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Haro sur la corruption en Roumanie. L’Union européenne et la société se mobilisent, par Édith Lhomel

[Haro sur la corruption en Roumanie. L’Union européenne et la société se mobilisent, par Édith Lhomel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Manifestations de novembre 2015 à Bucarest. Sur la pancarte en carton « A bas la corruption ! »
Photo : Daniel Mihailescu © AFP

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Mis à jour le 16/02/2017

Introduction

Le caractère massif des manifestations survenues à Bucarest et dans de nombreuses autres villes de Roumanie contre les ordonnances d’urgence d’un Premier ministre en place depuis moins de deux mois visaient à soustraire nombre d’élus et de hauts responsables à la justice. La pression exercée par l’Union européenne depuis dix ans pour inciter ce pays membre à lutter contre la corruption conjuguée à celle de la rue s'est révélée efficace. La mobilisation citoyenne témoigne d’une véritable prise de conscience par de larges franges de la société des ravages provoqués dans le tissu économique, social et politique par ce fléau.


Haro sur la corruption en Roumanie. L’Union européenne et la société se mobilisent

Édith Lhomel*

À l’heure où les critiques se multiplient à l’adresse d’une Union européenne pointée du doigt pour son incapacité à endiguer la montée de courants populistes qui, dans plusieurs pays européens, attirent pêle-mêle les voix des perdants de l’intégration européenne, des nostalgiques d’une identité nationale forte, ou plus grave, des tenants d’un État autoritaire et xénophobe, les événements survenus en Roumanie durant la première quinzaine de février 2017 rappellent que l’adhésion à l’UE constitue un levier décisif pour aider à la moralisation de la vie politique et au renforcement de l’état de droit.

Facteur important mais non suffisant, le processus de surveillance mis en place par la Commission européenne lors de l’adhésion de la Roumanie en 2007, sous l’intitulé rébarbatif de « Mécanisme de coopération et de vérification » (MCV) et qui a consisté à exercer un suivi régulier des moyens mis en œuvre pour lutter contre la corruption et à inciter les autorités politiques, judiciaires et administratives à se doter des procédures et des structures indispensables pour lutter contre ce mal endémique, ne pouvait, seul, mener ce qui sur le terrain s’est traduit par une multiplication d’opérations « mains propres ». Pour être efficace, cette contrainte extérieure s’est appuyée sur l’opiniâtreté d’une poignée de magistrats et de responsables politiques déterminés à rompre avec l’image peu reluisante que renvoyait leur pays ainsi que sur un réseau d’associations actives depuis plusieurs années, et pour beaucoup financées par des fonds extérieurs, notamment européens.

Cette pression s’est en quelque sorte conjuguée avec la prise de conscience progressive au sein de la société roumaine de la nécessité impérative de rompre avec une corruption qui, en gangrénant les relations entre l’administration, le pouvoir politique et les citoyens a été jusqu’à causer la mort de plus d’une soixantaine de jeunes en novembre 2015 lors de l’incendie d’une boîte de nuit à Bucarest, ouverte, grâce à divers passe-droits, au mépris des règles de sécurité élémentaires.

Ce dramatique événement donnera lieu à d’importants rassemblements à Bucarest dénonçant « une corruption qui tue ! » qui aboutiront à la démission du Premier ministre Victor Ponta (Parti social-démocrate, PSD). Reprenant un an plus tard des slogans identiques, des centaines de milliers de manifestants ont acculé le gouvernement socialiste de Sorin Grindeanu nommé à peine un mois plus tôt, à retirer au terme de dix jours de protestations, les ordonnances d’urgence qui visaient à soustraire à la justice quelque 2 000 élus, parlementaires, sénateurs et hauts fonctionnaires en poste aux différents niveaux de l’administration.

La pression constante de l’Union européenne

Écartées de la vague d’adhésion de 2004 en raison de leur incapacité à satisfaire aux critères de Copenhague, la Roumanie, tout comme la Bulgarie, ont intégré l’Union européenne au 1er janvier 2007 au terme d’une marche forcée législative ayant pour objectif la reprise de l’acquis communautaire. Ce report de trois ans n’a pas levé pour autant toutes les réticences des instances européennes : si le Parlement européen a fini au terme de débats houleux par approuver l’entrée de ces deux pays candidats dans l’UE, le Conseil, sur l’insistance de plusieurs États membres, a assorti ces adhésions de mesures d’accompagnement. Outre des clauses de sauvegarde concernant le marché intérieur et le secteur de la justice et des affaires intérieures (intégration à l’espace Schengen) que l’Union pouvait invoquer pendant une période maximale de trois ans à compter de la date d’adhésion, cette dernière a décidé de mettre en place un Mécanisme de coopération et de vérification (MCV, décision de la Commission européenne du 13 décembre 2006), un cas sans précédent de « conditionnalité post-adhésion » afin de surveiller les progrès effectués par les deux pays dans le renforcement de l’état de droit, notamment dans les domaines de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée.

