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Sanctions économiques contre la Russie : quels effets sur l’économie et la sécurité de l’Europe ? par Edward Hunter Christie

[Sanctions économiques contre la Russie : quels effets sur l’économie et la sécurité de l’Europe ? par Edward Hunter Christie], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Vladimir Poutine, président de la Fédération de Russie, 2017.
© www.kremlin.ru – Wikimedia Commons

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Mis à jour le 07/06/2017

Introduction

Depuis mars 2014, l'Union européenne (UE) a progressivement imposé à la Russie un ensemble de « mesures restrictives en réaction à l'annexion illégale de la Crimée et à la déstabilisation délibérée de l'Ukraine », selon les termes du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne. Au cours des trois dernières années, les relations économiques UE-Russie ont fortement diminué, sur fond de mesures restrictives, d’une part, mais aussi d’une importante chute du prix du pétrole depuis l’automne 2014, d’autre part. Le propos sera ici d’estimer l’ampleur réelle ou supposée des conséquences que les sanctions ont causé à l'économie européenne et à celle de la Russie. On évitera toute confusion entre les effets engendrés par les sanctions, et ceux induits par la chute du prix du pétrole. Ce dernier élément étant le facteur dominant dans l’évolution de l’économie russe et de la valeur de sa monnaie – et le marché russe étant d'une importance limitée pour l'UE– l’analyse montre que les impacts négatifs des sanctions sur l’économie européenne ont été modestes.


Sanctions économiques contre la Russie : quels effets sur l’économie et la sécurité de l’Europe ?

Edward Hunter Christie*

Les sanctions économiques de l’Union européenne (UE) à l’encontre de la Russie ont été introduites en juillet 2014, pour une durée initiale de douze mois. Ces mesures ont été unanimement approuvées par les vingt-huit États membres de l’Union, « dans le but d'accroître le coût des actions de la Russie visant à compromettre l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise. »(1)

Les sanctions ont été renforcées en septembre 2014 « afin de mettre la pression sur le gouvernement russe »(2), en réponse à l’escalade militaire de la Fédération de Russie, en août 2014, lors de la bataille d’Ilovaïsk, dans la région de Donetsk en Ukraine.

Depuis juin 2015, ces sanctions ont été systématiquement reconduites tous les six mois, à l’unanimité, par les gouvernements des vingt-huit États membres. Dès 2014, des sanctions presque identiques ont été mises en place, de manière coordonnée, par les États-Unis et le Canada. La démarche en la matière représente bien un effort transatlantique.

Les sanctions affectent trois secteurs stratégiques (de 1 à 3 ci-dessous) et sont de deux types (a et b ci-dessous). 

1. Restrictions envers l'industrie de défense russe

a. Interdiction des exportations de l’UE vers la Russie d’armements et de technologies à double usage(3).
b. Interdictions portant sur le financement et l’emprunt d’entreprises de ce secteur.

2. Restrictions envers l’industrie pétrolière russe

a. Interdictions portant sur les exportations de l’UE vers la Russie de technologies destinées à l'exploration et à la production de pétrole en eaux profondes, à l'exploration et à la production de pétrole dans l'Arctique ou à des projets dans le domaine du schiste bitumineux.

3. Restrictions envers le secteur bancaire russe

b. Interdictions portant sur le financement et l’emprunt d’entreprises de ce secteur(4).

Lorsque deux économies ont des échanges commerciaux, l’analyse des pertes économiques potentielles dont elles pourraient souffrir doit se porter sur les principales transactions et sur les principaux flux de revenus monétaires qui existent entre elles et qui pourraient être affectés par une éventuelle crise économique ou politique. Dans le cas des relations UE-Russie, du point de vue de l’UE, les flux de biens les plus importants sont les importations de pétrole et de gaz naturel. Ces flux n’ont toutefois pas été affectés par le conflit actuel. Les flux de revenus monétaires pour l’UE sont :

  • les exportations de biens vers la Russie
  • les exportations de services vers la Russie
  • les revenus d’investissement provenant de Russie.

