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[La régionalisation en Europe. Quelques éléments de réflexion, par Édith Lhomel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Carte des régions en Europe (aer.eu) 2013
© AER

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Mis à jour le 02/06/2016


La régionalisation en Europe. Quelques éléments de réflexion

Édith Lhomel*

Au nombre de 225, les régions de l’Union européenne (UE) à Vingt-Huit correspondent, par-delà les caractéristiques géographiques et démographiques propres à chaque pays, à des découpages territoriaux et à des dispositifs institutionnels extrêmement variés. La pluralité de couleurs figurant sur la carte élaborée par l'Assemblée des régions d'Europe illustre en quelque sorte cette diversité du fait régional. Car, comme le souligne Gérard Marcou « [...] il n’existe pas de standard européen en ce qui concerne la région, sa nature juridique, ses dimensions ou ses fonctions [...] »(1). Face à une telle hétérogénéité, que ce soit en termes de découpages, de modes de dévolution, de champs de compétences, le propos ici n’est pas de se risquer à des comparaisons, voire même à quelques rapprochements mais plus modestement de faire état de quelques-uns des thèmes présents aujourd’hui dans le débat sur le devenir des régions en Europe.

Constat d’experts

Ainsi, la journée organisée par la Métropole européenne de Lille en avril 2016 et consacrée à la « Diversité régionale de l’Union européenne »(2), premier volet d’une réflexion plus large, a tenté d’appréhender le phénomène régional dont la complexité, comme le souligna un des intervenants, ne doit pas être sous-estimée. Parmi les présentations, la synthèse publiée sous les auspices de l’Assemblée des régions d’Europe (ARE)(3) et rédigée par un réseau de quelque quarante experts de différents horizons nationaux et académiques réunis dans le cadre d’un «  observatoire sur la régionalisation  » aboutit à un constat certes partiel mais néanmoins utile.

1. La régionalisation est souvent considérée comme une demande de l’UE surtout par les pays y ayant récemment adhéré (2004, 2007 et 2008), de même que par ceux liés par un accord d’association ou encore bénéficiant du statut de candidat. Elle est appréhendée par eux comme un moyen de renforcer l’européanisation de leurs institutions et donc admise au titre des réformes indispensables. Le chapitre « Instruments structurels et développement régional » (21ème sur les 30 que compte le dispositif des négociations d’adhésion) appelle en effet très clairement à la création « de régions  de programmation » (NUTS 2 – Nomenclature des unités territoriales statistiques) en vue de pouvoir bénéficier des fonds alloués dans le cadre de la Politique de cohésion. Certains nouveaux États membres tels que la Pologne, la Slovaquie, la République tchèque se sont appuyés sur ces entités NUTS 2 pour enclencher un véritable débat national sur la décentralisation qui, dans le cas polonais, a abouti à l’instauration d’un échelon régional décentralisé. D’autres, comme la Roumanie, et, à un moindre degré, la Hongrie connaissent toujours de fortes résistances internes en raison, pour la première, du caractère toujours très centralisé de l’État, pour la seconde, de l’hostilité des comtés face à ce qu’ils considèrent comme un risque de concurrence, voire de dépossession. En effet, cet échelon NUTS 2 se trouve doté de moyens financiers qui, même s’il n’en possède pas la maîtrise, n’en donne pas moins lieu à la mise en place d’instances de concertation et de montage de projets (conseils régionaux, agences régionales). En 1998, le Portugal s’était pour sa part clairement prononcé par référendum contre l’instauration de telles instances, les fonds structurels gérés par le niveau central depuis son adhésion demeurant gérés à ce même niveau.

Concept flou à l’origine, l’Europe des régions a donné lieu, en 1994, à la création du Comité des régions (CdR) décidé par le traité de Maastricht (1992). De même, le principe de subsidiarité, cher à Bruxelles, s’applique à l’échelon régional. C’est donc en raison non seulement de sa Politique de cohésion, de l’existence du CdR mais aussi de ses incitations à regrouper les acteurs régionaux comme au sein de l’Association des régions d’Europe (ARE), que Bruxelles passe pour avoir en quelque sorte « transnationalisé la question régionale » au point, pour certains, d’être soupçonnée d’opérer une sorte de « stratégie de contournement de l’État ».

