Retour
 
 

L’accord de libre-échange UE-Canada, un modèle du genre ? par Philippe Huberdeau

[L’accord de libre-échange UE-Canada, un modèle du genre ? par Philippe Huberdeau], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Illustration représentant côte à côte les drapeaux canadien et européen, confectionnée à l'occasion de la signature à Bruxelles, le 30 octobre 2016, de l' « Accord économique et commercial global » (AECG) entre l'Union européenne et le Canada.
Photo : Cristof Echard © UE, 2016

Agrandir l'image

Mis à jour le 24/03/2017

Introduction

La signature de l’accord de libre-échange entre l’UE et le Canada, encore appelé « Accord économique et commercial global » (AECG ou Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA), le 30 octobre 2016, à Bruxelles, a donné lieu à des débats dans plusieurs États membres ainsi qu'à l’opposition, à la veille même de sa signature, de la région de Wallonie. Ces débats contrastent avec le soutien exprimé à l’unisson, le 13 octobre, à Montréal par les trois chefs de gouvernement canadien, québécois et français. Cet accord est considéré à plusieurs égards comme une première notamment pour avoir associé, lors de son élaboration, des représentants de la société civile ; pour avoir pris en compte, dans ses différents instruments, les engagements des États signataires de l'OIT et pour avoir innové en matière de règlement des différends "investisseurs-État".


L’accord de libre-échange UE-Canada, un modèle du genre ?

Philippe Huberdeau*

Négocié de juin 2009 à septembre 2014 et signé le 30 octobre 2016, l’accord de libre-échange entre l’Union européenne (UE) et le Canada, encore appelé « Accord économique et commercial global » (AECG ou Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA), a suscité des débats, parfois vifs, dans plusieurs États membres et à Bruxelles entre 2014 et 2016, ainsi qu’une opposition, à la veille même de sa signature, de la Wallonie par la voix de son ministre-président, Paul Magnette(1). Ces discussions contrastent avec le soutien exprimé, à l’unisson, le 13 octobre 2016, à Montréal par les chefs de gouvernement canadien, québécois et français. Selon le Premier ministre canadien, Justin Trudeau, cet accord devrait « bénéficier à la classe moyenne et à ceux qui travaillent fort pour en faire partie », tandis que pour son homologue québécois, Philippe Couillard, « La fermeture des marchés nuit à l’emploi […] et nuit avant tout aux moins fortunés ». Pour sa part, le Premier ministre français, Manuel Valls, déclarait qu’il s’agissait là du «  meilleur accord conclu entre l’Union européenne et une autre puissance commerciale ». Les trois hommes ont en outre souligné que cet accord se fonde sur des « valeurs communes au Canada et à l’UE ».

Dès lors que le nouveau président américain, Donald Trump a, tout à la fois, retiré son pays du Partenariat trans-pacifique (PTP ou Trans-Pacific Partnership, TPP), demandé une renégociation de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et ne semble plus désireux de poursuivre la négociation d’un accord commercial avec l’UE(2), l’AECG, en tant que seul accord commercial de nouvelle génération conclu entre des États membres du G7, pourrait devenir à l’avenir une référence pour d’autres traités. Alors que, dans leur déclaration conjointe du 13 octobre 2016, le secrétaire d’État français chargé du commerce, Matthias Fekl, et la ministre canadienne du Commerce international, Chrystia Freeland, avaient indiqué vouloir travailler ensemble au « développement d’accords commerciaux progressistes », le Secrétaire américain au Trésor, Steven Mnuchin, n’a pas hésité, le 18 mars 2017, dans le communiqué du « G20 Finances » de Baden-Baden, à s’opposer à l’inclusion de la référence – ordinairement admise dans cette enceinte – à la lutte contre le protectionnisme et au soutien au système commercial multilatéral.

Un pas supplémentaire vers le développement économique durable

Le Canada et l’UE partageant des visions très proches sur le développement économique durable, l’AECG offre l’occasion de développer des mécanismes qui favorisent l’accroissement des échanges internationaux dans le total respect des normes sociales et environnementales internationales. L’AECG apporte ainsi un début de réponse à une question sur laquelle l’Organisation mondiale du commerce (OMC) butte depuis la Conférence ministérielle de Seattle en 1999.