Des pertes économiques pour l’UE peuvent être causées :

  • directement par les sanctions d’un point de vue sectoriel, par exemple par la chute des exportations d’armements 
  • ou indirectement par les dégâts causés à l’économie russe dans son ensemble par les sanctions qui affectent, à leur tour, les trois flux mentionnés ci-dessus. 

Les pertes indirectes sont causées par une réduction de la demande russe pour des biens ou des services importés qui ne sont pas nécessairement soumis aux sanctions de manière spécifique : par exemple, une chute du pouvoir d’achat russe qui est causée par les sanctions peut entraîner une diminution des achats de voitures importées d’Allemagne ou de France, alors même qu’aucune mesure restrictive, ni européenne ni russe, ne cible spécifiquement le commerce de voitures.

Les sections qui suivent détaillent quelques estimations concernant l’impact des sanctions, sur la Russie très succinctement, puis sur l’UE de manière plus approfondie. Quels sont les buts immédiats et ultimes des sanctions ? Quel est leur poids dans le contexte du conflit en Ukraine, voire le bien-fondé de cette démarche d’un point de vue plus large de la sécurité en Europe ?

Effets sur l’économie russe

En 2015, le FMI a publié(5) une estimation ex ante de l’effet (isolé) des sanctions sur l’économie russe qui s’élèverait de 1 % à 1,5 % du PIB sur une année, et des effets cumulatifs allant jusqu’à 9% du PIB à moyen terme. En 2016, la Banque mondiale a quant à elle publié(6) une estimation (un chiffre) beaucoup plus basse, évaluant l’effet positif d’une éventuelle levée des sanctions à 0,9% du PIB sur une seule année, suivi d’une normalisation supposée complète. Certains experts auprès d’institutions publiques reconnues(7), consultés par l’auteur, tendent aujourd’hui à penser que l’effet cumulé des sanctions sur le PIB russe jusqu’à la fin 2016 n’aurait été que légèrement supérieur à 1% du PIB. Des incertitudes demeurent toutefois sur ces estimations.

Effets sur l'économie européenne : deux scénarios

Avant d’estimer les impacts sur l’économie européenne, il faut tout d’abord noter que les effets induits par la chute du prix du pétrole ne sont aucunement liés aux sanctions. Mais cette chute s’étant enclenchée presque simultanément à l’introduction des sanctions, on ne peut procéder à une mesure directe des changements dans les flux commerciaux, ceux-ci étant affectés, simultanément, par les deux facteurs en question, entre autres. Il convient donc de procéder à une analyse contrefactuelle, c’est-à-dire basée sur un scenario fictif qui prend en compte la chute effective des prix du pétrole mais écarte le facteur des sanctions économiques.

Ce scenario simule donc les trajectoires du PIB russe et de la demande russe pour des flux commerciaux avec l’UE qui auraient vraisemblablement été observés, si les sanctions n’avaient pas été imposées.

L’approche ici est limitée aux effets agrégés pour l’UE dans son ensemble, tout en notant que des estimations plus fines ont été présentées aux États membres par la Commission européenne (sans toutefois être rendues publiques).

Pour la trajectoire contrefactuelle de l’économie russe(8), deux scénarios sont élaborés :

  • Le premier suppose un effet fort et persistant des sanctions, de 1 % du PIB par année en 2015 et en 2016, et de 0,33 % en 2014, ce qui donne un impact cumulé d’environ 2,33 %. Ce scénario est délibérément prudent : si l’on surestime l’effet sur l’économie russe, on ne sous-estimera pas l’effet induit sur l’économie européenne.
  • Le second scénario suppose un impact plus léger, fort en début de période, mais rapidement décroissant : 0,4 % en 2014, 0,6 % en 2015, et 0,3 % en 2016, et donc un effet cumulé d’environ 1,3 %.

Sur cette base, et moyennant une hypothèse simplifiée sur l’évolution des taux de pénétration de marché en Russie du point de vue de l’UE, sont ensuite estimées les valeurs contrefactuelles, pour les trois flux (les exportations de biens vers la Russie, les exportations de services vers la Russie, et les revenus d’investissement provenant de Russie. Cf. l’annexe sur les aspects méthodologiques).

Les échanges UE-Russie

Les flux commerciaux entre l’UE et la Russie ayant baissé de manière significative depuis 2013, la question qui se pose est de savoir quelle part de la chute est celle due aux seules sanctions, et quelle part est due aux autres facteurs, chute du prix du pétrole en tête.

La différence entre les flux réellement observés et les flux contrefactuels constituent l’estimation de l’impact des sanctions seules. Le reste de la chute observée depuis 2013 est donc attribuée aux autres facteurs.

Il faut, par ailleurs, placer ces estimations des changements dans les flux commerciaux depuis 2013 en perspective avec les changements de flux commerciaux avec les autres marchés hors UE. Les résultats complets, pour la somme des trois catégories de flux, sont présentés dans le graphique ci-dessous, pour le scénario le plus prudent, c’est-à-dire celui d’un impact fort et persistant des sanctions sur la Russie.

Graphique : changement des principaux flux de revenus extérieurs de l’Union européenne par rapport à 2013, en milliards d’euros aux prix courants

Graphique : changement des principaux flux de revenus extérieurs de l’Union européenne par rapport à 2013, en milliards d’euros aux prix courants

Note : somme des exportations de biens et de services et des revenus d’investissement
Source : statistiques de la balance des paiements, Eurostat ; estimations de l’auteur

Les pertes cumulées, de 2014 à 2016, qui seraient dues aux seules sanctions seraient de 42 à 43 milliards d’euros. Les pertes dues à d’autres facteurs – chute du prix du pétrole en particulier – se situeraient entre 111 et 113 milliards d’euros. Les sanctions n’expliqueraient donc que 27 % à 28 % des pertes totales(9) intervenues dans les échanges avec la Russie depuis 2013. 

Ces estimations, quelles que soit leurs causes, peuvent paraître d’un montant important lorsqu’on les exprime en euros et hors contexte – une technique de présentation fort prisée par certaines sources dont celles du gouvernement russe  – mais le graphique montre bien qu’il s’agit de pertes fort modestes, une fois replacées dans leur contexte.

D’une part, les gains issus d’autres marchés en dehors de l’UE depuis 2013, également cumulés sur la période 2014-2016, s’élèvent à 729 milliards d’euros, soit plus de seize fois l’effet des sanctions. D’autre part, comparé au PIB de l’UE, les pertes engendrées par les sanctions contre la Russie sont manifestement très faibles : environ 0,1 % du PIB par an. Cumulées sur les trois années considérées, les pertes totales seraient de 0,29 % à 0,30 % du PIB annuel de l’Union, bien moins que les pertes pour la Russie, qui se situeraient entre 1,30 % et 2,33 % du PIB annuel de la Russie, selon les hypothèses retenues.

L'inclusion de l'interdiction russe sur les importations de biens alimentaires en provenance de l'Union européenne porterait l'estimation des impacts de 0,1% à 0,13 % du PIB par an. Les pertes par rapport au marché russe, environ cinq milliards d'euros en 2016 par rapport à 2013, sont pleinement compensées par des gains sur d'autres marchés hors UE, de plus de huit milliards d'euros.

Des sanctions fortes à un coût modeste pour l’UE

Force est de constater, sur la base de ces estimations, que les sanctions n'ont pas d'impact macroéconomique sérieux pour l’Europe. Naturellement, certaines entreprises considérées individuellement, dans certains secteurs et dans certains États membres, ont subi des pertes plus substantielles, mais le constat central demeure : l’UE a su imposer des sanctions relativement substantielles – et d’une valeur politique forte – à un coût très modeste pour sa propre économie. Il y a lieu de saluer l’effort technique(10), des services de la Commission européenne et du Treasury Department américain, entre autres, qui ont élaboré ces mesures.

Au vu de ces résultats, les appels récurrents de certains groupes d’intérêts commerciaux qui souhaiteraient une levée des sanctions sans toutefois exiger, en contrepartie, un changement majeur du comportement du Kremlin envers l’Ukraine apparaissent peu convaincants. Il convient de rappeler ici la position officielle et unanime des Vingt-Huit, soutenue également et entre autres par les États-Unis et le Canada, liant la durée des sanctions à la « mise en œuvre intégrale des accords de Minsk »(11).

L’effet des sanctions sur l’expansion des forces dites séparatistes depuis le début 2015 dans l’Est de l’Ukraine

Une analyse du déroulement du conflit armé dans l’Est ukrainien montre un ralentissement très net de l’expansion des forces dites séparatistes depuis la fin de la bataille de Debaltseve en février 2015. Les nations occidentales avaient émis des mises en garde très claires : toute expansion entraînerait une nouvelle série de sanctions. En même temps, malgré leur victoire sur le terrain et un rapport de forces favorable, le camp russe et pro-russe a dû constater que les forces ukrainiennes commençaient à opposer une résistance bien plus opiniâtre que lors des premiers affrontements de juillet 2014. Deux facteurs supplémentaires ont aussi vraisemblablement joué un rôle : les hésitations des États-Unis sur la fourniture d’armes létales aux Ukrainiens, et les décisions prises en 2016 par les vingt-huit membres de l’OTAN en faveur d’un renforcement de leur posture collective de dissuasion et de défense sur le flanc est de l’Alliance, au premier plan dans les trois États baltes et en Pologne.

Il demeure très difficile d’attribuer à chacun de ces quatre facteurs sa part précise de causalité. Toutefois, de l’avis de certains gouvernements occidentaux(12), les sanctions économiques ont certainement contribué à contenir le comportement agressif de la Fédération de Russie.

Un exemple de coordination et d’unité entre pays occidentaux

Plus largement, les sanctions ont été un exemple de coordination et d’unité entre pays occidentaux. Malgré les signaux contradictoires de certains responsables politiques de part et d’autre de l’Atlantique, chaque fois qu’il a vraiment fallu choisir, les décisions ont été unanimes, en dépit des efforts d’influence de Moscou et de certains intérêts commerciaux. Or depuis mars 2015, l’exigence européenne et occidentale est claire : pas de levée des sanctions sans une mise en œuvre intégrale des accords de Minsk. Rompre avec cette position serait un signal de faiblesse qui pourrait avoir des conséquences sérieuses, en premier lieu pour l’Ukraine, mais in fine aussi pour la sécurité européenne dans son ensemble.

Les sanctions ont également des effets sectoriels tout à fait concrets. Dans le secteur du pétrole, la Russie a besoin de technologies occidentales pour développer ses ressources. Il s’agit là d’une incitation sur le long terme. Du point de vue militaire, l’interdiction d’exportations de matériel de guerre et de technologies à double usage a causé des difficultés pour le programme de réarmement russe – un réarmement qui pose un défi de plus en plus substantiel à la sécurité de l’Europe, nécessitant une posture et des investissements plus robustes de la part des Alliés de part et d’autre de l’Atlantique. Les sanctions sur le secteur bancaire russe, quant à elles, ont également contribué à réduire la marge de manœuvre fiscale et budgétaire du gouvernement russe, créant ainsi plus de pression sur les ressources disponibles pour les dépenses de défense.