2. Il n’existe pas de dispositif « modèle » en matière de régionalisation, y compris dans les États fédéraux. Si l’Allemagne et l’Autriche sont souvent citées pour avoir su se doter d’un mode de fonctionnement satisfaisant voire, pour certains observateurs, idéal, qui, au demeurant, diffère nettement dans l’un et l’autre de ces pays, celui-ci ne peut être transposé à des pays composés de plusieurs communautés (Belgique), ou encore abritant des minorités (Hongrie). Les études « pays » sur lesquelles les experts se sont appuyés montrent par ailleurs que les rapports entre les Länder et le niveau fédéral demeurent toujours sujets à discussion : alors que dans le cas de l’Autriche, les entités fédérées sont jugées trop dépendantes des transferts financiers opérés par le niveau fédéral, dans celui de l’Allemagne, le nombre (excessif ?) de Länder appellerait certaines mutualisations et la répartition des compétences mériterait d’être améliorée.

3. Les pays européens oscillent en permanence entre des tendances allant tantôt vers la décentralisation, tantôt vers un surcroît de centralisation, toute mesure vers plus de régionalisation étant souvent abusivement interprétée comme un mouvement vers plus de décentralisation. Ainsi, la France qui, au 1er janvier 2016,  a réduit le nombre de ses régions (ces regroupements visant à « faire des régions de taille européenne ») au risque d’ignorer certaines spécificités et d’éloigner les citoyens de cet échelon, ou encore l’Italie qui a re-centralisé au niveau national plusieurs des responsabilités assumées jusque-là par les provinces. Dans le même temps, et dans les deux cas, le niveau régional est néanmoins sorti renforcé : la France a doté les régions de missions accrues en matière de développement économique et l’Italie a instauré un Sénat des régions. En fait, le niveau infra-national et supra-communal où se situe le niveau régional combine le plus souvent, en fonction des différentes alchimies nationales, services déconcentrés et compétences décentralisées (avec le cas typique de la France). Le durcissement général de la contrainte budgétaire depuis les années  2000 a par ailleurs été un facteur de renforcement de l’autorité centrale : ainsi, l’Espagne contrainte face au niveau d’endettement préoccupant de plusieurs de ses communautés autonomes, d’intervenir plus avant dans leurs dépenses(4).

4. Les revendications d’indépendance formulées par des forces politiques à l’intérieur de plusieurs régions ont pour exemples les plus récents, la Catalogne et l’Écosse. D’autres (la région flamande en Belgique, le Pays Basque) font également montre d’un désir certain d’indépendance. Cette propension séparatiste qui, historiquement, n’est pas nouvelle s’inscrit désormais dans un environnement normatif marqué par le droit européen. Accéder à l’indépendance imposerait donc à ces régions de satisfaire à l’intégralité de la procédure d’adhésion avant de pouvoir être considérées, ainsi qu’elles en ont exprimé la volonté, comme des membres de l’UE à part entière. Cette conditionnalité mérite à l’évidence, selon les membres de l’Observatoire sur la régionalisation, d’être rappelée afin de prendre la mesure de toutes les incidences qu’une telle indépendance impliquerait. On peut y voir une sorte de mise au point face au mauvais procès qui parfois a été fait aux institutions bruxelloises de favoriser des tendances régionalistes au détriment de la souveraineté des États au nom, comme le suggère G. Marcou d’une « convergence supposée entre construction européenne et renforcement des pouvoirs régionaux ».

5. Parallèlement à ces revendications indépendantistes laissant craindre, selon d’aucuns, un émiettement de l’Europe, plusieurs pays à commencer par ceux de l’Europe du Nord se sont engagés « sans bruit » dans l’approfondissement de certaines mesures, considérant la dynamique régionale comme un processus toujours perfectible. Tel est le cas du Danemark ou encore des Pays-Bas. Des mesures visant à améliorer la participation des citoyens, la transparence et l’efficacité économique seraient donc à considérer comme autant de « bonnes pratiques » dont l’existence, selon les experts, mériterait d’être mieux connue au niveau européen. Le Danemark compte cinq régions (réforme administrative de 2007) dotées de moyens financiers destinés essentiellement au secteur hospitalier, mais le périmètre d’intervention peut aussi s’étendre aux transports reliant les différentes municipalités. Dans le cas néerlandais, le domaine de compétences des douze provinces est beaucoup plus vaste et le vif attachement des habitants à cet échelon territorial s’est notamment manifesté en  2014 lorsque le gouvernement a tenté de fusionner celles-ci en 5-7 entités, projet auquel il a dû renoncer.

