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Prisons et politiques pénales en Europe, par Kevin d’Ovidio

[Prisons et politiques pénales en Europe, par Kevin d’Ovidio ], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Centre national d'évaluation de Fresnes (Val de Marne), 11 mai 2010.
© Caroline Montagné/DICOM/Ministère de la Justice

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Mis à jour le 09/11/2016

Introduction

D’aucuns dressent régulièrement des constats alarmants sur la situation des établissements pénitentiaires français. La surpopulation carcérale, le manque de personnels, la vétusté de nombre d’établissements pénitentiaires, la pratique de traitements dégradants sont vigoureusement dénoncés. Des efforts sont pourtant réalisés tant au niveau national – deux lois pénitentiaires importantes ont été votées en 2009 et en 2014 – qu’européen pour promouvoir notamment une philosophie commune. Les travaux du Conseil de l’Europe sont à cet égard instructifs. Mais qu’en est-il précisément de la situation carcérale en Europe comparée à celle de la France ?


Prisons et politiques pénales en Europe

Kevin d’Ovidio* 

Est-il possible de garantir des conditions de vie dignes et une prise en charge efficace des personnes détenues, autant qu’un cadre de travail optimal pour les personnels de l’administration pénitentiaire, lorsqu’au 1er juillet 2016 on dénombrait en France un record de 69 375 personnes détenues(1) pour 58 311 places ? Écart d’autant plus préoccupant qu’il concerne en réalité presque exclusivement les maisons d’arrêt(2) qui accueillaient à la même date 47 406 personnes pour 33 869 places(3). Outre la question éthique, et les condamnations adressées à l’État français à ce titre(4), la sur-occupation est un frein conséquent à l’efficacité des autres mesures visant l’amélioration des conditions de détention. Bien que connu, le problème persiste. S’il est possible d’y répondre par l’augmentation du nombre de places de détention, cette solution comme méthode unique d’intervention n’est pas clairement encouragée dans les réflexions au niveau européen(5). On peut en revanche y associer une volonté de diminution du nombre de personnes détenues, par exemple par le développement des sanctions et des aménagements de peines avec prise en charge des personnes condamnées en milieu ouvert.Depuis les travaux de Julien Morel d’Arleux en 2010 sur les prisons d’Europe(6), on constate des exemples tant d’amélioration que d’aggravation de la situation des taux d’occupation dans plusieurs États. En s’appuyant sur les données mises à disposition par le Conseil de l’Europe, on peut analyser certaines évolutions et déterminer quels facteurs ont eu le plus d’influence dans les pays ayant réussi à diminuer le nombre des détentions.Mais l’apport européen ne se limite pas à fournir des données permettant la comparaison. Un cadre réglementaire mis à disposition des États se veut promoteur d’une philosophie commune. L’adoption, en 2006, par le Conseil de l’Europe (CE) des Règles pénitentiaires européennes (RPE) et, en 2010, des Règles européennes relatives à la probation (REP), a fourni aux pays européens un cadre réglementaire qui, s’il n’est pas contraignant, a permis d’orienter l’action de l’administration.

Prisons d’Europe : une situation très diversifiée 

Le CE met à disposition, chaque année, des données concernant l’ensemble de ses membres qui font l’objet de publications spécifiques(7). Les comparaisons proposées comportent cependant certaines limites : les règles propres à chaque pays font qu’une même catégorie ne recouvre pas nécessairement les mêmes périmètres. Ainsi, par exemple, la définition même du nombre de personnes détenues ne fait pas consensus(8) et oblige à aborder les chiffres avec prudence.De la Fédération de Russie, avec 600 000 personnes détenues recensées au 1er septembre 2014 aux micro-États qui en déclarent moins d’une dizaine, on retrouve dans les pays membres du CE une forte diversité tant en termes d’effectifs que d’évolution au cours du temps, comme on peut le voir dans le tableau ci-dessous. Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces grandes disparités, existant même entre des pays réputés proches de prime abord.

Évolution du nombre de détenus de 2009 (1er septembre) à 2014

Évolution du nombre de détenus de 2009 (1er septembre) à 2014

Pays

2009

2014

2009-2014

Allemagne

73263

65710

-10,3 %

Belgique

10901

13212

21,2 %

Angleterre - Pays de Galles

83454

85509

2,5 %

Espagne

78242

65931

-15,7 %

France*

61787

66354

7,4 %

Italie

63981

54252

-15,2 %

Suède

7147

5861

-18,0 %

Pays-Bas

16284

9857

-39,5 %

* Ce chiffre correspond au nombre de personnes détenues
Sources : Conseil de l'Europe SPACE I - Statistiques mensuelles des personnes écrouées et détenues (DAP/SDMe5)

Le taux de détention par habitant est un indicateur souvent utilisé pour comparer des pays au nombre d’habitants très différent. Il se calcule en ramenant le nombre de personnes détenues à la population totale du pays. Outre le fait de faciliter la comparaison entre pays aux populations d’importance différente, il permet également de tenir compte de l’évolution démographique générale dans les fluctuations de la population pénitentiaire d’un pays. Il est en effet possible d’avoir un nombre de personnes détenues en augmentation avec un taux de détention en baisse, lorsque la population générale augmente plus rapidement que celle incarcérée.

