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L’embarras de l’Europe centrale, par Jean-Yves Potel

[L’embarras de l’Europe centrale, par Jean-Yves Potel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

La Première ministre polonaise, Beata Szydlo, au Conseil européen du 9 mars 2017, annonce que son gouvernement ne soutient pas la reconduction de Donald Tusk à la tête du Conseil.
Photo : Stephane de Sakutin © AFP

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Mis à jour le 22/03/2017

Introduction

Fortement attachés à une conception souverainiste de l’intégration européenne, et parfois peu réceptifs aux valeurs de solidarité et de défense de l’état de droit prônées par l’Union européenne, les dirigeants actuels des quatre pays du groupe de Visegrad (Slovaquie, République tchèque, Pologne, Hongrie) ont rejeté de façon unanime la mise en place d’une véritable politique d’accueil lors de la crise des migrants de 2015-2016. Cette unanimité se trouve néanmoins mise à mal lorsqu’il s’agit de l’attitude à adopter à l’égard de la Russie de Vladimir Poutine ou de celle à tenir face à la nouvelle présidence américaine.


L’embarras de l’Europe centrale

Jean-Yves Potel*

L’arrivée de majorités politiques nationalistes conservatrices en Europe centrale(1) a modifié la donne au sein de l’Union européenne (UE). La Hongrie puis la Pologne, et dans une moindre mesure la République tchèque et la Slovaquie, ont réorienté leurs visions de l’Europe. Leurs gouvernements insistent davantage sur la souveraineté de l’État-nation et sur les accords passés en Conseil européen. Face à la Commission européenne, ils prennent de plus en plus d’initiatives qui, dans les faits, mettent à mal la solidarité communautaire et contrarient le leadership franco-allemand. La politique migratoire l’a nettement illustré. Dès lors, on peut s’interroger sur la portée pour ces États, du vote des Britanniques en faveur du Brexit le 23 juin 2016, et de l’installation, en janvier 2017, de Donald Trump à la présidence des États-Unis. Deux événements qu’ils ont accueillis positivement, mais dont ils observent, depuis, l’évolution avec un certain embarras.

Le front du refus

Il y eut d’abord le projet de Viktor Orbán, Premier ministre hongrois depuis 2010 : imposer une « démocratie illibérale » à l’intérieur et l’Europe des nations au niveau communautaire. Critiqué par la Commission européenne pour une politique intérieure qui met en danger l’État de droit, il a voulu éviter son isolement. Il a cherché des alliés d’abord du côté des Britanniques, puis de ses voisins d’Europe centrale. Non sans succès. Quand, en septembre 2016, le ministre des Affaires étrangères du Luxembourg a exigé l’exclusion temporaire de la Hongrie, personne ne l’a suivi. Il faut dire qu’entretemps les rapports de forces internes à l’Union avaient changé. La crise des migrants, depuis l’été 2015, avait fourni l’occasion d’une contre-offensive d’envergure. « Pour faire contrepoids à la puissance allemande », selon un commentateur hongrois(2), V. Orbán ressuscita un cadre régional en sommeil depuis 2004 : le « groupe de Visegrad » (Pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie). Formé dans les années 1990 pour préparer les adhésions à l’OTAN et à l’Union européenne (UE), ce regroupement est devenu le porte-parole de l’inquiétude régionale. Profitant de la présidence tchèque de l’Union, le Groupe s’est réuni à Prague le 4 septembre 2015, « pour définir une ligne de conduite commune ». Agitant des thèmes sécuritaires (la menace terroriste) et une rhétorique nationaliste voire xénophobe (l’invasion musulmane), ce sommet extraordinaire a jugé « inacceptables » les « quotas obligatoires » de répartition de l’accueil des migrants, proposés par la Commission. La crise tourna à la polémique. La France et l’Allemagne insistaient pour que chaque État membre mette en œuvre « intégralement et sans délais » les décisions. Dans une lettre commune, le président François Hollande et la chancelière Angela Merkel demandèrent à  la Commission « d’utiliser tous les moyens dont elle dispose » pour y parvenir(3). En vain.

