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L’Union européenne face au défi de l’Union économique eurasiatique, par Florent Marciacq

[L’Union européenne face au défi de l’Union économique eurasiatique, par Florent Marciacq ], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Timbre avec le logo de l’Union économique eurasiatique, 2015.
© Wikimedia commons

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Mis à jour le 05/04/2017

Introduction

En janvier 2015 a été créée l’Union économique eurasiatique (UEE), projet-phare de la troisième présidence de Vladimir Poutine. Indûment apparentée à l’Union européenne (UE), l’UEE s’inscrit dans la lignée de plusieurs initiatives régionales qui, avec un succès mitigé, ont visé une intégration économique des pays de l’espace eurasiatique. Mais quelle est précisément cette organisation aux objectifs ambitieux ? Et quelles relations l’UEE et l’Union européenne, active dans la région au travers de sa politique de voisinage peuvent-elles entretenir selon que les deux entités se considèrent concurrentes ou complémentaires ?


L’Union européenne face au défi de l’Union économique eurasiatique

Florent Marciacq*

L’Union économique eurasiatique (UEE) n’est pas une idée nouvelle. Le projet repris par Vladimir Poutine en 2011 en tant qu’élément phare de sa troisième présidence, fut à l’origine formulé par le Président kazakh Noursoultan Nazarbaïev en 1994. Bien qu’aussitôt abandonnée, cette idée a été suivie par plusieurs initiatives régionales, visant à rapprocher les États issus de l’effondrement de l’Union soviétique. Si leur nombre ne fut pas gage de réussite, tant demeuraient tenaces les craintes d’une hégémonie russe dans la région, cette pléthore d’initiatives ont peu ou prou ouvert la voie au lancement de l’UEE, début 2015.

En décembre 1991 fut tout d’abord fondée la Communauté des États indépendants (CEI, regroupant neuf des quinze anciennes républiques soviétiques), dont l’objectif initial, particulièrement ambitieux, prévoyait la création d’un espace économique et d’un marché commun ainsi que l’introduction d’une politique douanière commune. Ces objectifs ne furent jamais réalisés, faute d’une volonté politique partagée de la part des États concernés et d’un climat propice à la coopération. Seul, un accord de libre-échange fut conclu, vingt ans après, par certains États membres de la CEI.

La Communauté des États indépendants (1991)

États membres :  Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Kazakhstan, Kirghizstan, Moldavie, Ouzbékistan, Russie, Tadjikistan  

États associés : Turkménistan, Ukraine 

Ancien État membre : Géorgie

Dépourvue de la personnalité juridique internationale, la CEI n’est pas une organisation internationale au sens strict du terme.

Apparurent la Communauté économique centrasiatique (1994), l’Union de la Russie et de la Biélorussie (1996) et la Communauté économique eurasiatique (CEEA). Initiée en 2000 par Vladimir Poutine, cette dernière visait à relancer le processus d’intégration économique dans l’espace eurasiatique, alors même que le commerce intra-CEI se détériorait et que de nouveaux partenaires faisaient leur apparition (Turquie, Allemagne Iran …) Pour ce faire, la CEEA se dota d’un format plus restreint (Biélorussie, Kazakhstan, Kirghizstan, Russie et Tadjikistan) et d’une organisation plus élaborée comprenant des institutions supranationales dans lesquelles les processus décisionnels s’éloignaient de l’unanimité. Mais les craintes d’une emprise russe sur la CEEA limitèrent, une fois de plus, son développement.

Communauté économique centrasiatique (1994)

États membres : Biélorussie, Kazakhstan, Kirghizstan, Russie, Tadjikistan
Ancien État membre : Ouzbékistan
États observateurs : Arménie, Moldavie, Ukraine

Le lancement par l’Union européenne (UE) de la Politique de voisinage (PEV) (2001) et du Partenariat oriental (2009) alors qu’éclataient les révolutions de couleurs en Géorgie (2003), Ukraine (2004), Kirghizstan (2005) et Biélorussie (2005) changea la donne et incita les États membres les plus actifs de la CEEA à intensifier leur engagement en faveur de l’intégration régionale. En 2010, l’Union douanière entre la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan, vit le jour remplacée, en 2012, par un Espace économique unique prévoyant une harmonisation des standards en matière de commerce, une convergence règlementaire et surtout un marché commun pour les biens, les services, les travailleurs et le capital. Mais le projet, une fois de plus, se heurta à de multiples obstacles, que les institutions supranationales créées pour sa mise en œuvre, peinèrent à surmonter. Quant à la suppression des barrières tarifaires, elle ne contribua guère à l’augmentation des échanges au sein de l’Union douanière (seulement +1,5% entre 2001 et 2014)(1).