Quatre objectifs ont alors été assignés à la Roumanie :

  • Garantir un processus judiciaire à la fois plus transparent et plus efficace (renforcement et responsabilisation du Conseil supérieur de la magistrature) ;
  • Constituer une agence pour l’intégrité dotée de responsabilités en matière de vérification de patrimoine, d’incompatibilités et de conflits d’intérêts potentiels ;
  • Continuer à mener des enquêtes professionnelles et non partisanes sur les allégations de corruption à haut niveau ;
  • Prendre des mesures supplémentaires pour prévenir et combattre la corruption, en particulier au sein de l’administration locale.

Chaque année, dix ans durant, un rapport rédigé par la Commission s’appuyant sur des missions en Roumanie menées trois fois par an a fait le point sur ces objectifs, actualisé les recommandations en fonction des avancées constatées et des obstacles rencontrés : ce monitoring somme toute en continu est devenu au fil des années un document considéré par les équipes politiques successives comme une sorte d’examen de passage dont la tonalité plus ou moins positive faisait figure de verdict.

Bien que la Commission s’en défende, ces évaluations successives aux contenus longtemps très critiques ont parfois été opposées par certains Etats membres (Pays-Bas, Allemagne, France, etc.) pour refuser à la Roumanie l’entrée dans l’Espace Schengen.

À l’inverse des gouvernements successifs souvent embarrassés par ces rapports de la Commission, l'opinion publique a soutenu ce mécanisme comme l’illustre le sondage d’Eurobaromètre réalisé en 2014 montrant qu’une grande majorité de Roumains estimait que l’UE avait, au travers du MCV, un impact positif sur les défauts du système judicaire, la corruption et la criminalité et souhaitait que ce mécanisme soit maintenu.

À plusieurs reprises, la Commission dénoncera les nombreuses attaques visant juges et procureurs dans les médias, les critiques excessives du gouvernement à l’égard des décisions de la Cour constitutionnelle, la réticence du Parlement roumain à donner suite dans les délais impartis aux arrêts de cette Cour, le recours trop fréquent aux ordonnances d’urgence ; elle appellera sans désemparer à la transparence et à des nominations fondées sur le mérite, à commencer par celles des procureurs, enfin déplorera le fait que la majorité des peines dans les affaires de corruption soit assortie d’un sursis ainsi que la réticence du Parlement à suspendre les membres inculpés dans des affaires à la demande de la Direction nationale anti-corruption (DNA).

Le rapport de 2015 relevait que les procédures de marchés publics, notamment à l’échelon local, restaient exposées aux risques de corruption et de conflits d’intérêts, ce qui avait aussi des conséquences sur l’absorption des fonds structurels alloués par l’UE dans le cadre de la Politique de cohésion. Effet pervers d’une attribution de moyens financiers sans commune mesure avec les moyens administratifs mobilisables pour en contrôler l’utilisation, nombre de responsables et d’élus locaux (maires, présidents de conseils départementaux) vont en effet souvent tenter de tirer le meilleur parti possible de cette manne financière leur permettant de s’assurer du vote de leurs administrés.

Au fil des rapports(1), il est aussi fait état d’un renforcement de la confiance des Roumains dans leur système judiciaire et d’une meilleure acceptation des règles relatives aux incompatibilités de fonctions et aux notions de conflits d’intérêt qui, jusque-là, passaient pour des pratiques communément admises. Ce qui, voilà dix ans, pouvait apparaître comme normal ou du moins inévitable est alors progressivement ressenti comme un abus de pouvoir, un facteur nuisant au bon fonctionnement de la démocratie et non plus comme le seul moyen d’obtenir un service de l’administration.