Métropoles-Régions : une question d’articulation

L’institutionnalisation des métropoles peut être vécue par les régions comme présentant un risque de diminution de leurs compétences, une crainte qu’elles partagent, selon les cas, avec l’échelon départemental ou provincial voire même communal. Gérard Marcou sur la base de plusieurs exemples en Europe, Nicolas Portier pour le seul cas français(5) ont décrit comment « le fait métropolitain » s’est imposé ces quinze dernières années sous le coup de transformations économiques et sociales qui ont fortement modifié les grandes villes européennes. Que ce soit, comme en Italie, où les quelque dix métropoles instaurées au terme de la loi du 7 avril 2014 bousculent de fait la pertinence de l’échelon provincial ou, comme en Espagne, où la métropole de Barcelone bénéficiant des importantes ressources perçues par la ville s’est retrouvée à devoir venir à la rescousse financière de la région Catalogne, l’articulation « région-métropole » débouche sur des dispositifs ad hoc où les réalités économiques et financières l’emportent sur les prérogatives administratives, voire politiques (dans le cas d’instances élues). À mesure que le poids de l’agglomération grossit par rapport à l’ensemble de la région, il devient impératif de sortir de la concurrence pour aller vers plus de complémentarité, une nécessité qui s’impose surtout aux pays de taille réduite tels que les Pays-Bas qui se sont d’ailleurs toujours efforcés de lier les questions de la régionalisation et de la métropolisation. Dans le cas de pays et de régions de plus grande taille, certains ont évoqué un possible effet de « ruissellement » des retombées économiques positives de la métropolisation sur le reste de la région(6).

Au final, pour que l’échelon régional puisse être reconnu comme efficace et donc nécessaire, il faudrait, selon les travaux menés dans plusieurs pays par des étudiants de l’université de Lille 1(7), réunir quatre conditions :

  • une légitimité : celle-ci est conférée par l’État central voire confortée par une légitimation au niveau européen (appartenance au Comité des régions, implication dans des projets notamment transfrontaliers) ;
  • une capacité : qui varie à la fois selon l’importance des prérogatives attribuées ou déléguées (niveau de décentralisation), de la puissance économique de la région concernée, elle-même dépendante de différents facteurs dont l’atout géographique (références aux régions constituées autour de grands fleuves – Rhin, Rhône) et enfin des ressources financières (en propre comme allouées) ;
  • une identité qui, au-delà de la seule dimension historique, peut aussi découler de réalisations économiques et donc évoluer dans le temps. Ce qui « fait région » sera enfin étroitement dépendant de la manière dont les citoyens seront associés.
  • un système de représentation et d’implication (parlementarisme régional) le plus large possible.

Notes

(1) G. Marcou « Le mille-feuille territorial : une spécificité française ? » in Collectivités territoriales. La nouvelle donne (dossier), Cahiers Français, n° 391, mars-avril 2016, pp.8-13. Voir également l'étude de Gérard-François Dumont, "Les régions d'Europe : une extrême diversité institutionnelle", in Diploweb.com, 21 janvier 2014. 
(2) Premier volet d’un projet Jean Monnet intitulé « EUREGIO », cette journée a réuni à la fois des universitaires et leurs équipes de recherche issus de plusieurs pays européens, des opérateurs économiques, des fonctionnaires territoriaux et des responsables politiques européens. 
(3) Report on regionalisation : trends and challenges, ainsi que The role in European regions in 2015, (PDF 72,5 Ko)
(4) voir Nacima Baron, « L’Espagne confrontée à l’endettement de ses communautés autonomes », P@ges Europe, 13 février 2012, la Documentation française © DILA,
(5) Voir G. Marcou, dej. cit. ainsi que Nicolas Portier, « Origine et enjeux de la politique des métropoles », in Les collectivités territoriales. La nouvelle donne, Cahiers français, pp. 14-19, voir note 1.
(6) expression de l’ex-Premier ministre, Pierre Mauroy, Président de la région Nord-Pas-de-Calais qui visait à convaincre les élus de toutes les villes moyennes de sa région de s’arrimer à Lille considérée comme la locomotive du dispositif.
(7) disponible sur le site d’Euregio

* Analyste-rédactrice à la Documentation française et rédactrice en chef de la collection "Réflexe Europe".

Pour citer cet article : Edith Lhomel, « La régionalisation en Europe. Quelques pistes de réflexion », P@ges Europe, 1er juin 2016, La Documentation française © DILA

 

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