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Allemagne 2015-2016 : la gestion de la crise des réfugiés, par Daniela Heimerl

[Allemagne 2015-2016 : la gestion de la crise des réfugiés, par Daniela Heimerl], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Une mère et son enfant dans un établissement de premier accueil pour réfugiés, Munich, Allemagne.
© Ulrike Werkmeister-Steuer – 2016

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Mis à jour le 07/09/2016

Introduction

« Nous y arriverons ! » Tel est le défi que la chancelière fédérale Angela Merkel face à une crise migratoire sans précédent sur le continent européen a lancé aux Allemands,voire à tous les Européens, fin août 2015. Un an plus tard, 1,1 millions de migrants ont trouvé refuge et protection en Allemagne. La période de l’immédiat après-guerre mise à part, le pays n’a jamais accueilli (en si peu de temps) autant d’hommes, de femmes et d’enfants fuyant la guerre, les persécutions et la pauvreté.


Allemagne 2015-2016 : la gestion de la crise des réfugiés

Daniela Heimerl*

Pour la première fois, l’Allemagne a été la destination privilégiée de mouvements migratoires mondiaux pour plusieurs raisons. La situation au sein des campements dans les pays limitrophes de deux foyers majeurs de conflit (Syrie, Irak) où des milliers de migrants ont trouvé un premier accueil, s’est soudainement précarisée, certains pays riches ayant décidé de ne pas verser leurs contributions. L’UNHCR qui gère ces centres, a été obligé de réduire les portions alimentaires, ce qui a provoqué des départs massifs(1). La mobilité des personnes sur la route de l'exil a également été facilitée par la faible sécurisation des frontières extérieures de l’Union européenne (UE), plusieurs pays se retrouvant soumis à une très forte pression migratoire qu'ont accentué encore la crise économique et les « printemps arabes » d’une part, et, d’autre part, les charges peu équitablement réparties entre les États membres relatives au règlement européen Dublin III(2). À mesure que, pour des raisons économiques ou de politique intérieure, les pays traditionnels d’accueil – Royaume-Uni, France, Pays-Bas et Belgique – adoptaient une politique plus restrictive à l'égard des immigrés, l’Allemagne est devenue la destination de remplacement. À ces facteurs s'ajoute le fait que depuis plusieurs années, les dirigeants allemands ont appuyé un discours politique sur le déclin démographique du pays et ont pointé l’insuffisance de la main-d’œuvre qualifiée, créant par là le sentiment d’un besoin urgent en la matière et donc des attentes positives à l’extérieur du pays.

Le débat sur les réfugiés qui a débuté dès l’été 2015, figure parmi les controverses les plus émotionnelles que l'Allemagne a connues depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Sur le plan politique, le sujet divise l’UE, la coalition gouvernementale (CDU/CSU-SPD) et conforte la montée des formations et mouvements politiques extrémistes (Pegida, Alternative für Deutschland). Répétant à l'envi « Wir schaffen das ! » (Nous y arriverons !), sa célèbre phrase, la chancelière fédérale Angela Merkel(3) incarne, certes, une nouvelle « culture de bienvenue » (Willkommenskultur), mais s'expose aussi à d'âpres critiques.

Chances et risques de la position centrale : contourner Dublin III

Le « Règlement Dublin III »(2013) est un texte de l’UE consacré au droit d’asile au niveau européen. Il stipule que les migrants qui arrivent en Europe, doivent formuler leur demande d’asile dans les pays par lesquels ils sont entrés, c’est-à-dire dans la majorité des cas, aux frontières extérieures de celle-ci. Ces accords font ainsi reposer sur les pays d’arrivée la prise en charge de ces hommes, femmes et enfants, ainsi que l’instruction et la décision finale de leur demande. Si l’on applique ce texte à la lettre, il limite considérablement les flux vers l’Allemagne, puisque les migrants ne peuvent se rendre directement que que par avion dans ce pays. Une autre pratique s’est alors tacitement installée : l’Italie a autorisé les personnes arrivées par la Méditerranée à continuer vers le nord (Suisse, Autriche, Allemagne) sans les avoir enregistrées. En même temps, les migrants parvenus jusqu’à la Grèce ont également pu poursuivre vers le nord sans être retenus dans ce pays dont les installations réservées aux réfugiés ne correspondaient pas aux normes respectueuses des droits de l’homme. S’est ainsi mise en place une gestion des flux migratoires, pour laquelle Dublin III a officiellement été la règle sans être pourtant imposé dans la pratique. Tant que le nombre d’arrivants restait maîtrisable, ce fonctionnement a été toléré.