S’inscrivant dans la foulée de ces initiatives régionales au succès très mitigé, au lieu et place de l’Union douanière, et calquée sur le modèle de l’UE, l’UEE a été créée en 2015, avec pour États membres, à ce jour : l’Arménie, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Kirghizstan et la Russie. La succession d’institutions régionales ne doit pas faire illusion. Elle montre l’incapacité des dirigeants à promouvoir des projets de coopération sur le long terme.

L’Union économique eurasiatique, un faux jumeau de l’Union européenne ?

Le traité de près de 900 pages établissant l’UEE, une fois de plus, ne pêche pas par manque d’ambition. Il prévoit une coopération et une intégration accrues dans de nombreux domaines : libéralisation des marchés du gaz, du pétrole et du bâtiment, harmonisation dans le secteur financier, coopération en matière de politique migratoire et de transports, libre circulation des biens, des services, des travailleurs et du capital, coordination des politiques macro-économiques, etc... Le traité de l’UEE partage ainsi un certain nombre de caractéristiques avec les traités régissant naguère la Communauté européenne. Mais sa raison d’être contraste sensiblement avec la finalité de l’UE. Car il s’agit moins pour ses États membres de transcender les intérêts nationaux que de tirer profit des avantages concédés par la Russie en matière d’énergie, de prêts et de mobilité des travailleurs, ou encore de céder aux pressions russes (imposition de restrictions commerciales, menaces sécuritaires, etc…). La Russie, par exemple, a plusieurs fois menacé le Tadjikistan de durcir les conditions d’entrée de ses ressortissants afin de pousser le pays à adhérer à l’UEE. Or la contribution des travailleurs émigrés en Russie, par voie de transferts de fonds, représente près de la moitié du PIB tadjik(2).

Sous certains aspects, la structure institutionnelle de l’UEE souffre néanmoins la comparaison avec celle de l’UE (si l’on exclut la gouvernance multi-niveaux propre à l’UE et le pouvoir de co-décision d’une assemblée parlementaire élue au suffrage universel). L’UEE dispose, à sa tête, de l’équivalent du Conseil européen qui est chargé de déterminer les orientations stratégiques. Vient ensuite un équivalent du Conseil de l’UE et, enfin, une Commission, économique, en l’occurrence, composée de deux branches : l’une politique et intergouvernementale, constituée des vice-Premiers ministres ; l’autre technocratique et supranationale, constituée par une bureaucratie. Enfin, l’UEE dispose d’une cour, héritée de la CEEA, dont les décisions sont juridiquement contraignantes pour ses États membres. Mais, contrairement à la Cour de justice de l’Union européenne (et dans une moindre mesure, à l’ex-Cour de la CEEA, la Cour de l’UEE ne peut se prévaloir de compétences implicites, permettant d’accroître la juridiction d’une Cour supranationale à des domaines paraissant à priori hors de sa portée, et ainsi d’alimenter l’approfondissement des dynamiques d’intégration.

Les processus décisionnels de l’UEE, par ailleurs, reflètent moins ceux de l’UE (relativement horizontaux et multi-niveaux) que ceux des États membres de l’UEE (dotés de régimes forts). Les décisions prises par la branche supranationale de la Commission de l’UEE, les seules à être régies principalement par la majorité qualifiée, n’ont valeur de loi qu’à condition d’être validées à l’unanimité par les conseils intergouvernementaux. Ceux-ci conservent donc en principe la haute main sur les processus décisionnels. En pratique, cependant, la garantie que confère l’unanimité ne semble pas suffire aux États membres jaloux leurs prérogatives nationales. Quand les engagements qu’ils ont pris à l’unanimité leur déplaisent, ceux-ci s’octroient en effet le droit de ne pas les respecter. La Russie, par exemple, a imposé des mesures de rétorsion commerciales en réaction aux sanctions de l’UE (dans le cadre de la crise ukrainienne) sans consulter l’UEE dont dépend pourtant sa politique douanière. La non-application de ces contre-sanctions par la Biélorussie et les manquements dans l’application des règles de provenance des produits importés ont alors ouvert une brèche dans l’union douanière, Minsk réexportant en Russie des produits bannis par cette dernière  – et non par l’UEE – en provenance de l’UE. Cette brèche ne fit que s’élargir quand la Russie, en représailles, imposa des restrictions non tarifaires, au mépris là encore des règlements de l’UEE. À l’évidence, l’UEE ne dispose ni d’un gardien des traités comparable à la Commission européenne, ni de véritables mécanismes contraignants garantissant le respect et l’efficacité des décisions prises collectivement. 