Il faudra attendre ce rapport de janvier 2015, soit sept ans après avoir intégré l’UE, pour que la Roumanie soit considérée « sur la bonne voie » et incitée « à tenir le cap, la lutte contre la corruption restant le plus grand défi à relever et la principale priorité ».

2007 : entrée de la Roumanie dans l’Union européenne

2012 : importantes manifestations pour protester contre les mesures d’austérité du gouvernement Boc (PDL) contraint à la démission

2013 : protestations contre le projet d’installation d’une mine d’extraction de minerai aurifère à ciel ouvert à Rosia Montana

2016 : le gouvernement Ponta (PSD) est contraint à la démission à la suite de manifestations durant plusieurs jours provoquées par l’incendie d’une boîte de nuit ayant entraîné la mort de plus de 63 personnes.

1er au 15 février 2017 : manifestations à Bucarest et dans de nombreuses villes du pays contre trois ordonnances d’urgence promulguées à la hâte par le gouvernement Grindeanu (PSD) arrivé au pouvoir à la suite des élections législatives de décembre 2016.

7 février 2017 : recul du gouvernement : abrogation des deux ordonnances d’urgence, l’une modifiait le code pénal et le code de procédure pénale, l’autre dite « de grâce » amnistiait plus de 2 000 responsables et hauts fonctionnaires. Le gouvernement s’engage à passer devant le Parlement pour légiférer en la matière. La mobilisation citoyenne continue.

Une prise de conscience progressive

Non sans difficultés compte tenu de l’opposition d’une grande partie de la classe politique, toutes tendances confondues qui, tout en obtempérant aux demandes de réformes (administratives, législatives, etc.) de Bruxelles, déploiera une capacité redoutable de procrastination dans la mise en œuvre effective de celles-ci, la Roumanie s’est dotée d’un dispositif de lutte contre la corruption dont l’efficacité est aujourd’hui attestée tant par les études de l’OCDE que par les rapports du Groupe d’États contre la corruption (GRECO), organisme créé en 1999 par le Conseil de l’Europe(2). Ainsi, le GRECO considère que les nouveaux code pénal et code de procédure pénale sont à cet effet des outils déterminants, prévoyant notamment des réductions de peines pour les repentis qui coopèrent, une modalité qui se serait avérée, selon cet organisme, particulièrement efficace.

. La direction nationale anti-corruption (DNA) créée en 2002, a connu une impulsion décisive grâce à Monica Macovei, ministre de la Justice de 2004 à 2007 qui, malgré la brièveté de son mandat, s’est employée à accorder à la DNA l’indépendance nécessaire pour exercer ses missions et initiera les réformes judiciaires visant à préparer l’adhésion de la Roumanie à l’UE. Son premier responsable, Daniel Morar, devenu en 2013 juge à la Cour constitutionnelle, cèdera sa place à Laura Codruţa Kövesi dont la réputation de probité et d’inflexibilité en fait aujourd’hui une des « figures » les plus acclamées par les manifestants. Dotée d’un budget de 22 millions d’euros en 2015, la DNA qui compte 122 juges était considérée selon Bruxelles, en 2014, comme l’une des cinq institutions anti-corruption les plus efficaces en Europe.

. L’Agence nationale pour l’intégrité constituée en 2007 et composée d’une centaine d’agents, enquête quant à elle sur les cas d’enrichissement personnel, de conflit d’intérêts et d’incompatibilité impliquant les ministres, les élus, les hauts fonctionnaires. Une de ses principales réalisations est d’être parvenue à imposer une certaine transparence sur les déclarations de patrimoine et de revenus des parlementaires et des sénateurs.

Bien que n’ayant pu exercer ses fonctions qu’une seule année sous le gouvernement dit de technocrates de Dacian Ciolos (novembre 2015-décembre 2016), Raluca Alexandra Pruna, ancienne directrice de Transparency international, s’efforcera à la tête du ministère de la Justice de rendre cette lutte contre la corruption plus effective, ce qui a posteriori pourrait expliquer l’empressement du gouvernement Grindeanu à vouloir, dès sa mise en place, revenir sur un certain nombre de décisions de justice.