À l’été 2015, le gros du mouvement migratoire s’est déplacé de la Méditerranée vers la « route des Balkans »(4). Et avec l’intensification de la guerre en Syrie, l’afflux des réfugiés a dramatiquement augmenté, obligeant les autorités allemandes à répondre à la question suivante : fallait-il imposer la mise en pratique du règlement européen et fermer les frontières allemandes ou, au contraire, accueillir les réfugiés ? Face aux migrants qui cherchaient par centaines de milliers à rejoindre l’Allemagne, A. Merkel et le chancelier fédéral autrichien Werner Faymann s’accordaient, dans la nuit du 4 au 5 septembre 2015, à maintenir les frontières ouvertes, notamment pour recevoir les réfugiés bloqués en Hongrie(5).

Nation située au milieu de l'Europe, les actions tout autant que les omissions de l'Allemagne ont des conséquences immédiates sur la stabilité et la paix sur le continent. La fermeture des frontières allemandes aurait signifié la fin de l’espace Schengen. Aussi la chancelière a-t-elle choisi d'assumer la position et les responsabilités qui incombent à une « puissance privilégiée au cœur de l’Europe ». Il fallait à tout prix éviter d’éventuelle critiques à l’égard des Allemands qui auraient pu se voir accuser de détruire l’une des réussites majeures de la construction européenne, voire d’avoir sonné par là le glas de l’UE elle-même. Imposer les règles de Dublin III aurait également eu comme conséquence de fragiliser des pays pauvres, dont certains connaissent des équilibres internes précaires comme la Serbie, la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine et la Grèce, voire l’Albanie et le Monténégro, qui ne pouvaient sans risques accueillir près de 500 000 migrants, si l’on prend en compte les chiffres à présent admis.

Accueillir autant de personnes n’a donc pas seulement été privilégié au regard d’arguments humanitaires mais également géopolitiques. D’aucuns ont ensuite reproché à la chancelière de ne pas avoir consulté les partenaires européens. Échanger avec les autres capitales aurait été dans l’intérêt d’une solidarité à laquelle Berlin, pour sa part, allait en vain faire appel par la suite. D’autres ont désapprouvé l’absence de vision à long terme de la chancelière. Son objectif semble avoir été de vouloir d’abord gagner du temps pour sécuriser les frontières extérieures et ensuite mettre en place une répartition équitable des réfugiés parmi l’ensemble des États membres. En somme, l’Allemagne devait servir de « tampon » jusqu’à ce qu’une solution européenne soit trouvée.

Ce calcul a abouti à un échec. La plupart des États membres ont refusé de contribuer à une solution européenne, les pays de Višegrad (Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie) allant même jusqu’à qualifier la crise des réfugiés de « problème exclusivement allemand »(6). Depuis, les initiatives pour sécuriser les frontières extérieures et pour décider de l'entrée ou non de migrants, avancent à pas d’escargot. Quant aux États situés dans le proche voisinage de l’UE, à commencer par la Turquie, ils monnaient chèrement la contrepartie politique et financière de leurs efforts pour réduire les flux de nouveaux arrivants transitant par leurs frontières. 