Sur le terrain, le chaos de l’accueil des réfugiés débarqués en Grèce, les multiples dysfonctionnements en Hongrie, en Autriche et en Serbie, et l’impuissance de l’UE face aux mesures restrictives des États qui, érigeant des barrières et des murs à leurs frontières, refusaient d’accueillir durablement les migrants, tout cela a retourné les opinions. Dans le contexte des attentats terroristes en France et en Allemagne, les discours de la peur prirent le dessus. Fin 2015, V. Orbań suivi par la Croatie, attaqua devant la Cour de justice de l’Union européenne la décision de Conseil européen sur les quotas qui, selon son parti, le Fidesz, « augmentent la menace terroriste ». Les États du groupe de Visegrad ont été rapidement rejoints dans leur position par les Croates, les Roumains et les États baltes(4). Il s'est constitué un véritable front du refus contre des mesures décidées à Bruxelles et des « diktats » franco-allemands, au moment même où le Premier ministre français, Manuel Valls, prenait ses distances avec la politique d’ouverture des frontières pratiquée par A. Merkel. Au bout du compte, c’est la fermeture prônée par les dirigeants centre-européens qui s’imposa. L’Allemagne elle-même, qui avait ouvert ses portes en 2015, modifie partiellement son approche. L’objectif du Conseil européen d’accueillir 120 000 réfugiés sur deux ans n’est plus accompagné de quotas contraignants. « L’application effective des principes de responsabilité et de solidarité reste un objectif partagé », assuraient néanmoins les chefs d’État et de gouvernement dans les conclusions du Conseil européen du 15 décembre 2015. Mais le nombre de migrants effectivement accueillis fin 2016 a été très en deçà des promesses.

Le nombre de réfugiés arrivant en Europe passera d’un million en 2015 à 350 000 en 2016. Et tandis qu’A. Merkel a négocié directement, en mars 2016, un accord de l’UE avec la Turquie pour limiter leur afflux, le groupe de Visegrad ne parle plus que de « solidarité flexible » selon le terme employé, le 16 septembre 2016, dans une déclaration conjointe. Il défend le principe du volontariat en matière de politique d'immigration pour les Etats de l'UE. Désormais, on promeut la coopération avec des pays tiers via des conventions bilatérales sur la migration, calquées sur l’accord UE-Turquie, et une protection renforcée des frontières externes de l’UE.

Un groupe moins soudé qu'il n'y paraît

Fort de ces résultats sur le fornt migratoire, le groupe de Visegrad, à l'initiative du gouvernement conservateur polonais, tente un pas supplémentaire. Les quatre chefs de gouvernement, réunis en juin 2016, inquiets des conséquences du Brexit sur leurs intérêts, estiment qu’il faut revoir le fonctionnement des institutions européennes : « Les vraies inquiétudes de nos citoyens doivent être mieux représentées. Les parlements nationaux doivent être entendus. Les institutions de l’Union européenne doivent se limiter à leurs missions et leurs mandats. La confiance doit également être encouragée entre les États membres, en commençant par la suppression des fractures artificielles et inutiles qui ont émergé ces derniers mois »(5). Le Premier ministre tchèque, Bohuslav Sobotka, est encore plus direct dans son commentaire : « Nous devons changer le fonctionnement de l’Europe telle qu’elle existe et nous débarrasser de la paperasserie ». Concernant le Brexit, la déclaration insiste sur les intérêts des Est-européens ayant émigré au Royaume-Uni : « Les citoyens et entreprises européens ne peuvent pas voir leur situation se dégrader par rapport à celle des citoyens et entreprises britanniques. L’arrangement entre l’UE et le Royaume-Uni doit être fondé sur la réciprocité et la justice ». Pour leur part, les Polonais entendent profiter de ce réaménagement majeur pour initier une refonte des traités européens. Mais la cohésion du groupe de visegrad est-elle aussi forte que ces déclarations le laissent entendre ?

D’abord, la victoire du Brexit au référendum de juin 2016 a surpris et affaibli les partenaires de Visegrad qui comptaient toujours – surtout la Hongrie et la Pologne – sur le soutien des conservateurs du Royaume-Uni dans leurs discussions avec la Commission européenne. Alors que les principaux dirigeants européens insistent sur la nécessité de renforcer l’unité et la cohésion dans la négociation du retrait du Royaume-Uni, ceux qui voyaient dans un front « Londres + Visegrad » une alternative pour réformer les traités, perdent de leur puissance de conviction ; ils n'en essaient pas moins de pousser plus avant leur vision d’une Europe des nations. Ils répètent lors de leur sommet de juillet 2016, qu’il faut donner plus de souveraineté aux États. V. Orbań affirme alors que la Commission est responsable du Brexit du fait de ses décisions en matière d’immigration. Mais une réponse sans appel leur est opposée par A. Merkel : il n’y aura pas de changement des traités. Par ailleurs, la perspective du Brexit a plutôt tendance à exacerber les tensions au sein d’un groupe de Visegrad qui, au final, ressemble surtout à une alliance de circonstance. Ainsi, entre la Slovaquie membre de la zone euro, la République tchèque très dépendante de l'économie allemande, une Hongrie soucieuse d'entretenir de bons rapports avec Vladimir Poutine au regard des contrats passés en matière de gazoducs et de réacteurs nucléaires et enfin, la Pologne pour sa part beaucoup plus suspicieuse à l'égard de son voisin russe, les motivations divergentes de chacun des protagonistes prennent le dessus.  

L’arrivée de Donald Trump à la tête des États-Unis n’a rien amélioré. Le candidat avait été salué comme un ami par les dirigeants nationalistes d’Europe centrale – «  Une nouvelle ère de la pensée politique » (Viktor Orbań) ; « Heureux d’avoir un allié aux États-Unis » (Miloš Zeman) ; « Trump peut influencer positivement la relation entre l’Europe et les États-Unis » (Robert Fico) ;  « Un homme différent, anti-establishment. » (Jarosław Kaczyński). Ses décrets contre l’immigration ont été appréciés. Mais les dirigeants est-européens ont dû déchanter très vite. Dès le discours d’investiture, et après les déclarations du président américain sur la dislocation prochaine de l’Europe et où il a relativisé aussi les engagements de l’OTAN, l’incertitude a pris le dessus(6). « Trump nous prive de nos illusions », écrit un éditorialiste polonais(7). Sur au moins trois questions clés, il les place en effet dans ce que l’on pourrait appeler un embarras stratégique.

L’Europe à plusieurs vitesses

L’avenir de l’Europe comme union démocratique d’États est en cause. En applaudissant au Brexit et en encourageant d’autres initiatives du même genre, le nouveau président américain heurte l’opinion centre-européenne toujours attachée à l’UE, ce que l’ensemble des sondages confirme. Surtout le départ du Royaume-Uni impose un resserrement économique et politique des Vingt-Sept, ce qui va dans le sens opposé des réformes institutionnelles envisagées par la Pologne ou la Hongrie. Lors du sommet informel de l’UE à Malte, début février 2017, alors que les dirigeants de ces deux pays se gaussaient dans leurs déclarations à la presse, de ceux qui « voudraient construire l’unité de l’Europe sur la base du vieil antiaméricanisme européen », A. Merkel a émis une remarque qui n’est pas passée inaperçue. Pour la première fois, elle se prononçait en faveur d’une « Union à plusieurs vitesses, car tous les États membres ne voudront pas toujours atteindre le même niveau d’intégration ». La Hongrie et la Pologne ont immédiatement exprimé leur craintes d’être reléguées à la « périphérie de l’UE. » Les déclarations des principaux dirigeants européens (Italie, Espagne, France, Allemagne) lors d’un mini-sommet à Versailles (6 mars), puis au Conseil européen du 10 mars, ne les ont guère rassurés. « Nous n'accepterons jamais de parler d'une Europe à plusieurs vitesses », a asséné Beata Szydło la Première ministre polonaise, à l’issue du Conseil.

Cette crainte de l’isolement prend l’allure d’une angoisse nationale à propos de la sécurité et de la défense nationale. Tel est le deuxième motif d’inquiétude en Europe centrale, après les déclarations de D. Trump, surtout en Pologne et dans les États baltes, moins en Hongrie. Et ils se demandent ce que deviendra l’accord de Varsovie de 2016, qui garantit l’installation de forces et d’un bouclier antimissiles en Pologne et en Lituanie. Les premiers accueils de soldats américains ont eu lieu quelques semaines avant ces déclarations. Lors de la conférence sur la sécurité à Munich, en février 2017, le vice-président américain, Mike Pence, s’est voulu rassurant, rappelant que les États-Unis restaient le plus grand allié de l’Europe et dans l’OTAN, et que les accords seraient mis en œuvre. Mais le flou des déclarations a surtout entretenu le doute sur les véritables intentions américaines. Quel sera l’investissement américain dans l’OTAN que le président Trump a qualifié « d’ obsolète » ? En juillet 2016, le groupe de Visegrad proposait d’accélérer la mise en place d’une défense européenne. V. Orban envisageait même de « créer une armée européenne commune ». Belle intention, mais tous les membres de l’Union en connaissent les difficultés : comment celle-ci s’articulera-t-elle avec l’OTAN ? Actuellement, seuls trois pays, dont deux puissances nucléaires, atteignent un niveau technologique suffisant au sein de l’OTAN : la France, le Royaume-Uni et la Turquie. Comment faire avec un Royaume-Uni traditionnellement réticent à l’idée d’une défense européenne ou avec une Turquie en train de nouer de nouvelles alliances avec l’Iran et la Russie et « en délicatesse » avec plusieurs pays membres ? Faut-il envisager une défense autour d’un noyau franco-allemand ? Le débat est en cours en Allemagne.