En conclusion, ces calculs permettent d’affirmer que les sanctions économiques contribuent à la sécurité et à l’unité de l’Europe face au défi sécuritaire posé par Moscou. Leur effet positif sur la dynamique du conflit en Ukraine s’avère complémentaire de l’effort diplomatique occidental mené par la France et l’Allemagne dans le contexte du « Format Normandie » (13). L’effet des sanctions sur le rythme du réarmement russe est certainement positif du point de vue occidental, mais sans nul doute limité, au vu de l’important effort financier et industriel que la Russie consacre à ses ambitions en matière militaire. Dans ce contexte, toutefois, chaque obstacle et chaque ralentissement est un gain en temps et en sécurité pour l’Europe.

Les sanctions analysées dans cet article prennent pour cible certains aspects du système économique russe, sans pour autant exprimer un désaveu systématique des relations économiques avec la Russie, qui se poursuivent à des degrés divers. Il s'agit toutefois d’envoyer un signal fort et unifié pour la préservation du droit international et pour la paix et la sécurité en Europe.

Notes:

(1) Considérant 2, Règlement (UE) n° 833/2014 du Conseil du 31 juillet 2014.
(2) Considérant 6, Règlement (UE) n° 960/2014 du Conseil du 8 septembre 2014.
(3) Articles 2 et 3, respectivement, Décision 2014/512/PESC du Conseil du 31 juillet 2014.
(4) Article 1, Décision 2014/512/PESC du Conseil du 31 juillet 2014, modifié, dans le sens d’un renforcement, par la Décision 2014/659/PESC du Conseil du 8 septembre 2014.
(5) Fonds Monétaire International, « Russian Federation: 2015 Article IV Consultation – Press Release; and Staff Report », IMF Country Report No. 15/211, août 2015.
(6) Banque Mondiale, « Russia Economic Report: The Long Journey to Recovery », Russia Economic Report no. 35, avril 2016.
(7) Les experts en question ont préféré garder l’anonymat.
(8) Je ne prends pas en compte les révisions méthodologiques de l’agence statistique russe de début 2017 qui ont entraîné une révision à la hausse du PIB russe pour ces mêmes années. Ceci ne devrait toutefois pas mener à d’importants changements dans les résultats.
(9) Selon les estimations des experts mentionnés plus tôt, la part due aux sanctions serait de l’ordre de 20 % à 25 %. Le résultat de l’analyse du présent article parait donc crédible.
(10) Une analyse plus détaillée des critères techniques sous-tendant les sanctions est disponible dans : Edward Hunter Christie (2016) The Design and Impact of Western Economic Sanctions against Russia, The RUSI Journal, 161:3, p.52-64.
(11) Conclusions de la réunion du Conseil européen du 19 et 20 mars 2015, EUCO 11/15.
(12) Par exemple, un fonctionnaire du Département d’Etat américain cité anonymement dans la presse a estimé que «sans les sanctions économiques, il est assez facile d’imaginer que Poutine serait allé beaucoup plus loin en Ukraine ». Source: EU Observer, « Sanctions to Have Little Impact on Russia in 2016, US Says »,

* Edward Hunter Christie est économiste de la défense au quartier général de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord à Bruxelles. Les opinions présentées dans cet article sont celles de l’auteur et ne correspondent pas nécessairement à celles de l’OTAN ou des gouvernements des nations allies, ou à celles de La Documentation française.

Annexe méthodologique

Les données pour le PIB russe et le cours du rouble proviennent de la base de données du FMI – World Economic Outlook Database – édition d’octobre 2016. L'auteur ne prend délibérément pas en compte les révisions méthodologiques de l’agence statistique russe de début 2017 qui ont entraîné une révision à la hausse du PIB russe pour ces mêmes années.

Pour le PIB russe contrefactuel en roubles, l'auteur applique les taux de croissance contrefactuels décrits dans le texte. Pour les taux de change annuels moyens, il suppose qu’ils sont inchangés comparés aux taux observés sur la période étudiée, sur la base d’études économétriques qui suggèrent un impact décisif du prix du pétrole, et un rôle statistiquement non significatif des sanctions, dans les fluctuations du cours du rouble.