Comprendre les mots

En Allemagne, le droit fondamental à l’asile a été fixé par le Conseil parlementaire (Parlamentarischer Rat) en 1948/1949, à la fois pour démarquer le nouvel État en gestation du passé national-socialiste et pour se conformer la Déclaration universelle des droits de l’homme adoptée par les Nations unies en décembre 1948. L’actuel débat allemand sur la crise des réfugiés se déroule néanmoins dans un certain flou sémantique : adversaires et partisans de la politique gouvernementale s'opposent sur les termes exactes à employer pour désigner les nouveaux arrivants, tant sur leur signification précise que sur leur connotation : s’agit-il de migrants (Migranten) ou de réfugiés (Flüchtlinge), d’immigrés (Einwanderer), ou encore de demandeurs d’asile (Asylbewerber) ? De ces qualificatifs découlent en fait des droits et devoirs différents. Dans le langage courant, les populations sont souvent qualifiées de réfugiés, alors que n’ont été reconnus comme tels qu’un peu moins de la moitié des personnes entrées sur le territoire allemand en 2015. Sur le plan juridique, la situation est en effet beaucoup plus complexe.

Plus de 1 600 réfugiés ont été hébergés dans la Bayernkaserne (Munich, Allemagne), une ancienne base militaire

Plus de 1 600 réfugiés ont été hébergés dans la Bayernkaserne (Munich, Allemagne), une ancienne base militaire, dont de nombreux mineurs non accompagnés bénéficiant de logements spécifiques.

© Ulrike Werkmeister-Steuer – 2016

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Selon l’article 16/a de la Loi fondamentale, les personnes persécutées pour des raisons politiques ont droit à l’asile. Un homme, une femme ou un enfant arrivés avec l’intention de demander l’asile politique, est qualifié de Asylsuchender  (requéreur d‘asile). Dès que la demande d’asile est enregistrée auprès de l’Agence fédérale pour la migration et les réfugiés (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Bamf), la personne est considérée comme Asylbewerber  (demandeur d’asile) ; enfin, lorsqu’elle peut prouver qu’elle est effectivement persécutée par les autorités dans son pays d'origine, elle obtient le statut de Asylberechtigter (bénéficiaire de l’asile politique).

Conformément à la Convention des réfugiés de Genève en 1951 qu'elle a ratifiée et qui stipule les critères selon lesquelles la protection en tant que réfugié est octroyée (mise en danger en raison de l'appartenance à un groupe social, des opinions politiques, de l‘orientation sexuelle, de la religion …), l‘Allemagne accorde également le Flüchtlingsschutz aux personnes qui partent des régions en guerre. En effet, la persécution ne doit pas nécessairement être le fait d’un État. Cela s’applique notamment aux Syriens qui fuient la milice terroriste de Daech. Outre ses dispositions, l’Allemagne a mis en place une procédure légale (dite protection subsidiaire, subsidiärer Schutz) dont peuvent profiter les individus dont la vie est en danger dans leur pays d’origine (peine de mort, torture). Une  quatrième forme de  protection peut être accordée à une personne qui n’a pas obtenu le droit d’asile et devrait dès lors être expulsée (Abschiebeschutz). Celle-ci peut en effet invoquer notamment des raisons de santé pour éviter le retour dans son pays d’origine.

Comprendre les chiffres

Selon les sources officielles(7), le territoire allemand a vu, en 2015, arriver 2 137 000 de personnes (soit + 46 % ou encore 672 000 personnes de plus qu'en 2014). Ce chiffre record comprend l’ensemble des réfugiés enregistrés. Dans le même temps, 998 000 personnes ont quitté le pays (soit + 9 % ou encore 83 000 personnes de plusqu'en 2014). Le solde migratoire a non seulement doublé par rapport à 2014 (pour atteindre le chiffre de 1 139 000 personnes,  un nombre jamais atteint depuis 1949), mais sa structure s’est aussi profondément modifiée. Marquée précédemment par une migration en provenance d’autres États membres,  elle s’est caractérisée, en 2015, par des populations en quête de protection dont la majorité (47 %) était originaire d’un État d’Asie : la part des Syriens s’est élevée à 298 000 personnes (66 000 en 2014), suivie des Afghans (80 0000 contre 11 000 en 2014) ; on dénombre aussi 60 000 Irakiens (4 000) et 20 000 Pakistanais (7 000). Les personnes en provenance de pays européens ont représenté 27 % du solde migratoire. La hausse du nombre des Albanais (passé de 12 000 en 2014 à 47 000) a été particulièrement forte. Les statistiques font également ressortir l’afflux de Roumains (80 000 en 2014 contre 92 000), de Croates (25 000 en 2014 à 40 000) et de Bulgares (35 000 en 2014 à 40 000).

Principaux pays d’origine des demandeurs d’asile (2014/2015) 

Principaux pays d’origine des demandeurs d’asile (2014/2015)

Demandes d’asile (première et seconde demandes)

2014

2015

Évolution en %

Évolution en chiffres absolus

Total

202 834

476 649

135,0

273 815

1.Syrie

41 100

162 510

395,4

121 410

2.Albanie

8 113

54 762

575,0

46 649

3.Kosovo

8 923

37 095

315,7

28 172

4.Afghanistan

9 673

31 902

229,8

22 229

5.Irak

9 499

31 379

230,3

21 880

6.Serbie

27 148

26 945

-0,7

-203

7.Macédoine

8 906

14 131

58,7

5 225

8.Inconnu

3 678

12 166

230,8

8 488

9.Erythrée

13 253

10 990

-17,1

-2 263

10.Pakistan

4 226

8 472

100,5

4 246

L'arrivée des migrants est gérée par un système de collecte des données dénommé EASY et placé auprès de la Bamf. Selon cette base, 476 649 réfugiés ont demandé l’asile en 2015, dont 441 899 pour la première fois, ce qui représente une augmentation de 135 % par rapport à 2014. Selon ces statistiques, les Allemands ont fait face à deux vagues migratoires en 2015 : un grand nombre de personnes est arrivé des Balkans (Albanie et Kosovo notamment) à partir du printemps, alors que les migrants en provenance de la Syrie, de l’Irak et de l’Afghanistan sont massivement entrés à partir de l'été. Tous ont demandé l'asile politique.

Les Syriens arrivent en tête des demandes (soit 162 510). Parmi les dix principaux pays d’origine, quatre sont situés dans les Balkans : il s'agit de la Serbie, du Kosovo, de la Macédoine et de l’Albanie. Si on y ajoute les ressortissants de la Bosnie-Herzégovine et du Monténégro, on constate que 30 % de l’ensemble des demandeurs d’asile sont originaires de six pays des Balkans occidentaux. Cette part importante a toutefois connu une baisse considérable dans la seconde moitié de 2015.

Au vu de ces chiffres, peut-on en conclure que l’Allemagne a accueilli davantage de réfugiés que les autres États membres ? Si, en chiffres absolus, le pays a effectivement enregistré plus de demandeurs d’asile que les autres pays européens, la réalité est différente, lorsque le nombre de demandes est comparé à celui des habitants : la Hongrie arrive alors en tête avec 11 demandeurs pour 1 000 habitants suivie de la Suède (4,3 pour 1 000 habitants), de l’Autriche (3,2 pour 1 000 habitants), de la Finlande (2,8 pour 1 000 habitants), l’Allemagne (1,3 pour 1 000) se situant à la cinquième place(8). À la fin de la liste se trouvent les pays centre-européens (Slovaquie, Lituanie et Lettonie(9)), mais également des pays du sud et du sud-est qui n’accueillent que très peu de demandeurs d’asile. Mais quand bien même la Hongrie enregistre, en proportion de sa population, davantage de demandeurs que les autres pays, ce constat ne dit pas à combien s’élève le nombre de personnes que ce pays accueille et héberge au final. La plupart des demandes d’asile sont rejetées et les migrants, après quelques jours seulement, poursuivent vers le nord pour joindre l’Autriche, l’Allemagne ou les pays scandinaves.

Organiser l’accueil

Visite médicale obligatoire pour les réfugiés qui sont pris en charge par l’association REFUDOCS, Munich (Bayernkaserne)

Visite médicale obligatoire pour les réfugiés pris en charge par l’association REFUDOCS, Munich (Bayernkaserne).

© Ulrike Werkmeister-Steuer – 2016

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Dès que les réfugiés sont enregistrés dans le système Easy, celui-ci les repartit vers les seize Länder fédéraux selon une clé (Königssteiner Schlüssel) basé pour 2/3 su le montant des impôts perçus par le Land concerné, pour 1/3 sur la nombre d’habitants. La superficie du territoire n'est donc pas prise en considération et ces quotas sont réajustés annuellement.