La mobilisation citoyenne qui, pour la première fois, s’est étendue à des villes moyennes comme Oradea, Craiova, Piteşti, Constanţa, Brasov, Bacàu, etc., témoigne d’une transformation en profondeur de la société. Qualifiée de « révolution », le terme peut effectivement pour partie s’appliquer aux mentalités, la jeunesse roumaine rompue à l’usage de l’internet et des réseaux sociaux étant parvenue à convaincre ses aînés qu’en finir avec une corruption sévissant à tous les échelons de l’administration était chose possible. Le film du cinéaste roumain, Cristian Mungiu, Baccalauréat, sorti sur les écrans en janvier 2017 dit bien la difficulté de la génération des 40-50 ans à sortir de la nasse infernale des petits services et des grandes compromissions tant elle apparaît désabusée par une sortie de la période communiste longue et tortueuse et une transition vers l’économie libérale non moins complexe et socialement très rude.

Mais le rejet d’une classe politique discréditée(3) – si l’on excepte quelques rares personnalités comme le chef de l’État Klaus Johannis (élu en 2014), qui s’est rapidement rangé aux côtés des manifestants –, va de pair avec une crise de la démocratie représentative(4). Le taux de participation aux élections législatives de décembre 2016 n’a pas dépassé les 40 %, ce qui a joué en faveur du PSD dont l’électorat majoritairement rural est davantage exposé aux pressions et pratiques clientélistes des « barons locaux », ainsi que la presse roumaine a coutume de les prénommer. La Roumanie demeure un pays doté d’un revenu par habitant parmi les moins élevés de l’UE (57 % de la moyenne européenne) et souffre, au-delà d’une croissance certes dynamique (plus de 3 % en 2016), d’inégalités sociales criantes. Près d’un tiers de la population vit en-dessous du seuil de pauvreté, pauvreté qui se concentre dans les régions rurales (notamment au Nord-Est du pays) où vit près la moitié des Roumains.

Connue pour ses relations traditionnellement étroites avec les autorités en place, critiquée aussi pour le coût de la construction de la pharaonique « Cathédrale du salut de la nation » (soit quelque 200 millions d’euros) au centre de Bucarest, la hiérarchie orthodoxe, dès le 3 février 2017, par la voix de son patriarche Daniel de Moldavie (nommé en 2007), a pris soin de déclarer : « Même si l’Église est neutre politiquement, elle n’est pas socialement indifférente. Nous accusons réception de l’orientation et du grand souhait du peuple qui sont : la justice sociale, la diminution de la pauvreté et l’élévation du niveau de vie. Dans ce sens, le combat anti-corruption doit être poursuivi et ceux qui sont jugés coupables doivent être sanctionnés, parce que le vol dégrade la société moralement et matériellement. ». La recommandation dans un pays où le pope, surtout dans les campagnes, est un acteur central de la collectivité, a son importance.

Notes

(1) Commission européenne, Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification, (PDF 193 Ko) COM (2017) 44 final, 16 pages.
(2) Virginie Ma-Dupont, Roumanie : championne de la lutte contre la corruption en Europe, Gestion publique, note réactive, n°81, mars 2016.
(3) Voir Édith Lhomel, Une flambée de colère fragilise le pouvoir, P@ges Europe, février 2012, DILA © La Documentation française,
(4) Florent Parmentier, Les origines sociales des manifestations de masse en Roumanie, The Conversation, 13 février 2017.

Autres sources

Mirel Bran, « La Roumanie, mouton noir de l’UE, donne l’exemple », Le Monde, 11 mai 2013. Mirel Bran, et Jean-Baptiste Chastand, « En Roumanie, la lutte anticorruption a fait naître une société civile », Le Monde, 9 février 2017 et « Aux racines de la révolte roumaine », 15 février 2017.
Le dossier constitué par Regard sur l’Est (mise en ligne, 20 février 2016), notamment Irène Costelian, « en Roumanie, la solidarité se réinvente au pluriel », RSE, 20 février 2016.
Paul Ivan, « La Roumanie dans l’Union européenne. Un bilan mitigé » et (sur le président élu en novembre 2014), Ioan Crăciun, « La Roumanie à la croisée des chemins ». Regard sur l’Est.
Le courrier des Balkans
Le courrier des pays de l’Est, revue de la Documentation française, années 1990 à 2008.
Observatoire des élections en Europe, Fondation Robert Schuman, synthèses de Corinne Deloye.

* analyste-rédactrice, responsable de la collection Réflexe Europe

Pour citer cet article, Édith Lhomel, « Haro sur la corruption en Roumanie. L’Union européenne et la société se mobilisent », P@ges Europe, 16 février 2017, DILA © La Documentation française

 

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