Sur le plan économique, l’UEE représente un marché de 180 millions de personnes (contre 500 millions pour l’UE) et un PIB total de près de 3 900 milliards d’euros (contre 17 7 00 milliards pour l’UE). Outre ces différences de taille et de richesse, c’est le déséquilibre économique entre les États membres de l’UEE qui frappe le plus. Alors que dans le PIB de l’UE, les deux pays qui "pèsent" le plus sont l’Allemagne et à la France (à hauteur de 18 et 13% respectivement), la Russie représente à elle seule 80% du PIB de l’UEE. Ce déséquilibre confère à ce pays un poids politique très supérieur à celui des autres États membres et constitue un handicap structurel pour une organisation régionale fondée sur le principe de l’égalité souveraine(3). 

Quelles interactions et quelle compatibilité entre les projets d’intégration régionale promus par l’UEE et l’UE ?

L’UEE et l’UE ont beau avoir certains points communs, le chevauchement de leurs projets d’intégration régionale, compte tenu de leurs différences, constitue une source de préoccupation, aggravée par le manque de dialogue entre les deux organisations. D’habitude prompte à soutenir de tels projets d’intégration aux quatre coins du monde, l’UE s’est montrée circonspecte à l’égard de l’UEE, qu’elle considère avant tout comme un instrument de la politique étrangère russe. Pour sa part,  l’UEE, à plusieurs reprises, a souhaité formaliser ses relations avec l’UE et ouvrir un dialogue en vue d’un futur accord de libre-échange UE-UEE. Mais à ce jour, les deux entités n’entretiennent des relations qu’au niveau technique.

La perception de l’UE, d’une certaine manière, est confortée par les ambitions russes. Moscou semble en effet caresser l’idée de transformer l’UEE en une union plus politique au service de ses intérêts. Cependant, aussi fondée soit-elle, cette circonspection n’offre guère de remède aux États membres, objets tout à la fois des politiques « intégratives » et de l’UE (PEV/Partenariat oriental)) que de l’UEE. Ces pays se retrouvent donc en quelque sorte contraints de « choisir un camp ». Cette incompatibilité entre processus intégratifs a déjà eu des conséquences négatives pour les États de la région aspirant à mener une politique étrangère multi-vectorielle. Le cas de l’Ukraine est emblématique : Kiev, qui avait adhéré au traité de libre-échange de la CEI en 2011 avait manifesté son intérêt pour l’UEE, mais s’était en même temps engagé sur la voie d’un accord d’association avec l’UE, une double orientation dont l’incompatibilité mena le pays à la guerre. De même, en septembre 2013, l’Arménie dut se résoudre à renoncer à la signature de son accord d’association avec l’UE afin d’adhérer à l’Union douanière « sponsorisée » par la Russie, alors même qu’elle avait atteint un certain niveau de convergence normative avec l’UE. Plus insidieusement, cette incompatibilité entre régimes d’intégration est également une source d’instabilité durable pour des États comme la Géorgie ou la Moldavie, dont une partie du territoire, ayant fait sécession, choisit d’adhérer aux règles de l’UEE au mépris de leurs accords conclus avec l’UE. Plus généralement, cette incompatibilité expose les pays situés dans le voisinage commun à la Russie et à l’UE à des pressions auxquelles il peut être risqué de résister(4).

L’approche que peut adopter l’UE dans ce contexte est délicate. À court terme, celle-ci semble s’orienter vers l’intensification prudente et différenciée de ses relations avec les États participant au Partenariat oriental.

En 2015, elle a repris les négociations avec Erevan à la recherche d’un accord qui soit compatible avec les obligations de l’Arménie vis-à-vis de l’UEE. En 2015-2016, elle a levé ses sanctions contre la Biélorussie et signé un accord de partenariat et de coopération renforcé avec le Kazakhstan – deux pays opposés à l’approfondissement politique de l’intégration eurasiatique au sein de l’UEE promu par la Russie. Soucieuse de ses relations avec l’Ukraine, la Biélorussie, par exemple, n’a pas participé au dernier sommet de l’UEE de décembre 2016. Ce renforcement des liens bilatéraux entre l’UE et des membres de l’UEE, quand il n’accule pas ces derniers à un choix impossible, est important. Il offre en effet à l’UE l’opportunité, même modeste, de suivre ou d’influencer indirectement et de l’intérieur les développements au sein de l’UEE. Soucieux de leurs relations bilatérales avec l’UE, les États qui sont parties prenantes à l’UEE sont en effet incités à ce que cette dernière ne s’éloigne ou ne s’oppose pas davantage à l’UE.

À plus long terme, cependant, se pose la question du devenir des relations entre l’UE et l’UEE. Or, celles-ci sont difficilement dissociables des relations entre l’UE et la Russie(5). En principe, il semble admis que tous les États membres de l’UEE et de l’UE tireraient profit d’une supra-intégration régionale, reliant Lisbonne à Vladivostok. Une étude de la fondation Bertelsmann estime qu’un accord de libre-échange pan-européen permettrait à la Russie et à l’Arménie d’augmenter leurs exportations vers l’UE respectivement de 32 % et 80 %, ainsi que de doubler celles de la Biélorussie et du Kirghizstan. L’UE, de même, (en particulier la Pologne, la Finlande et la Slovaquie) augmenterait ses exportations vers l’UEE de 60 %. En termes de croissance par habitant, cela permettrait une augmentation de revenus de 3 % pour les Russes, 5 % pour les Biélorusses ou 8 % pour les Allemands(6).

Mais tirer parti de ce potentiel, pour l’instant, se heurte à des réalités géopolitiques évidentes(7). Il reste à définir, en l’absence de réorientation de la politique étrangère russe, la marge de manœuvre dont l’Union européenne peut disposer pour développer ses relations avec l’UEE. Tout d’abord, une meilleure prise en compte de l’UEE par l’UE créerait un vecteur de dialogue inter-régional complémentaire à celui institué au niveau bilatéral. Ensuite, l’expérience montre qu’un surcroît d’engagement au niveau technique permet souvent d’avancer là où les négociations sur le plan politique sont trop périlleuses. À terme, une réflexion plus poussée sur l’application des nouveaux principes guidant la PEV depuis sa révision en 2015 (différenciation, engagement avec les voisins des voisins, pragmatisme) et la Stratégie globale de l’UE (SGUE) introduite en 2016 (résilience) pourrait aider l’UE à dessiner les contours d’une approche véritablement stratégique dans la région. 

Ce défi est essentiel, car l’espace eurasiatique fait l’objet de convoitises géostratégiques croissantes, et plus seulement de la part de la Russie et de l’UE. La Chine s’engage en effet de plus en plus dans la région, au travers de sa propre organisation régionale (l'Organisation de coopération de Shanghai) et de sa vaste structure de coopération, la « nouvelle route de la soie ». En l’absence d’un surcroît de dialogue entre les différentes puissances régionales, le chevauchement de ces multiples  projets à vocation eurasiatique pourrait nourrir des rapports de force à l’origine de crises localisées et de l’affaiblissement de la sécurité eurasiatique.

* Florent Marciacq est docteur en sciences politiques, chercheur associé au Groupe de recherche sur la gouvernance européenne, Université de Luxembourg et chargé de mission pour le Centre franco-autrichien pour le rapprochement en Europe. Les opinions exprimées dans cet article sont celles de l’auteur.

Notes

(1) Tony van der Togt, Franceso S. Montesano, Iaroslav Kozak, « From competition to compatibility: Striking a Eurasian balance in EU-Russia relations », Clingendael Report, octobre 2015, p. 16.
(2) ibid. p. 41
(3) Préambule du Traité de l’UEE.
(4) Laure Delcour, Hrant Kostanyan, Bruno Vandecasteele, Peter Van Elsuwege « The Implications of Eurasian Integration for the EU’s Relations with the Countries in the Post-Soviet Space », Studia Diplomatica, Vol LXVIII-1 (2015).
(5) Céline Bayou, « Russie – Union européenne. Des partenaires contrariés », P@ges Europe, 1 février 2017, La Documentation française.
(6) Bertelsmann Stiftung, « Free Trade from Lisbon to Vladivostok », Focus Paper, 2016.
(7) International Crisis Group, « The Eurasian Economic Union: Power, Politics and Trade », Report n°240, 20 juillet 2016

Pour citer cet article : Florent Marciacq, « L’Union européenne face au défi de l’Union économique eurasiatique», P@ges Europe, 5 avril  2017, DILA © La Documentation française

 

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