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L’état d’urgence dans les pays de l’Union européenne : approche comparative, par Karine Roudier

[L’état d’urgence dans les pays de l’Union européenne : approche comparative, par Karine Roudier], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Protestation contre l’adoption de lois relatives à l’état d’urgence par le Bundestag (Parlement fédéral) allemand. Université de technologie de Berlin, mai 1968.
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Mis à jour le 10/05/2017

Introduction

La vague d'attentats qui frappe l'Europe depuis 2014 a donné lieu à l’activation de dispositifs juridiques permettant la mise en place d’un cadre renforçant la sécurité publique. En février 2017, le Parlement européen a adopté de nouvelles mesures pour étoffer les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme au sein de l’Union et à la sécurisation des frontières Schengen. En France, en Pologne et en Hongrie, des mesures exceptionnelles ont été également instaurées. Cinq autres pays européens – Luxembourg, Autriche, Royaume-Uni, Bulgarie, Belgique – ont procédé à des modifications législatives, voire à des amendements constitutionnels, ou se sont dotés de régimes d'exception. D' Est en Ouest, la généralisation de ces derniers n’en recouvre pas moins des situations très diverses.


L’état d’urgence dans les pays de l’Union européenne : approche comparative

Karine Roudier*

En dehors du cas spécifique de la déclaration de guerre qui est généralement toujours envisagé dans les textes constitutionnels nationaux, la gestion de crise appelant l’instauration d’un régime d’exception est différemment appréhendée par les États européens. Sans pouvoir prétendre ici à l’exhaustivité, l’observation des cas de l’Allemagne, de la Belgique, de l’Espagne, de la France, de la Grèce, de la Hongrie, de l’Italie, du Portugal et de la Suède permet certaines comparaisons**.

Ce regard par-delà les frontières nationales se révèle éclairant. On constate que face au terrorisme, plusieurs pays, bien que disposant de la possibilité juridique de recourir à des régimes d’exception, ont exclu jusqu’à présent leur mise en œuvre pour affronter ce danger ; la France est sur ce point dans une situation singulière. On observe néanmoins une tendance indéniable à la mise en place de mécanismes et de dispositions renforçant la sécurité, relevant de la catégorie des régimes d’exception ou de celle du droit permanent à travers l’adoption ou la révision de règles existantes, notamment en matière pénale(1).

L’état d’urgence, un état d’exception parmi d’autres

Dans les pays observés, les situations extraordinaires, qui permettent la mise en œuvre d’états d’exception, sont de gravité variable et décrites plus ou moins précisément en des termes propres à chaque État. On peut néanmoins distinguer trois catégories :

- les agressions armées qui déclenchent un état de siège ;

- les calamités publiques ;

- les situations donnant lieu à l’instauration d’un état d’urgence, autrement dit toutes celles qui ne relèvent pas des deux premières catégories.

Cette classification ne signifie pas pour autant que les frontières entre les trois cas de figure soient étanches. Seule, la pratique permet d’apprécier la qualification de la situation que les autorités compétentes ont à affronter pour décider la mise en œuvre ou non du régime afférent à l’une des trois catégories(2).

Dans les pays observés, les situations extraordinaires, qui permettent la mise en œuvre d’états d’exception, sont de gravité variable et décrites plus ou moins précisément en des termes propres à chaque État. On peut néanmoins distinguer trois catégories :

- les agressions armées qui déclenchent un état de siège ;

- les calamités publiques ;

- les situations donnant lieu à l’instauration d’un état d’urgence, autrement dit toutes celles qui ne relèvent pas des deux premières catégories.

Cette classification ne signifie pas pour autant que les frontières entre les trois cas de figure soient étanches. Seule, la pratique permet d’apprécier la qualification de la situation que les autorités compétentes ont à affronter pour décider la mise en œuvre ou non du régime afférent à l’une des trois catégories(2).