Les signataires de l’AECG confirment en effet leur engagement à mettre en œuvre les accords multilatéraux sur l’environnement auxquels ils sont partie prenante, ce qui inclut ipso facto l’accord de Paris sur le climat du 12 décembre 2015. Ils s’engagent à respecter, promouvoir et appliquer les principes et les droits consacrés par l’Organisation internationale du travail (OIT), ainsi que les engagements énoncés dans la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail et leur suivi (OIT,1998) que sont : la liberté syndicale et la reconnaissance effective du droit de négociation collective, l’élimination de toute forme de travail forcé ou obligatoire, l’abolition effective du travail des enfants et l’élimination de la discrimination en matière d'emploi et de profession. L’AECG précise enfin que les parties « déploient des efforts continus et soutenus » afin de ratifier les conventions fondamentales de l’OIT, si elles ne l’ont pas déjà été. Alors que l’ensemble des États membres de l’UE ont ratifié la totalité des conventions fondamentales de l’organisation internationale du travail, le Canada en a ratifié sept sur huit, la huitième, relative au droit d’organisation et de négociation collective de 1949, étant en cours de ratification.

Par ailleurs, il est prévu qu’un comité formé de représentants de haut niveau supervise la mise en œuvre des chapitres sur le développement durable, l’environnement et le droit du travail. L’AECG prévoit des consultations pour la mise en œuvre des chapitres sur le droit du travail et sur l’environnement. Si elles échouent, un groupe d’experts peut être constitué dont les conclusions seront rendues publiques.

Dans le domaine de la culture, l’AECG réaffirme le droit des parties à l’accord à prendre des mesures pour préserver et pour promouvoir la diversité culturelle ; le Canada et l’UE confirment leur soutien à la convention de l’UNESCO pour la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles tandis que le secteur audiovisuel a été explicitement exclu de toute forme d’engagement en matière de libéralisation des échanges.

En réponse aux critiques exprimées contre l’arbitrage investisseur-État, ce mécanisme a été remplacé, début 2016, par un système juridictionnel indépendant chargé de régler les différends en matière d’investissements. Celui-ci est composé d’un tribunal permanent – soumis à des règles de conduite éthique strictes garantissant l’indépendance et l’impartialité des membres du tribunal – et d’une cour d’appel. Le droit des États de réglementer aux fins de protéger la santé publique, l’environnement ou encore la sécurité est pleinement reconnu dans le préambule de l’accord, dans le chapitre relatif à l’investissement et dans l’instrument interprétatif conjoint adopté lors de la signature, de sorte que ce droit ne pourra pas être remis en question à l’occasion d’un différend entre un investisseur et un État.

Ce nouveau système juridictionnel destiné à régler les différends en matière d’investissements a vocation à servir de modèle pour de futurs accords au niveau bilatéral ou multilatéral. Il a déjà été introduit dans le projet d’accord en cours de négociation entre le Canada et le Chili ou encore dans l’accord conclu entre l’UE et le Viêt-Nam. Dans le cadre de l’AECG, l’UE et le Canada se sont en outre engagés à promouvoir ce système au niveau multilatéral, via la constitution d’une Cour multilatérale d’investissement, ce qu’ils ont commencé à faire – malgré les réserves exprimées par les États-Unis et le Japon – au sein de réunions de l’OMC, de l’OCDE, ou des Nations Unies, suscitant un réel intérêt.

Une contribution au renforcement du système commercial multilatéral

L’administration Obama concevait le PTP comme un moyen de promouvoir des normes internationales ayant vocation à venir progressivement compléter le corpus de normes multilatérales de l’OMC. Le retrait des États-Unis et l’orientation ouvertement protectionniste adoptée par l’administration Trump tournent le dos à cette approche. Si la réunion de Vina del Mar au Chili, les 14 et 15 mars 2017, à laquelle participaient les pays riverains du Pacifique à l'exception des Etats-Unis, ouvre potentiellement la voie à une poursuite du PTP sans ces derniers selon un format qui pourrait notamment inclure la Chine ou la Corée du Sud, cette initiative n’en est encore qu’à ses tout débuts et risque de se voir très contrainte en raison de l’hétérogénéité de ses membres.

La renégociation de l’ALENA souhaitée par l’administration Trump pourrait en principe conduire à l’élaboration de nouvelles normes partagées par les États-Unis, le Canada et le Mexique, mais une telle renégociaton pourrait aussi être mise à profit par Washington dans un but purement protectionniste. À l’inverse, les normes élaborées dans le cadre de l’AECG se veulent ouvertes et conçues pour compléter et renforcer les normes commerciales multilatérales.