Taux de détention et d’occupation des prisons dans plusieurs pays européens (évolution 2009-2014)

Taux de détention et d’occupation des prisons dans plusieurs pays européens (évolution 2009-2014)

Pays

Nombre de personnes détenues

Population au 1er janvier

Taux de détention pour 100 000

Capacité

Taux d'occupation

Taux de détention 2009/2014

Allemagne

65 710

80 767 463

81,4

76 181

86%

-8,9%

Belgique

13 212

11 203 992

117,9

10 240

129%

16,3%

Angleterre -Pays de Galles

85 509

57 134 953

149,7

87 688

98%

-1,7%

Espagne

65 931

46 512 199

141,7

59 464

111%

-15,4%

France*

66 354

65 835 579

100,8

57 520

115%

4,9%

Italie

54 252

60 782 668

89,3

49 397

110%

-16,3%

Suède

5 861

9 644 864

60,8

6 417

91%

-21,3%

Pays-Bas

9 857

16 829 289

58,6

12 014

82%

-40,7%

Moyenne CE

   

136,1

 

92 %

-5,4%

Médiane CE

   

124

 

94 %

3,9%

Ainsi en France, si le nombre de personnes détenues a connu une croissance de +7,4 %, celui-ci rapporté au nombre d’habitants a augmenté de 4,9 %. En Angleterre-Pays de Galles, on assiste même à une inversion : malgré un nombre de personnes détenues en hausse, celui des personnes détenues par habitant diminue. Dans les deux cas, cet état de fait s’explique par une augmentation de la population nettement plus rapide que celle du nombre de détenus. En éliminant cet effet de taille, le tableau ci-dessus permet de relativiser les informations du premier tableau. Au regard des taux de détention, il ressort que, même si elle est souvent critiquée pour sa surpopulation carcérale, la France n’est pas le pays où le recours à l’incarcération est le plus important. Elle se situe même en-dessous aussi bien de la moyenne que de la médiane des pays du Conseil de l’Europe. Cependant, le taux d’occupation est supérieur aux tendances relevées dans les rapports de l’institution européenne, laissant donc supposer que la France n’incarcère pas plus que ses voisins, mais dispose d’un nombre de places disponibles proportionnellement moins élevé que d'autres pays. L’évolution du parc pénitentiaire, déjà déficitaire au début des années 2000, n’a pas suivi en effet l’augmentation du nombre de personnes détenues.L’évolution de la population globale ne permettant pas à elle seule, d’expliquer les variations, il faut se tourner vers les politiques pénales.

La politique pénale, facteur fondamental

Le nombre de personnes détenues est directement dépendant des flux d’entrées et de sorties, ainsi que de la durée passée en détention. C’est sur ces paramètres que les États ont la possibilité d’agir. Une recommandation européenne datant de 1999(9) s’appuyait déjà sur ce constat pour inciter les États à envisager la décriminalisation de certains délits, tout en encourageant le développement des sanctions et mesures appliquées hors détention. Ce texte souligne également les effets négatifs d’un recours trop systématique à la détention provisoire.Influer sur le nombre d’entrées en détention peut donc se faire de plusieurs manières. Un moindre recours à la détention préventive, une échelle des peines permettant la sanction hors détention de certaines infractions figurent parmi les préconisations. Favoriser les sorties précoces et accompagnées ou encore des durées de peines prononcées moins longues sont aussi des méthodes dont les résultats sur la population carcérale se font sentir rapidement. Elles ont en outre l’intérêt d’éviter les sorties dites « sèches » qui augmentent le risque de connaître une nouvelle condamnation(10).Les États ayant connu une diminution significative du nombre de personnes détenues sont parvenus à ce résultat en travaillant sur un ou plusieurs de ces paramètres. Les réformes intervenues en 2006 aux Pays-Bas ont permis, par exemple, de suspendre tout ou partie des peines de moins de deux ans(11), ou encore de dépénaliser certaines infractions au Code de la route qui font désormais l’objet d’un traitement administratif. Ces changements, couplés à une modification des pratiques des tribunaux et des juges, ont permis de diminuer le nombre d’entrées en détention depuis 2004. La durée moyenne de détention a également chuté, passant de 4,9 mois en 2008 à 3,3 mois en 2013. Cette baisse trouve son corollaire dans l’augmentation du nombre de personnes suivies en milieu ouvert : en 2014, 43 000 personnes étaient suivies par les différents services de probation néerlandais, contre un peu moins de 40 000 en 2010. Ceci est le signe d’une augmentation du recours à l’aménagement de peine et des alternatives à l’incarcération pratiqués par les tribunaux. Parallèlement, le nombre d’infractions enregistrées par les services de police est resté relativement stable sur la période, et a même légèrement diminué entre 2009 et 2013(12). On opposera avec raison que les effectifs ainsi que le contexte social et le type de délits sanctionnés ne sont pas automatiquement généralisables à tout pays européen. Ces résultats permettent cependant d’illustrer de manière concrète l’efficacité des mesures destinées à diminuer le recours à la détention. Il est d’ailleurs possible de trouver des exemples plus proches de la France, comme l’Allemagne, qui a connu une diminution de 10 % du nombre des personnes détenues, la classant en 2014 derrière la France tant pour l’effectif que pour le taux de détention. On a d’abord assisté à une diminution du taux d’entrée en détention passé de 140 à 116,5 pour 100 000 habitants sur 2010-2013, baisse qui s’est accompagnée d’une augmentation de la durée moyenne de détention. Cet allongement serait pour l’Allemagne le résultat d’une volonté d’éviter autant que possible l’incarcération pour les peines courtes(13), considérées comme « dé-socialisantes » et d’une efficacité sur la récidive sujette à discussion(14). Les juges allemands bénéficient aussi d’une plus grande marge d’appréciation et particulièrement concernant les personnes non détenues en période probatoire ayant manqué au respect de certaines de leurs obligations, réduisant ainsi leur retour en détention.L’Allemagne a aussi la particularité de compter à part les personnes détenues à des fins psychiatriques et assimilées, interrogeant la définition de ce qui doit être considéré comme de la détention. Les chiffres disponibles ne concernent que les anciens Länder, mais il apparaît déjà que ces établissements ont connu une montée en charge importante depuis le début des années 2000(15). Plus qu’un arrangement statistique, on peut y voir une orientation plus adaptée d’un public dont la prise en charge en détention classique est difficile, pour ne pas dire inadaptée.Ces choix politiques s’inscrivent dans une réflexion européenne qui a vu ces dernières années la publication et la ratification de textes importants, dont la France s’est également saisie.

L’impact des recommandations du Conseil de l’Europe

Actuellement, deux textes européens sont plus particulièrement investis par l’administration française : les Règles pénitentiaires européennes (RPE) et les Règles européennes relatives à la probation (REP). Ces deux textes, qui consistent en listes de mesures commentées, fournissent des objectifs relatifs aux conditions d’hébergement mais aussi des cadres aux pratiques professionnelles. Ils encouragent également une philosophie de la peine qui ne repose pas sur la seule logique de la punition et de l’isolement de la personne sanctionnée et dit aussi l’importance de la préparation à la sortie, de l’accompagnement et du respect de la dignité des personnes(16). Concernant les REP, l’objectif français de faire de ces règles le « socle de l’action des services pénitentiaires d’insertion et de probation » a conduit à la rédaction d’un guide d’application et à l’organisation, à partir de 2014, de journées de sensibilisation pour l’ensemble des métiers concernés. S’il est prématuré d’établir dès maintenant un bilan de l’avancée de ces actions, il est néanmoins encourageant de voir que ces règles semblent susciter un vif intérêt de la part des professionnels des structures d’insertion et de probation.Ces mesures sont également investies par d’autres pays du Conseil de l’Europe, et on trouve à ce jour leur traduction dans une dizaine de langues(17). Il est malgré tout délicat de faire le bilan de leur application à une date récente : le dernier questionnaire relatif à la mise en place des RPE et REP au sein des États date de 2011(18), soit moins d’un an après leur production. On notera tout de même qu’à cette date, onze pays déclaraient prévoir ou avoir déjà revu leur législation dans le sens des REP. Les RPE, pour leur part, dont la dernière révision date de 2006 ont pour objectif de fournir un cadre commun à l’ensemble des États membres sur les conditions de détention. Elles ont été l’occasion pour la France d’avancer sur un certain nombre de domaines. Pour valoriser leur mise en place, les établissements peuvent se voir attribuer une labellisation du parcours nouvel arrivant depuis 2008. À l’été 2016, 165 établissements étaient labellisés. Depuis 2014, des référentiels relatifs à la labellisation des quartiers d’isolement, des quartiers disciplinaires et des processus de sortie se basant là encore sur les RPE, ont été diffusés. Une grande partie des règles a été intégrée au cadre législatif à l’occasion de la loi pénitentiaire de 2009, mais un certain nombre de sujets tels que l’encellulement individuel et les situations de sur-occupation vont nécessiter des efforts conséquents.L’antériorité des RPE permet une meilleure prise en compte de la part des États. On peut ainsi trouver des traductions des règles pour 31 pays, parfois dans leurs langues régionales. Toujours d’après le questionnaire de 2011, 19 pays avaient à cette date conduit des modifications de leurs législations. La mise en place de mesures en lien avec les RPE choisies par chaque pays est à ce titre particulièrement variée : surveillance électronique, formation des personnels, développement de l’offre de soin, modernisation des méthodes de prises en charge, etc.

La question de la détention, et plus largement de la justice, s’inscrit dans un contexte politique, historique, voire une actualité, dont il est impossible de s’affranchir. Les différences entre pays ont ici été interrogées au regard d’un nombre de variables restreint. Il est évident que de nombreuses autres voies auraient pu être explorées : le recours à la détention provisoire par exemple, en grande partie responsable de la hausse du nombre de personnes détenues observée en France depuis le début de l’année 2016. Mais aussi les moyens financiers et humains mis en œuvre, l’évolution des profils d’infractions et leur nombre. Pour conclure, on retiendra surtout les leviers d’actions possibles pour les États tels que la diminution du recours à l’incarcération et un accompagnement plus précoce à la sortie, dont l’efficacité a pu être démontrée dans plusieurs pays sans que l’impératif de sécurité n’en pâtisse. Et, bien sûr, le rôle structurant fondamental que le Conseil de l’Europe a à jouer auprès des États membres.

Notes 

(1) Auxquelles s’ajoutent environ 170 000 personnes suivies dans le cadre de sanctions hors détention.
(2) Les maisons d’arrêt accueillent uniquement les personnes en attente de jugement, les détenus condamnés à une peine d’emprisonnement inférieure à deux ans, en appel, ou en attente d’une place en établissement pour peine.
(3) Statistique mensuelle des personnes écrouées et détenues, DAP/SDME/Me5.
« En finir avec la surpopulation carcérale », Rapport du Garde des Sceaux au Parlement, 16 septembre 2016.
(4) Affaire CANALI c. France - 2013
(5) Comité européen pour les problèmes criminels, Livre blanc sur le surpeuplement carcéral, Conseil de l’Europe, 30 juin 2016, art. 22.
(6) Julien Morel d’Arleux, « Les prisons françaises et européennes : différentes ou semblable », Pouvoirs, 135, 2010, p. 159-170.
(7)  Rapports annuels sur la détention SPACE I
(8) Voir la partie des rapports SPACE portant sur les notes méthodologiques.
(9) Recommandation n° R(99) 22 concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale – septembre 1999.
(10) Annie Kensey et Abdelmalik Benaouda, « Les risques de récidives des sortants de prison. Une nouvelle évaluation », Cahiers d’études pénitentiaires et criminologiques, mai 2011, n° 36.
(11) Ram Subramanian et Alison Shames, « Sentencing and Prison practices in Germany and the Netherlands », VERA Institute of Justice, 2013.
(12) Données EUROSTAT.
(13) Article 47 du Code pénal sur le prononcé de peine de moins de 6 mois .
(14) Villetaz P, Gillieron G, Killias M. « The Effects on Re-offending of Custodial vs. Non-custodial Sanctions : An updated Systematic Review of State of Knowledge », Campbell Systematic Reviews 2015:1.
(15) Office fédéral des statistiques,  
(16) Loi pénitentiaire de novembre 2009 (art. 1) - Loi sur l’individualisation des peines d’août 2014 (art. 2.1).
(17) www.coe.int/prison
(18) Résumé des réponses données au questionnaire relatif à la mise en œuvre de normes les plus récentes du Conseil de l’Europe, 2011 (PDF, 244 Ko)* Démographe, bureau des statistiques et des études, Direction de l’administration pénitentiaire (DAP)/SDMe/Me5, ministère de la Justice.

* Démographe, bureau des statistiques et des études, Direction de l’administration pénitentiaire (DAP)/SDMe/Me5, ministère de la Justice.

Pour citer cet article : Kevin d’Ovidio, « Prisons et politiques pénales en Europe », P@ges Europe, 9 novembre 2016, La Documentation française © DILA.

 

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