L’instauration de l’état de siège dans le cadre de la première catégorie a pour objectif de permettre à l’État de se défendre face à une insurrection ou à un acte visant à porter atteinte à la souveraineté ou à l’indépendance du pays, à l’intégrité du territoire ou à l’ordre constitutionnel. C’est ainsi que la Constitution espagnole le définit (art. 116 (3)) de même que la Constitution (art. 19) et la loi organique n°44 du 30 septembre 1986 du Portugal ou la Constitution de la Grèce (art. 48). En France, l’état de siège figure à l’article 36 de la Constitution et est précisé à l’article L.2121-1 du code de la défense. La Loi fondamentale allemande, quant à elle, mentionne « l’état de tension » (art. 80a et 87a III) et « l’état de défense » (art.115a). Dans la Loi fondamentale hongroise, l’état de siège n’est pas expressément mentionné mais il entre dans le champ des « règles communes relatives à l’état d’urgence et à l’état de nécessité » (art 48 à 54) et correspond tout à la fois à « l’état de guerre » (art.48), à l’ « état de défense préventive » (art.51) et enfin à l’« agression imprévue » (art.52). Le « danger de guerre » est le terme utilisé par la Constitution suédoise qui le distingue de  la « déclaration de guerre » (chap.13).

La deuxième catégorie vise à faire face à des calamités publiques, par exemple des catastrophes naturelles, tremblement de terre, inondations, incendies de grande ampleur, de crises sanitaires, paralysie des services publics essentiels ou encore de l’approvisionnement des produits de première nécessité. Elle peut être traitée de deux façons : soit elle figure parmi les situations entraînant l’instauration de l’état d’urgence – cas du Portugal (art.19, al.3) et de la France (loi du 3 avril 1955) – soit elle constitue une catégorie en tant que telle distincte de l’état d’exception. Ainsi, on évoquera en Espagne un « état d’alerte » art. 116) ; en Hongrie, un « état de danger » qui inclut les catastrophes industrielles mettant en danger la sécurité de la vie humaine et des biens (art. 53) et, en Allemagne, une « entraide judiciaire et administrative, aide aux catastrophes » destinée à gérer toute catastrophe y compris naturelle et autre sinistre particulièrement grave (art.35 II).

L’Italie est à cet égard un cas à part : l’état d’urgence (“stato di emergenza”) dispose d’une base juridique (loi n°225 du 24 février 1992 portant institution du service national de protection civile) et recouvre un champ d’application manifestement vaste puisqu’adapté aux calamités, catastrophes et autres événements auquel « il doit, compte tenu de leur intensité et de leur extension, être paré par des moyens et des pouvoirs extraordinaires ». En pratique, il a exclusivement été mis en œuvre pour gérer des situations qui ne généraient pas en elles-mêmes des troubles à l’ordre et à la sécurité publics (crise des déchets à Naples, crise des institutions pénitentiaires, tremblements de terre)(4).

La troisième catégorie des états d’exception que l’on peut regrouper sous la terminologie d’« état d’urgence » a pour vocation de donner à un État les moyens d’affronter une situation exceptionnelle qui n’entrerait pas dans les deux autres catégories. Ces cas se résument aux situations de péril imminent résultant pour un État d’atteintes graves à l’ordre et à la sécurité publics. Ainsi, en Espagne, cette troisième catégorie est dénommée « état d’exception » (art. 116) ; celui-ci peut être déclaré « lorsque des circonstances exceptionnelles rendent impossible le maintien du cours normal de choses au moyen des compétences de droit commun des autorités compétentes » (article 1, 1 de la loi organique 4/1981 du 1er juin 1981). L’article 13 de cette même loi précise « qu’il s’agit d’une situation dans laquelle le libre exercice des droits et libertés des citoyens, le fonctionnement normal des institutions démocratiques, des services publics essentiels à la communauté ou de tout autre élément constitutif de l’ordre public, se trouvent si gravement altérés que l’exercice des pouvoirs ordinaires ne serait  insuffisant pour  le rétablir et le maintenir ».

Au Portugal, l’état d’urgence permet la gestion de situations de « moindre gravité » que celles correspondant à l’état de siège (art.19, loi organique 44/1986 du 30 septembre 1986). En France, la première hypothèse de mise en œuvre du régime de l’état d’urgence est le péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public (la seconde hypothèse étant en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique) (art. 1er loi n°55-385 du 3 avril 1955) ; En Hongrie, l’état d’urgence est déclaré « en cas d’attaque armée visant l’affaiblissement de l’ordre public ou l’acquisition exclusive du pouvoir ainsi qu’en cas d’actes graves, violents, faisant intervenir des armes et mettant gravement en danger la sécurité de la vie humaine et des biens. » (art.48) ; depuis 2016, un sixième amendement à la Constitution permet de déclarer un state of terrorism threat (5). Cette révision permet à l’Assemblée nationale sur proposition du gouvernement de déclarer un « état d’urgence terroriste » en cas d’attaque de cette nature ou « d’un risque imminent d’attaque terroriste ». En Allemagne, la Loi fondamentale mentionne un « état de crise intérieure » (art.91), non utilisé à ce jour, pour « écarter un danger menaçant l’existence ou l’ordre constitutionnel libéral et démocratique de la Fédération ou d’un Land ».

Pour ne pas avoir envisagé de manière expresse de cas d’état(s) d’urgence, la Belgique, la Grèce et l’Italie n’entrent pas dans cette troisième catégorie. En revanche, afin d’affronter des circonstances exceptionnelles ou de crise (Avis du Conseil d’État belge, doc. parl., Ch.609/1-95/96 du 7 juin 1996, p.43), dans « des cas exceptionnels d’une nécessité extrêmement urgente et imprévue » (art. 44 Constitution grecque) ou « dans des cas extraordinaires de nécessité et d’urgence » (art.77, al.2 Constitution italienne), le pouvoir exécutif (Roi en Belgique sur le fondement de l’article 105 de la Constitution, Président de la République sur proposition du Conseil des ministres en Grèce et gouvernement en Italie) peut adopter des mesures provisoires ayant force de loi. Ces actes qui doivent être soumis au Parlement pour ratification dans un délai relativement bref (40 à 60 jours selon les cas) sous peine de caducité permettent une gestion efficace des situations extraordinaires par le biais de moyens ordinaires. Dans le cas de la Belgique, ces pouvoirs spéciaux octroyés au Roi belge n’ont en fait jamais été exercés dans un cadre juridiquement assimilable à un état d’urgence. Dans les deux autres pays, les autorités investies du pouvoir exécutif ont interprété ces notions de manière large afin d’affronter par exemple la crise migratoire en Grèce ou encore, en Italie, afin de pallier la lenteur de la procédure législative ordinaire et de surmonter l’instabilité politique au point de détourner le mécanisme des décrets-lois de son but initial. Ainsi, le gouvernement italien a-t-il utilisé l’article 77, al.2 pour adopter de nouvelles dispositions dans des domaines variés (droit fiscal, social, syndical) qui, n’étant jamais ratifiées dans les délais fixés par le texte constitutionnel, étaient maintenues en vigueur à travers l’adoption d’un nouveau décret-loi. Cette pratique de la « réitération » des décrets-lois non ratifiés a culminé dans les années 1980-1990 (avec notamment le cas d’un décret-loi réitéré vingt-neuf fois) jusqu’à ce que la Cour constitutionnelle tente d’encadrer plus strictement ce mécanisme (arrêt n°360 de 1996). Sous différentes formulations, ces états d’urgence sont en fait susceptibles de remédier à des situations très diverses.

Une procédure de mise en œuvre plus ou moins contraignante

D’une manière générale, la mise en œuvre de l’état d’urgence nécessite l’intervention des pouvoirs exécutif et législatif. Dès lors que le pouvoir exécutif ne peut décréter l’état d’urgence que si le Parlement lui en donne l’autorisation, ces deux entités doivent agir en concertation, de manière concomitante et immédiate : décret présidentiel non contresigné au Portugal après avis du Gouvernement et accord de la Chambre parlementaire (art. 134 et 138) ; décret du Premier ministre validé en Conseil des ministres en Espagne (loi organique 4/1981 du 1er juin 1981). Dans ces deux pays, le Parlement dispose d’un véritable pouvoir d’amendement et de remise en cause du bien-fondé des mesures souhaitées par le pouvoir exécutif. La validation parlementaire est donc loin d’être acquise. En Hongrie, la déclaration de l’état d’urgence appartient à l’Assemblée nationale mais, en cas d’empêchement de cette dernière, elle revient au Président de la République (art. 48). L’empêchement de l’Assemblée nationale et le bien-fondé de la déclaration d’état d’urgence doivent être constatés conjointement par le président de l’Assemblée, le président de la Cour constitutionnelle et le Premier ministre. Si elle a été empêchée, l’Assemblée nationale doit vérifier le bien-fondé de la déclaration lors de la première séance suivant la cessation de son empêchement. Elle doit également statuer à la majorité des deux tiers sur la légalité des mesures prises. L’exigence d’une telle majorité est peu répandue dans le cas de la déclaration de l’état d’urgence alors qu’elle est quasi systématique dans la plupart des pays dans le cas de la mise en œuvre de l’état de siège.

En France, l’exécutif dispose d’un pouvoir plus important puisque le chef de l’État peut décréter l’état d’urgence après délibération en conseil des ministres et décider d’étendre son application pendant douze jours. Ce n’est qu’au terme de ce délai, dans l’hypothèse d’une volonté de proroger l’état d’urgence, que l’accord du Parlement sera sollicité via l’adoption d’une loi de prorogation.

Une application variable dans le temps

Les durées d’application des états d’urgence sont généralement brèves et, en ce sens, conformes au caractère exceptionnel de la situation à affronter : sa durée peut aller jusqu’à quinze jours au Portugal, trente jours en Espagne et en Hongrie. S’il est nécessaire de proroger l’état d’urgence, le pouvoir exécutif en Espagne comme au Portugal doit passer par la même procédure que la première fois, et ce pour une application d’une durée maximale identique à la première. En Hongrie, c’est l’Assemblée nationale qui est de nouveau compétente pour proroger cet état. Ces délais diffèrent nettement de la situation française : après les douze premiers jours d’application, le Parlement français proroge l’état d’urgence par une loi qui en fixe la durée définitive (loi 55-385 du 3 avril 1955). La pratique montre que la durée d’application de l’état d’urgence fixée par la loi a toujours été de plusieurs mois (trois en moyenne). Actuellement, l’état d’urgence est en vigueur depuis novembre 2015.

Les effets juridiques des états d’urgence

À la différence de l’état de siège qui entraîne le transfert de compétences exceptionnelles entre les mains de l’autorité militaire, les états d’urgence investissent les autorités administratives de larges pouvoirs. Le degré de précision des législations diffère quant à l’étendue des mesures pouvant être adoptées dans le cadre de l’état d’urgence et des droits fondamentaux susceptibles d’être affectés.

L’article 55.1 de la Constitution espagnole énumère les droits fondamentaux qui peuvent être suspendus par le décret instaurant l’état d’urgence, après autorisation du Congrès : droit à la liberté et à la sûreté (art. 17, al 1 et 2), à l’inviolabilité du domicile et au secret des communications (art. 18, al. 2 et 3), liberté de circulation et de résidence (art. 19), d’expression et d’information (art. 20, al. 1, a et d, et al. 5), de réunion et de manifestation (art. 21), droit de grève et de négociation collective (art. 28, al. 2 et art. 37, al. 2). Les articles 16 à 23 de la loi organique n°4/1981 encadrent ces possibles suspensions. Parmi les dispositions prévues, on trouve une possibilité de détention préventive pendant dix jours maximum, des perquisitions administratives, un contrôle administratif de tout type de communication, la création de zone de sûreté, la suspension des moyens d’expression médiatiques, l’obligation d’autorisation pour les réunions et les manifestations, etc.

L’état d’urgence au Portugal « ne peut provoquer la suspension que de quelques droits, libertés et garanties susceptibles d'être suspendus » ; ils sont moins nombreux que dans le cadre de l’état de siège. L’article 19 de la Constitution qui prévoit cette disposition, ne précise pas les droits visés. Il revient au pouvoir exécutif au moment de la demande d’autorisation de la déclaration du régime d’exception de détailler les mesures envisagées et de justifier l’impact sur les droits fondamentaux dans la limite du respect des droits indérogeables (art. 2 loi organique n° 44 du 30 septembre 1986 ).

On retrouve la même démarche dans le cas de l’état d’urgence en Hongrie au cours duquel le Président peut adopter des décrets suspendant l’application de certaines lois, y déroger ou prendre d’autres mesures exceptionnelles (art. 50 et 54 ).

En France, c’est la loi du 3 avril 1955 qui encadre l’exercice des pouvoirs exceptionnels des préfets et du ministre de l’Intérieur ; elle prévoit à cet effet de nombreuses mesures telles que perquisitions de tous lieux de jour comme de nuit, assignations à résidence, restrictions de circulation et mesures d’éloignement, interdiction de réunions, contrôles d’identité et fouille des véhicules, etc.

Les garde-fous

Les dispositifs en matière d’état d’urgence font l’objet d’un contrôle parlementaire au Portugal (art. 162), en France (art. 4-1 loi de 1955) mais aussi en Hongrie puisque le Président doit informer l’Assemblée nationale de toutes les mesures exceptionnelles introduites dans ce cadre. Cette dernière peut décider de les suspendre (art. 50). En Espagne, en France et au Portugal, les juridictions de droit commun sont compétentes pour toute contestation relative aux mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence.

Dans un tel contexte de fragilisation pour l’État, les textes garantissent le fonctionnement ordinaire des pouvoirs (loi organique n° 44 du 30 septembre 1986 en Espagne ; art. 19, al. 7 Portugal). Les textes constitutionnels interdisent parfois toute révision constitutionnelle (art. 169 Espagne, art. 289 Portugal), toute dissolution de l’Assemblée nationale (art. 172 Portugal, art. 48 Hongrie) voire l’impossibilité d’organiser des élections générales (art. 48 Hongrie) ou de suspendre la Constitution ou encore de limiter le fonctionnement de la Cour constitutionnelle (art. 54 Hongrie). En revanche, en France, la révision de la Constitution est possible (processus initié en décembre 2015), les élections présidentielles et législatives peuvent se tenir et le régime d’exception n’a aucun effet sur le fonctionnement du Parlement.

* Maître de conférences de droit public, Sciences Po Lyon, Laboratoire triangle, UMR 5206, co-auteure avec Albane Geslin et David-André Camous de L’état d’urgence, Dalloz, 2016.

** sauf mention contraire, les articles cités entre parenthèses renvoient aux textes constitutionnels de chaque pays.

Notes

(1) Voir J.-C. Paye, « Belgique : état d’exception sans état d’urgence », Réseau Voltaire, 31 décembre 2016, consulté le 31 mars 2017.
(2) Certains pays n’ont en effet jamais recouru aux régimes d’exception prévus et organisés par les textes. Tel est le cas de l’Allemagne, de l’Espagne (en dehors de l’état d’alarme) ou encore du Portugal.
(3) Les régimes d’exception en droit espagnol sont prévus à l’article 116 de la Constitution mais pour connaître plus précisément les évènements susceptibles de les déclencher et le régime qui leur est applicable, il faut se référer à la loi organique n°4 du 1er juin 1981 sur l’état d’alerte, l’état d’exception et l’état de siège.
(4) Voir la loi n°225 du 24 février 1992 sur l’instauration d’un service de protection civile, (PDF, 52,42 Ko) notamment son article 2.
(5) Cf. site du gouvernement hongrois consulté le 30 mars 2017. Seul, le texte de la Loi fondamentale hongroise telle que modifiée en 2013 est actuellement accessible (en hongrois) sur les sites officiels hongrois et non telle qu’amendée, le 1er juillet 2016. Il n’est donc pas possible ici de commenter davantage ce 6e amendement.

Pour citer cet article : Karine Roudier, « L’état d’urgence dans les pays de l’Union européenne : approche comparative », P@ges Europe, 10 mai 2017 – La Documentation française © DILA

 

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