Se pose alors la question de savoir qui finance quoi, la fédération, les Länder ou les communes ? La première paie la procédure d’asile et les collaborateurs du Bamf. Le premier accueil des réfugiés, l’approvisionnement en nourriture, vêtement et argent de poche, sont à la charge des Länder. Lorsque les personnes quittent les installations de premier accueil, leur hébergement est alors assumé par les communes qui seront remboursés par les Länder. Le gouvernement fédéral, en septembre 2015, a mis à la disposition de ces derniers une somme forfaitaire d’un montant de 670 euros par réfugié et par mois.

Si les administrations se sont employées à tous les niveaux à gérer la crise, ces efforts n’étaient pourtant qu’une goutte d’eau dans l’océan. Le pays a en fait pu faire face grâce à l’immense mobilisation des citoyens dont nombre de bénévoles.

Sur le plan politique et en absence d’une loi sur l’immigration per se, deux mesures ont été mises en place dans ce domaine. Après d’âpres négociations entre les formations politiques, le Bundestag a adopté (octobre 2015) le « paquet asile II » destiné à accélérer la procédure d'examen de l'asile dans certains cas (si le candidat ment à propos  de son identité par exemple), à limiter le regroupement familial et à expulser rapidement les personnes dont la demande d’asile a été refusée. En juillet 2016, il a en outre adopté une loi – très controversée – sur l’intégration, une première dans l’histoire de la République fédérale d’Allemagne.

La crise des réfugiés en débat

Pour bien des observateurs tant à l’extérieur qu’à l’intérieur du pays, la politique du gouvernement fédéral  à l'égard des migrants représente au mieux un « égarement impulsif » de la part de la chancelière fédérale, au pire une perte de contrôle sur le plan politique, voire un « chemin particulier» (Sonderweg) dans lequel se serait encore une fois engagée l’Allemagne pour se positionner comme «  hégémon européen »(10).

La tentative de faire cavalier seul pour gérer la crise des réfugiés est-elle au final un échec ? Accueillir en 2015 plus d’un million de migrants a pu relever du domaine du possible, mais qu’en sera-t-il, si cela se renouvelle chaque année ? Fin août 2016, le ministère fédéral de l’Intérieur a déclaré que le pays devrait compter avec 300 000 nouveaux migrants en 2016. Aussi tant que les États membres de l'UE ne s'entendent pas sur une politique commune de l'accueil, l’Allemagne devra vivre avec le risque d’être surprise une nouvelle fois par des réalités qu’elle ne maîtrise pas.

Notes :

(1) Richard Schröder, «Was wir Migranten schulden – und was nicht», Frankfurter Allgemeine Zeitung, 19 août 2016.
(2) Le règlement Dublin III détermine l'État membre de l’Union européenne ou pays associé qui doit étudier une demande de protection internationale (asile).
(3) La chancelière fédérale Angela Merkel a prononcé cette formule pour la première fois lors d’une conférence fédérale de presse, le 31 août 2015.
(4) Eurostat Pressemitteilung, 10 décembre 2015 (PDF, 303 Ko)
(5) Chronologie des événements
(6) François Bacharach, « La « route des Balkans » ou vers une déroute des valeurs ? », P@ges Europe, 23 mars 2016 - La Documentation française © DILA
(7) Tous les chiffres sont tirés des statistiques publiées par le ministère fédéral de l’Intérieur, par le Bamf et par l’Office fédéral des statistiques.
(8) Eurostat op.cit.
(9) Céline Bayou, « Accueil des réfugiés. Les termes du débat en Lettonie », P@ges Europe, 30 septembre 2015 - La Documentation française © DILA.
(10) Heinrich August Winkler, «Es gibt kein deutsches Moralmonopol»,  Die Zeit, 24 avril 2016 et Bernd Ulrich, « War es der Rotwein ? » Die Zeit, 24 mai 2016.

*Analyste-rédactrice à La Documentation française.

Pour citer cet article : Daniela Heimerl, « Allemagne 2015/2016 : la crise des réfugiés », P@ges Europe, 7 septembre 2016 - La Documentation française © DILA

 

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