(Pour référence, voir par exemple : Christian Dreger, Jarko Fidrmuc et al. (2015), «The Ruble between the Hammer and the Anvil: Oil Prices and Economic Sanctions», DIW Discussion Papers 488, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung.)

L'auteur obtient donc deux séries temporelles contrefactuelles pour le PIB russe en euros, une pour chaque scénario.

Il considère ensuite les flux commerciaux principaux du point de vue de l’UE pour la période 2013-2016. Les données initiales proviennent de la base de données Eurostat sur la balance des paiements.

Les rapports entre chacun des trois flux en euros d’une part, et le PIB russe en euros d’autre part, sont des mesures très agrégées des taux de pénétration du marché russe, du point de vue de l’UE. L'auteur suppose que les taux de pénétration contrefactuels demeurent aussi élevés que les taux réels de l’année 2013 (dernière année complète sans sanctions), ou aussi élevés que les taux réels de l’année en cours, si ceux-ci ont dépassé les taux de 2013 – voir tableau 1 ci-dessous. Les résultats finaux pour les flux commerciaux sont résumés dans les tableaux 2 et 3 ci-dessous

Tableau 1 : taux de pénétration réels et contrefactuels

Tableau 1 : taux de pénétration réels et contrefactuels

Taux de pénétration

 

2013

2014

2015

2016

Biens

Réel

7.2%

6.7%

6.4%

6.5%

Contrefactuel

7.2%

7.2%

7.2%

7.2%

Services

Réel

1.8%

1.9%

2.1%

2.1%

Contrefactuel

1.8%

1.9%

2.1%

2.1%

Revenus d’investissement

Réel

1.6%

1.3%

1.3%

1.2%

Contrefactuel

1.6%

1.6%

1.6%

1.6%

Tableau 2 : changement dans les échanges avec la Russie et le reste du monde depuis 2013, en milliards d’euros (scénario pour la Russie : effet fort des sanctions)

Tableau 2 : changement dans les échanges avec la Russie et le reste du monde depuis 2013, en milliards d’euros (scénario pour la Russie : effet fort des sanctions)
 

2014

2015

2016

Autres marchés hors UE

110,6

331,6

286,4

Russie (sanctions)

-12,4

-15,3

-15,5

Russie (autres causes)

-13,6

-46,1

-51,4

Changement net par rapport à 2013

84,6

270,3

219,5

PIB de l’Union européenne

14 003,3

14 715,1

14 820,5

Effet des sanctions en % du PIB de l’UE

0,09%

0,10%

0,10%

Tableau 3 : changement dans les échanges avec la Russie et le reste du monde depuis 2013, en milliards d’euros (scénario pour la Russie : effet faible des sanctions)

Tableau 3 : changement dans les échanges avec la Russie et le reste du monde depuis 2013, en milliards d’euros (scénario pour la Russie : effet faible des sanctions)
 

2014

2015

2016

Russie (sanctions)

-12,6

-14,8

-14,2

Russie (autres causes)

-13,5

46,5

-52,7

Les résultats pour les deux scénarios sont très similaires : les pertes estimées dues aux sanctions, cumulées pour toute la période étudiée, seraient de 43,2 milliards d’euros dans le scénario d’un impact fort sur la Russie, et de 41,5 milliards d’euros dans le scénario d’un impact léger. La différence est très faible, car c’est bien plus la chute dans le taux de pénétration du marché russe qui contribue à l’estimation finale, plutôt que l’ampleur de la chute du PIB russe imputable aux seules sanctions.

Pour citer cet article, Edward Hunter Christie, "Sanctions économiques contre la Russie : quels effets sur l’économie et la sécurité de l’Europe ?", P@ges Europe, 7juin 2017 - La Documentation française DILA

 

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