une rentre passe de 2 200 à 5 400 par an, chiffre en léger recul par la suite(10). Enfin, la coopération des entreprises en matière d’engagement de rentiers de l’AI reste relativement faible ; la Suisse renonçant à toute mesure contraignante, elle privilégie l’appel à la responsabilité sociale des entreprises et des incitations économiques sous forme de subventions.

Les enjeux de la nouvelle politique du handicap

Certains spécialistes des politiques sociales parlent d’un nouveau paradigme dans l’assurance-invalidité : on passerait d’un concept de réparation, visant à compenser les difficultés liées au handicap, à un paradigme de réversibilité, selon lequel il est possible de revenir sur le diagnostic d’invalidité(11). Ce constat mérite d’être différencié : si l’on observe effectivement le glissement d’une conception stable vers une notion dynamique de l’invalidité, les effets statistiques observés jusqu’à présent invitent à mettre l’accent sur le fait que l’invalidité est une chose à prévenir avec tous les moyens disponibles, tant il est difficile de revenir sur un diagnostic d’invalidité. La réversibilité est affirmée officiellement, certes, mais sa mise en œuvre rencontre (encore) des difficultés considérables.

L’analyse des révisions de l’assurance-invalidité en Suisse conduit à réfléchir sur l’ambivalence fondamentale de la nouvelle politique du handicap impulsée par l’OCDE et l’Union européenne comme par les autorités helvétiques. La mise en œuvre de dispositifs contre les discriminations multiples que subissent les personnes handicapées(12) va de pair avec une politique plus restrictive concernant l’accès à certaines prestations sociales comme les rentes invalidité. Si les acquis sociaux de l’époque du fordisme, notamment la meilleure protection socioéconomique des personnes handicapées par la mise en place d’assurances sociales, étaient liés à des phénomènes multiples de stigmatisation et d’exclusion sociale (par exemple, le travail en atelier protégé), la nouvelle politique appelant à combattre toute forme de discrimination se combine avec une remise en cause de certains droits acquis. Elle se focalise sur une population à risques différente de celle qui se trouvait au centre des anciennes démarches à propos du handicap. Néanmoins, les effets des mesures restrictives ne se limitent pas au groupe des personnes soupçonnées d’abus.

Pour conclure, deux enjeux supplémentaires méritent d’être signalés. Le premier concerne le rôle du corps médical. Derrière les conflits entre médecins traitants et médecins d’assurance, se dessine l’idée-force selon laquelle la médecine est appelée à s’ouvrir aux questions socioprofessionnelles, à inclure dans le diagnostic médical une réflexion sur les possibilités de gain et à coopérer plus systématiquement avec l’AI. Cet appel au bon sens cache évidemment des enjeux de pouvoir, concernant la position du corps médical vis-à-vis de l’État autant que les droits et les devoirs des bénéficiaires de prestations sociales. Le second enjeu a trait à la politique du marché du travail. Transformée en « assurance de réinsertion », l’AI entre de plus en plus sur un terrain occupé jusqu’ici par l’aide sociale et l’assurance-chômage, ainsi que par les institutions du marché du travail dit secondaire (emploi à temps partiel et à durée déterminée) et leurs programmes. Du point de vue des autorités, se pose la question d’une meilleure coopération entre ces différentes instances, alors que, pour l’instant, l’AI se concentre sur la mise en place d’un dispositif de réinsertion propre sans chercher activement un partenariat avec l’aide sociale et l’assurance-chômage. Du point de vue des bénéficiaires, la question de l’hétérogénéité des dispositifs légaux se pose de manière plus aiguë, car les situations se multiplient dans lesquelles « chômeurs », « pauvres » et « invalides » se côtoient dans les mêmes secteurs d’activité, voire dans les mêmes établissements, sans pour autant disposer des mêmes droits et devoirs.

Notes

(1) OCDE, « Transformer le handicap en capacité. Promouvoir le travail et la sécurité des revenus des personnes handicapées », Paris, 2003.
(2) Pour des raisons pragmatiques, l’auteur utilise l’expression « handicapé » –comme d’« invalidité » – tout en signalant qu’il s’agit de notions problématiques qui divisent les êtres humains en deux camps par référence à une norme sociale qui, malgré ses apparences d’évidence ou de nature, repose sur des constructions sociales arbitraires et imbues de relations de pouvoir.
(3) Commission européenne,  Le cas commercial en faveur de la diversité. Bonnes pratiques sur le lieu de travail, Bruxelles, 2005.
(4) OCDE, « Santé mentale et emploi : Suisse », Paris, 2014.
(5) Peter Streckeisen , Steigende Erwerbslosigkeit und Prekarität in der Schweiz. Das Ende eines Sonderfalls, in : K. Scherschel, P. Streckeisen & M. Krenn, „Neue Prekarität. Die Folgen aktivierender Arbeitsmarktpolitik – europäische Länder im Vergleich“, Campus, Francfort, 2012, p. 55.
(6) Sighard Neckel & Greta Wagner (sous la direction de),  Leistung und Erschöpfung. Burnout in der Wettbewerbsgesellschaft, Suhrkamp, Francfort, 2013 ; Alain Ehrenberg , La Fatigue d’être soi. Dépression et société, Odile Jacob, Paris, 1998.
(7) Une analyse représentative de dossiers d‘invalidité pour raisons psychiques, réalisée pour l’Office fédéral des assurances sociales, n’a pas confirmé ce soupçon : Niklas Baer, Ulrich Frick & Tanja Fasel, Dossieranalyse der Invalidisierungen aus psychischen Gründen. Typologisierung der Personen, ihrer Erkrankungen und Berentungsverläufe, PR-AI, 6/09, 2009.
(8) Office Fédéral des Assurances Sociales, Statistique de l’AI 2014. Tableaux détaillés, OFAS, Berne, p. 52 ; p.10.
(9) Office Fédéral des Assurances Sociales, L’AI tire un bilan intermédiaire globalement positif de la réadaptation professionnelle, communiqué de presse, 18 août 2014.
(10) OCDE, « Santé mentale et emploi : Suisse », Paris, 2014, p.84.
(11) Isabelle Probst, Jean-Pierre Tabin & Nelly Courvoisier, « De la réparation à la réversibilité. Un nouveau paradigme dans l’assurance-invalidité ? »,  Revue Suisse de Sociologie, 41/1, 2015, pp. 101-117.
(12) En Suisse, la loi fédérale de 2004 sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées, qui cible surtout l’accessibilité des bâtiments et des transports publics, mérite d’être mentionnée dans ce contexte.

*Privat-docent et collaborateur scientifique à l'Université de Bâle; chargé d'enseignement à l'université de St-Gall et à la Haute École Spécialisée de Travail Social de Lucerne.

Pour citer cet article : Peter Streckeisen, « L’assurance-invalidité en Suisse ou comment transformer le handicap en capacité », P@ges Europe, 13 avril 2016, La Documentation française © DILA

 

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