À titre d’exemple, s’agissant des normes techniques en vigueur dans le secteur automobile, le Canada a reconnu un certain nombre de normes internationales UN-ECE ; un programme de travail a été adopté afin d’œuvrer à la convergence de normes a priori différentes mais en réalité équivalentes quant à leur objectif et leur impact sur la sécurité des automobilistes.

L’AECG comprend un chapitre très détaillé de plus de 100 pages sur les règles d’origine préférentielles pouvant servir de modèle à d’autres accords. Il prévoit en outre la possibilité de cumuler l’origine du produit avec celle de pays tiers qui seraient liés par des accords similaires avec l’UE et le Canada. Ainsi, si après le Brexit le Royaume-Uni négociait des accords similaires à l’AECG avec l’UE27 d’une part, et le Canada d’autre part, un bien produit pour partie au Royaume-Uni et pour partie sur le territoire de l’UE27 bénéficierait du même accès au marché canadien qu’un bien produit intégralement au sein de l’UE27.

Dans le domaine de la propriété intellectuelle, le Canada a accepté de se rapprocher des standards en vigueur dans la plupart des pays de l’OCDE concernant les brevets pharmaceutiques ou encore la lutte contre la contrefaçon. Conformément aux dispositions pertinentes de l’OMC (article 22 de l’Accord sur les droits de propriété intellectuelle liés au commerce, ADPIC) et de l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI, article 11 de l’acte de Genève relatif à l’arrangement de Lisbonne), une liste commune d’indications géographiques protégées a été établie ainsi qu’un mécanisme permettant de compléter cette liste, une fois l’accord entré en vigueur.

Enfin, le tribunal devant régler les différends entre investisseurs et État dans le cadre de l’AECG est lui-même explicitement présenté comme le précurseur d’une future Cour multilatérale de l’investissement que les parties appellent de leurs vœux.

Une approche plus ouverte et participative

Même si les compétences exclusives de l’UE en matière commerciale ont à nouveau été accrues dans le cadre du nouvel article 207 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), l’évolution du commerce international nécessite de négocier des accords de libre-échange très larges qui recoupent souvent certaines compétences nationales des États membres, comme par exemple en matière d’investissements de portefeuille ou de répression pénale de certaines atteintes aux droits d’auteur (camcording). L’AECG s’inscrit dans cette tendance, ce qui explique la nature « mixte » de l’accord, i.e. un accord auxquels les États membres sont parties aux côtés de l’UE et qu’ils devront donc, chacun, ratifier selon leurs propres procédures constitutionnelles.

L’implication d’un second niveau de gouvernement dans la négociation d’accords commerciaux est plus rare pour les États fédéraux. Le fait que les provinces canadiennes aient pu prendre part aux négociations de l’AECG aux côtés du gouvernement fédéral est une première. Si, selon les termes de la Constitution canadienne, les provinces ne peuvent être formellement parties à l’accord aux côtés du niveau fédéral, leur participation aux négociations se justifiait en raison des nombreux domaines qui, couverts par l’accord, relèvent de leurs compétences tels que : l’agriculture, la pêche, la distribution des boissons alcoolisées, les marchés publics, les qualifications professionnelles, etc. Associer les provinces a permis de s’assurer de leur soutien tout au long des négociations et doit par la suite permettre de faciliter l’adoption des textes législatifs et réglementaires provinciaux nécessaires à la bonne mise en œuvre de l’accord.

Même si les modalités d’adoption sont différentes de part et d’autre en raison de systèmes juridiques différents des deux côtés de l’Atlantique (moniste pour l’UE, dualiste pour le Canada), le niveau d’ambition élevé de l’accord n’a pu être atteint que grâce à une forte implication des deux niveaux de gouvernement. Le processus n’a cependant pas été exempt de tensions qui peuvent essentiellement s’expliquer par un niveau d’explication insuffisant. Côté européen, si les États membres ont été tenus informés tout au long des négociations, l’association des différents parlements nationaux a été très inégale, tous ne disposant pas de procédures et de services aussi développés sur les sujets européens que leur homologue danois (le Folketing), par exemple. La plupart des parlements nationaux n’ont commencé à s’intéresser qu’en 2013 aux négociations, au moment du lancement de celles avec les États-Unis.  Côté canadien, toutes les provinces ne disposaient pas non plus du même niveau d’expertise en matière commerciale, ce qui a amené le Québec à jouer un rôle de primus inter pares dans le suivi de la négociation par les provinces.

