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Comment relancer une dynamique européenne dans les Balkans occidentaux ? par Florent Marciacq

[Comment relancer une dynamique européenne dans les Balkans occidentaux ? par Florent Marciacq], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Conférence des Balkans occidentaux, Vienne, 2015
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 12/10/2016

Introduction

Face à l’essoufflement de la dynamique européenne dans les Balkans occidentaux, une initiative portée par plusieurs États membres de l’Union européenne, dont la France, appelle à relancer la politique d’élargissement aux pays de cette région. Cette volonté d’impulser un nouveau souffle à l’européanisation des État candidats comme l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, la Macédoine et la Serbie révèle toutefois une renationalisation des logiques communautaires.


Comment relancer une dynamique européenne dans les Balkans occidentaux ?

Florent Marciacq*

Depuis plusieurs années, l’Union européenne (UE), est confrontée à de multiples difficultés : croissance ralentie, chômage persistant, résurgence des nationalismes, montée de l’euroscepticisme, Brexit, crise des migrants, casse-tête des dettes souveraines, conflits à sa frontière orientale (Ukraine) et méditerranéenne  (guerre en Syrie), menace terroriste croissante. Elles ont profondément fragilisé, voire fragmenté l’Union. De l’aveu du Président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, ces nombreux défis la menaceraient dans son existence même(1).

Il est un domaine pourtant dont Bruxelles pouvait s’enorgueillir depuis plusieurs décennies : la réussite de sa politique d’élargissement. Et pour cause : en accueillant de nouveaux membres, de la péninsule ibérique au delta de la Narva, l’UE a contribué à consolider la paix et à unifier une partie conséquente du continent. Qui plus est, en s’élargissant à l’Est en 2004 et en 2007, elle a démontré sa capacité à accompagner les pays candidats à l’adhésion pour mener à bien leur transition économique et politique. Forte de ces succès, elle a tenté de tirer parti de cet acquis pour sa politique étrangère, espérant en faire un vecteur d’influence internationale.

Mais l’autorité de l’UE apparaît aujourd’hui érodée y compris dans les Balkans occidentaux. Sa politique d’élargissement fondée sur des conditions strictes n’est pas parvenue à transformer en profondeur les États issus de l’éclatement de la Yougoslavie qui doivent mettre en œuvre des feuilles de route sans cesse modifiées et respecter des listes de critères toujours plus longues.

En Bosnie-Herzégovine et au Kosovo, les divisions entre communautés et le manque de vision commune restent des obstacles majeurs à toute forme de transition. En Serbie et au Monténégro, la persistance des structures héritées de la guerre, favorisant la collusion des intérêts politiques, économiques, policiers, militaires et les réseaux criminels organisés, ont entravé les processus de démocratisation, donnant naissance à des régimes libéraux sur le plan économique mais politiquement autoritaires. C’est en Macédoine, pays candidat à l’adhésion depuis 2005, que l’effondrement de l’état de droit ces dernières années a été le plus spectaculaire. Partout dans la région, par ailleurs touchée par la crise économique, la liberté de la presse et le respect des droits civiques reculent.

Ce constat, que l’Union doit faire après vingt ans d’engagement dans cette région et nombre de promesses d’intégration, témoigne de son impuissance, voire de l’échec d’une méthode. Bruxelles avait pourtant choisi de faire de l’intégration la clé de voûte de sa stratégie de stabilisation  du continent. Si le processus d’élargissement est en panne, la responsabilité en revient non seulement aux pays candidats  mais aussi à l’UE elle-même et à sa dite « fatigue de l’élargissement ».

Cet essoufflement qui affecte aujourd’hui la Commission européenne, maître d’ouvrage du processus, affaiblit  à son tour la dynamique européenne dans les pays concernés et les perspectives de transformation. S’est ainsi créé un cercle vicieux dont il apparaît urgent, aujourd’hui, de sortir tant pour l’Union que pour les États de la région. 

Le processus de Berlin

Force est de constater que la réponse de Bruxelles ne s’est traduite ni  par une accélération des processus d’élargissement, ni par un changement de méthode. La politique d’élargissement, avec ses faiblesses et ses écueils, demeure inchangée, de même que la logique de conditionnalité qui la sous-tend. À celles-ci se juxtapose désormais le « processus de Berlin », une démarche initiée par l’Allemagne en 2014. De nature intergouvernementale, celui-ci, est conduit, en dehors des cadres communautaires, par un groupe restreint d’États membres.

Le processus de Berlin a débuté en 2014 avec l’organisation d’une grande conférence réunissant les chefs d’États, ministres des Affaires étrangères et ministres de l’Économie de l’Albanie, de la Bosnie-Herzégovine, du Monténégro, de la Macédoine, de la Serbie, de la Croatie, de la Slovénie ainsi que des représentants de la Commission européenne, de l’Allemagne, de l’Autriche et de la France. Prévu pour durer quatre ans, le processus avait initialement comme objectif le renforcement de la coopération régionale et le développement  des infrastructures dans la région avec le soutien financier de l’UE.

À Vienne, en 2015, le processus prit un tournant plus concret, l’accent étant mis sur le développement des infrastructures de transport (notamment ferroviaire et routier), leur raccordement aux réseaux transeuropéens, l’interopérabilité des infrastructures énergétiques, la mobilité des jeunes et l’harmonisation des systèmes de formation. Une liste de projets nationaux prioritaires fut établie dans différents secteurs, de même qu’une liste de mesures non contraignantes applicables à court (2016) et moyen terme (2020), le tout devant concourir à favoriser le développement économique dans la région.

En outre, une déclaration sur les relations bilatérales, préparée par un groupe d’experts, le BiEPAG (Balkans in Europe Policy Advisory Group), fut adoptée aux termes de laquelle les États s’engagent à ne pas bloquer les processus d’adhésion de leurs voisins (un engagement déjà remis en question par la Croatie en avril et en juin 2016). La création d’un Office régional pour la jeunesse (RYCO) fut également décidée, avec comme objectif, la promotion de la réconciliation et de la coopération entre les jeunes par le biais d’échanges. Cet office, officiellement lancé lors de la conférence de Paris du 4 juillet 2016, devrait bénéficier de l’assistance technique de l’Office franco-allemand pour la jeunesse. Enfin, le processus de Berlin s’est doté d’une composante importante, visant à mieux identifier les défis auxquels les pays de la région font face en matière de démocratisation : en marge de la conférence des chefs d’État fut en effet organisé un Forum « Société Civile », dont l’objectif était de créer des passerelles au plus haut niveau entre gouvernants et acteurs de la société civile.

En 2016, ce fut au tour du sommet annuel sur les Balkans occidentaux organisé à Paris, de prendre le relais et de poursuivre les projets lancés successivement par l’Allemagne et par l’Autriche. Prise par un agenda particulièrement chargé (COP-21, crise des migrants, Brexit, etc…) les mois précédents, la France ne parvint pas à y insuffler le souffle nécessaire  (exception faite de l’organisation d’un Forum d’experts sur les Balkans occidentaux organisé en amont du sommet). En 2017, le processus de Berlin aura lieu en Italie ; et en 2018, il devrait s’achever à Londres  – un rendez-vous que le Brexit risque de compromettre.

Si le processus de Berlin a contribué à maintenir les Balkans occidentaux sur l’agenda de certains États membres, son apparition participe d’une évolution significative des pratiques européennes en matière de politique d’élargissement. Seuls quelques États membres y participent, alors que d’autres (la Grèce, la Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie), voisins immédiats des Balkans occidentaux, en sont exclus. Ceux-ci ont pourtant exprimé leur intérêt pour l’initiative.

La renationalisation des politiques d’élargissement

Le recours à un processus de nature intergouvernementale pour redynamiser la démarche européenne dans les Balkans occidentaux n’est pas fortuit. Il intervient dans un contexte caractérisé par la renationalisation progressive des politiques d’élargissement de l’UE(2). Cette démarche, qui accorde une importance accrue à des États membres et à des logiques intergouvernementales dans les processus décisionnels aux dépens d’acteurs communautaires comme la Commission européenne, s’observe à plusieurs niveaux.

Tout d’abord, plusieurs pays ont introduit des mécanismes permettant d’orienter et surtout de freiner les processus d’élargissement lorsque ceux-ci s’apprêtent à franchir des étapes importantes. Par exemple, l’octroi du statut de candidat ou l’ouverture des négociations d’adhésion, depuis 2009, doit être préalablement validé par le Bundestag allemand, faute de quoi la décision ne saurait être soutenue par l’Allemagne au niveau européen. Ce mécanisme confère au parlement un pouvoir important : ainsi en 2011 et 2012, le Parlement allemand n’a pas suivi les recommandations de la Commission et s’est opposé à l’octroi du statut de candidat à la Serbie et à l’Albanie, ce qui s’est traduit, au Conseil de l’UE, par un ajournement de ces mêmes décisions. De même, la France et l’Autriche ont introduit le référendum comme « clause constitutionnelle » pouvant être invoquée en cas de signature de traité d’adhésion. L’élargissement de l’Union souffre d’un défaut patent de popularité dans l’ensemble de l’Union : la moitié des Européens s’y disent à présent opposés et cette proportion est bien supérieure dans les « anciens » États membres comme l’Allemagne ou la France.

Dans le même temps, au niveau de l’Union, les institutions à caractère intergouvernemental ont retrouvé un pouvoir auquel elles avaient quelque peu renoncé. Si la politique d’élargissement a toujours relevé de l’intergouvernemental, en pratique, les institutions à caractère communautaire (avec, en premier lieu, la Commission européenne) occupaient depuis les années 1980 le devant de la scène. Ceci n’est désormais plus le cas. Le Conseil ne suit plus nécessairement les recommandations de la Commission et se prémunit ainsi contre toute forme d’automaticité. Son refus de suivre ces recommandations formulées depuis 2008, chaque année, pour ce qui est de l’ouverture des négociations d’adhésion avec la Macédoine illustre combien les intérêts nationaux (grecs et bulgares en l’occurrence) jouent désormais un rôle déterminant dans le processus décisionnel européen.

Par ailleurs, pour certains États membres, les rapports d’évaluation de la Commission européenne publiés chaque année manquent d’objectivité et de sens critique. On ne compte plus les missions parlementaires menées par les députés allemands dans la région, servant à transmettre des messages politiques, voire à poser de nouvelles conditions en matière d’adhésion(3). L’Allemagne, le Danemark, la Suède et la Grande-Bretagne, ne se fiant plus vraiment aux rapports de la Commission, utilisent désormais aussi leurs représentations diplomatiques pour évaluer la situation politique en matière d’intégration européenne. Plus récemment, l’Allemagne a même nommé sur place un représentant spécial suite à la crise qui touche la Macédoine depuis plusieurs années. Cette nomination ne renforce guère le crédit de la représentation de l’UE à Skopje. La restructuration de la Commission, par ailleurs, avec la fusion de la Direction Générale (DG) « Élargissement », autrefois puissante, et de la DG « Politique de voisinage » confirme que la Commission n’occupe plus une position de leader en matière de politique d’élargissement.

L’émergence d’une pluralité d’acteurs susceptibles d’interférer ou de s’opposer de manière déterminante au rapprochement entre l’Union et les Balkans occidentaux rend la politique d’élargissement certes moins technocratique et plus démocratique (du fait notamment de l’implication des parlements nationaux). Mais elle n’est pas sans risques. D’une part, la fragmentation et la « renationalisation » de la politique d’élargissement de l’UE constituent une source d’incertitude. Leur adhésion à l’UE est désormais davantage liée au contexte politique propre aux États membres, à leurs échéances électorales et à leurs intérêts nationaux. D’autre part, cette « renationalisation » entame la crédibilité de l’UE auprès de ses citoyens et de ceux des Balkans occidentaux. Face à cette imprévisibilité croissante de sa politique d’élargissement,  l’UE perd de sa force sur le plan international. 

Le processus de Berlin : un palliatif efficace, mais insuffisant

Le bilan du processus de Berlin, dans ce contexte institutionnel mouvant, est difficile à tirer. La Commission européenne, les chancelleries européennes et les experts s’accordent en général à le considérer comme un complément positif (et limité dans le temps) de la politique d’élargissement(4).

Conçu comme un « palliatif », cette initiative n’est pas non plus une panacée. Elle permet, faute de mieux, de maintenir les Balkans occidentaux sur l’agenda de l’UE, au prix d’une « renationalisation » de la dynamique européenne. Plusieurs inconnues demeurent : où en sont concrètement les projets d’investissements identifiés comme prioritaires ? À qui revient-il de faire le bilan des engagements pris de part et d’autre lors des précédentes conférences ? Et à l’issue de ce processus, en 2018, qu’adviendra-t-il de ces projets alors que la Commission se trouve, de fait, reléguée au second plan ?

Notes :

(1) Discours sur l’état de l’Union : Jean-Claude Juncker, 14 septembre 20016.
(2) R. Balfour et C.  Stratulat  (éd.), EU member states and enlargement towards the Balkans, EPC Issue Paper, n°79, 2015. 
(3) Le démantèlement des structures parallèles serbes au Kosovo est ainsi entré dans le régime de conditionnalité de l’UE en 2012 suite à l’initiative d’une délégation de la CDU/CSU en visite à Belgrade.
(4) Commission européenne, 10 novembre 2015,  Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, COM(2015), 611 final. 

* Florent Marciacq est docteur en sciences politiques, chercheur associé au Groupe de recherche sur la gouvernance européenne, Université de Luxembourg et chargé de mission pour le Centre franco-autrichien pour le rapprochement en Europe.

Pour citer cet article : « Comment relancer une dynamique européenne dans les Balkans occidentaux ? »,  11 octobre 2016 – La Documentation française © DILA.

 

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