La Russie est d’ailleurs la troisième interrogation au sein des membres du groupe de Visegrad comme dans toute l’Europe. Sa puissance économique – principalement dans le domaine énergétique – soutient les ambitions géopolitiques quelque peu agressives, de Vladimir Poutine. Le cas récent de la crise ukrainienne avec l’annexion de la Crimée en est une illustration. Des sanctions ont été votées. Or plusieurs États européens, notamment la Hongrie, laissent entendre que ces sanctions sont injustifiées. C’est un « instrument inapproprié » a déclaré le Premier ministre hongrois lors de la visite de Vladimir Poutine à Budapest début février. Ces propos ont été très mal perçus à Varsovie, où la presse a également remarqué que la Hongrie ne participait pas au renforcement du flanc oriental de l’OTAN, à la différence d’autres pays de la région comme l’Albanie et la Slovénie. La question des relations avec la Russie de Poutine est un sujet complexe qui traverse toute l’Europe. La position minimale allemande – bon voisinage et application des accords de Minsk – a été jusqu’à présent respectée par les 28 États membres de l’UE. Mais le rapprochement (plus ou moins contradictoire) de la présidence américaine avec la Russie, s’il reste problématique, ne peut qu’accroître les tensions au sein même de l’Union, et, dans sa partie orientale, exacerber le clivage entre ceux qui s'inquiètent du comportement de la Russie et réclament le parapluie américain, et ceux qui préfèrent se rapprocher de V. Poutine.

Les tensions entre États membres du groupe de Visegrad, ont encore augmenté avec l'opposition de la Pologne à la reconduction de Donald Tusk à la présidence du Conseil européen le 9 mars 2017. "Jeu coûteux et primitif", selon un des principaux quotidiens polonais(8), d'un gouvernement qui a finalement isolé son pays face à tous les autres Etats membres, le Parti Droit et Justice (PiS) de Jarolaw Kaczynski, actuellement au pouvoir, a immédiatement enregistré un net recul dans les sondages(9) : s'il reste le premier parti avec 29 % des intentions de vote, pour la première fois, il n'est plus majoritaire face à son opposition. Les deux partis libéraux, la Plateforme civique (PO) avec 27 % et Nowoczesna avec 9 %, en tirent profit, sans oublier la gauche qui regroupe 10 % d'intentions de vote. 

Il est permis de se demander, à la faveur du Brexit et du 60e anniversaire de la signature des traités de Rome (25 mars), quel peut être l’apport de ces pays à l’avenir de l’UE. Comment ne pas craindre que le choix de construire des régimes politiques de plus en plus autoritaires qui se concrétisent par des remises en cause de l’État de droit, des politiques sociales démagogiques, le repli sur soi et la fermeture de ses frontières, contribuent surtout à la marginalisation, sinon au rejet, d’une partie de l’Europe centrale ? Et, au final, que cela joue contre une unité européenne pourtant indispensable.

Notes 

(1) Voir Jacques Rupnik, « Populismes et révolution conservatrice en Europe de l’Est », in Questions internationales, n°83, janvier-février 2017.
(2) Zoltan Kiszelly, politologue cité par Le Monde, 9 mai 2016.
(3) Le Monde, 4 septembre 2016.
(4) Céline Bayou,  « Russie – Union européenne. Des partenaires contrariés », P@ges Europe, 1 février 2017, La Documentation française © DILA.
(5) Site du gouvernement de la République tchèque.
(6) Philippe Huberdeau, « L’Union européenne face à la nouvelle présidence américaine », P@ges Europe, 8 mars 2017, DILA © La Documentation française
(7) Rzeczpospolita, 17 janvier 2017.
(8)  Rzeczpospolita, 9 mars 2017.
(9) Rzeczpospolita, 21 mars 2017.

* Historien et politiste, enseigne à l’Institut d’études européennes - Université de Paris 8.

Pour citer cet article, Jean-Yves Potel, « L’embarras de l’Europe centrale », P@ges Europe, 22 mars 2017, DILA © La Documentation française

 

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