Le champ très large des sujets couverts par l’accord ainsi que le volet relatif aux droits sociaux et environnementaux a nécessité une association de la société civile plus impératif que par le passé. Au stade de la négociation de l’accord, l’opacité du processus a dans un premier temps été une source de critiques importantes de la part de la société civile et a suscité une méfiance certaine à l’égard du négociateur communautaire. Ainsi, ce n’est que le 15 décembre 2015, alors que les négociations étaient achevées depuis plus d’un an, que les directives de négociation du Conseil ont été déclassifiées et portées à la connaissance du public, le texte de l’accord ayant pour sa part été rendu public le 26 septembre 2014, c’est-à-dire dès la conclusion et avant même la vérification juridique, ce qui constitue une première. Vers la fin du processus, des efforts importants ont cependant été faits pour mieux associer les parties prenantes. Au Canada, le processus de ratification a donné lieu à de larges consultations, tandis que, du côté européen, une vaste consultation publique a été organisée, en 2014, sur le chapitre relatif à l’investissement appelé à servir de modèle pour le traité transatlantique négocié avec Washington ; celle-ci a recueilli près de 150 000 réponses. Le résultat de cette consultation a conduit à une révision du texte de l’accord, ce qui ne s’était jamais fait auparavant ; ceci n’a été possible que parce que les préoccupations exprimées par la société civile en Europe étaient largement partagées du côté canadien.

Au stade de l’application de l’accord, les ONG auront un rôle important à jouer, notamment dans les procédures de surveillance mises en place concernant les droits sociaux et environnementaux. Celles-ci pourront en outre être pleinement informées des procédures contentieuses du système juridictionnel concernant l’investissement qui seront publiques, et le cas échéant, y prendre part directement en soumettant des amicus curiae(3).

Les vifs débats ayant entouré la conclusion de l’AECG ont été à bien des égards  des critiques indirectes des négociations UE-États-Unis qui, pour l’heure, sont au point mort. Des enseignements peuvent cependant être tirés de ces débats afin d’accomplir des progrès supplémentaires tant pour l’AECG que pour de futurs accords, s’agissant notamment de l’association des parlements nationaux et de la société civile. Des réflexions sont actuellement menées tant à Bruxelles qu’à Ottawa afin d’étudier la mise en place d’instances impliquant de manière régulière la société civile au suivi de la négociation et de la mise en œuvre de l’accord. Certaines pistes pourraient également être explorées afin de renforcer l’association des différents niveaux de gouvernement à la négociation et à la mise en œuvre des accords commerciaux(4).

Au-delà du chapitre « investissement » déjà repris dans certains accords négociés par l’UE et le Canada avec d’autres partenaires, le caractère exhaustif et ambitieux de l’AECG en fait un modèle pouvant servir en tout ou partie pour d’autres accords bilatéraux, voire multilatéraux. Dans le cadre d’un agenda commercial « progressiste » – vocable utilisé par le gouvernement canadien et désormais repris par la Commission européenne et par un nombre croissant de gouvernements européens –, la Commissaire européenne au Commerce, Cecilia Malmström, a notamment signalé l’intention de la Commission d’utiliser l’AECG comme référence pour la révision de l’accord UE-Mexique ou encore la conclusion de futurs accords avec des pays comme l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

Notes

(1) Paul Magnette, CETA, quand l’Europe déraille, éditions Luc Pire, mars 2017.
(2) voir Elvire Fabry, « Le partenariat transatlantique États-Unis-Union européenne : l’état des lieux, » P@ges Europe, 30 mars 2016, La Documentation française © Dila,
(3) L’expression « amicus curiae » désigne la personnalité que la juridiction civile peut entendre sans formalités dans le but de rechercher des éléments propres à faciliter son information.
(4) Se reporter, pour la partie canadienne, à l’étude de Patrick Leblond « Making the Most of CETA : A Complete and Effective Implementation Is Key to Realizing the Agreement’s Full Potential », CIGI papers, n°114, 30 octobre 2016, pour l’Union européenne, à Philippe Huberdeau, « La construction européenne est-elle irréversible ? », Réflexe Europe, série Débats, La Documentation française, février 2017.

* Philippe Huberdeau est conseiller des Affaires étrangères et administrateur à la Commission européenne. Les opinions exprimées n’engagent que leur auteur.

Pour citer cet article : Philippe Huberdeau, « L’accord de libre-échange UE-Canada : un modèle du genre ?», P@ges Europe, 29 mars 2017, DILA © La Documentation française

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires