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L'Écosse, le Brexit et l'Union européenne, par Edwige Camp-Pietrain

[L'Écosse, le Brexit et l'Union européenne, par Edwige Camp-Pietrain], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Nicola Sturgeon rencontre le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker, 8 juillet 2017.
© First Minister of Scotland - Wikimedia Commons

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Mis à jour le 13/09/2017

Introduction

Forte du vote de 62% des Écossais en faveur d'un maintien dans l'Union européenne en juin 2016, la Première ministre de l'Écosse Nicola Sturgeon a officiellement demandé, fin mars 2017, l'organisation d'un second référendum d’autodétermination de cette partie du royaume. Mais lors des élections législatives organisées le 8 juin 2017, les indépendantistes du Parti national écossais (SNP) – première formation politique de l’Écosse – ont perdu de nombreux sièges, véritable camouflet pour la cheffe du SNP. Celle-ci a vu sa stratégie désavouée par les électeurs écossais qui ont exprimé leur attachement à l’unité du Royaume-Uni.


L'Écosse, le Brexit et l'Union européenne

Edwige Camp-Pietrain*

Lors du référendum sur l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne (UE) du 23 juin 2016, 62 % des Écossais se sont prononcés en faveur du maintien dans l'Union, tandis que la majorité des Britanniques (51,9 %) optait pour le Brexit. Ce choix pro-UE, sur l'ensemble du territoire écossais, reflète le relatif consensus de la classe politique (même parmi les Conservateurs), précédemment exprimé à l’occasion d'un vote au Parlement écossais le 26 mai 2016. Les élus, motivés par l'intérêt économique de l'Écosse, n'ont pas cherché à instrumentaliser le thème de l'immigration qu'ils entendaient, au contraire, aborder de façon constructive. Ils ont vu  par ailleurs dans la réglementation de l'UE et dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) des garanties et non des atteintes à la souveraineté.

Le gouvernement écossais, dirigé par Nicola Sturgeon, leader du SNP (Scottish National Party, parti national écossais), s'emploie depuis lors à imaginer des solutions permettant de conserver la place de l'Écosse dans l'UE. Or, ses propositions ne peuvent être mises en œuvre sans l'aval du gouvernement britannique de Theresa May, l'UE relevant du domaine réservé à ce dernier dans le cadre de la dévolution du pouvoir(1). La question du statut de l'Écosse au sein du Royaume-Uni est donc une nouvelle fois posée.

Dans un premier temps, N. Sturgeon a tenté de sauvegarder la double appartenance de l'Écosse, et à l'UE et au Royaume-Uni. En mars 2017, constatant le refus de tout compromis de la part du Premier ministre, elle a réclamé un second référendum d'autodétermination. Enfin, à l'issue des élections à la Chambre des Communes du 8 juin 2017, prenant acte du recul du SNP, elle a annoncé le report de ce projet pour se consacrer aux modalités de sortie de l'UE.

Concilier les deux unions

Dès le 25 juillet 2016, N. Sturgeon a énoncé cinq conditions non négociables(2) : outre le respect du vote des Écossais, elle entendait préserver le maintien dans le marché unique et la libre circulation des personnes, la réglementation sociale européenne, la coopération avec les 27 États membres de l'UE pour régler les problèmes dépassant les frontières (terrorisme, changement climatique) et  la prise en compte des intérêts de l'Écosse dans les décisions de l'UE. Elle a mis en place un groupe de travail composé d'élus, d'experts, de représentants de groupes de pression.

En outre, la First Minister, ses ministres et les députés du SNP  au Parlement européen ont multiplié les rencontres avec des responsables de l'UE et des États membres, à différents niveaux, afin de faire connaître leur position. Cette para-diplomatie, qui avait peu de chances de déboucher sur des avancées immédiates (les interlocuteurs laissant le Royaume-Uni régler ses problèmes internes), pouvait néanmoins s'avérer utile sur le moyen terme.

Ce volontarisme du gouvernement écossais contrastait avec les ambiguïtés entretenues par T. May dès son entrée en fonction le 13 juillet 2016. Celle-ci a évité de s’engager, même au sujet des ressortissants de l'UE vivant au Royaume-Uni , au grand dam des élus écossais. Au lieu et place de toute concertation, le Joint Ministerial Committee (JMC) réunissant les gouvernements britannique, écossais, gallois et nord-irlandais a simplement permis d’exposer les divers points de vue en présence.

En décembre 2016, N. Sturgeon a publié un document détaillé, présenté comme un compromis(3). Elle se prononçait pour une sortie de l'ensemble du Royaume-Uni selon les cinq critères énoncés en juillet, c'est-à-dire un soft Brexit. À défaut, elle prônait l'adhésion de la seule Écosse à l'Espace économique européen, aux côtés de la Norvège. Au regard des conditions fixées en juillet, elle acceptait ainsi de renoncer à prendre part aux décisions au sein de l'UE, mais aussi à l'union douanière, afin de faciliter les échanges avec le reste du Royaume-Uni. Elle estimait en revanche qu'il serait possible de trouver une solution juridique permettant à l’Écosse de garantir la liberté de circulation des biens, des services et des personnes tant avec l'UE qu'avec le Royaume-Uni.

Enfin, elle préconisait un renforcement de la dévolution. D'une part, lors du rapatriement des compétences relevant de l'UE, N. Sturgeon exigeait leur dévolution intégrale au Parlement écossais dans les domaines gérés par ce dernier, tels l'agriculture et la pêche. Elle réclamait également la dévolution de compétences dans des domaines réservés au gouvernement britannique, comme le droit social, afin de préserver la réglementation communautaire. D'autre part, elle prônait la dévolution de compétences dans des domaines dans lesquels les élus écossais souhaitaient mener des politiques distinctes, tels l'immigration ou la négociation d'accords commerciaux internationaux, s'inspirant de la pratique d'États fédéraux.

Le mois de janvier 2017 a constitué un tournant pour le gouvernement écossais. T. May, qui n'avait pas répondu à ses propositions, a annoncé que l'ensemble du Royaume-Uni allait quitter le marché unique et l'union douanière (hard Brexit). Qui plus est, avant d'envisager les modalités de sortie, encore fallait-il en notifier l'intention à l'UE conformément à l'article 50 du TUE. Or, d'après une coutume établie depuis 1999, le Parlement écossais est appelé à se prononcer dès que le Parlement britannique veut légiférer dans un domaine dévolu ou modifier les compétences dévolues. Mais, dans son arrêt de janvier 2017 imposant la consultation du Parlement britannique, la Cour Suprême n'a pas reconnu de valeur juridique à ces Legislative Consent Motions (LCM).

Lors des débats parlementaires à Westminster, les députés SNP n'ont pu obtenir d'assouplissement de la position du gouvernement britannique. Le 29 mars, celui-ci a envoyé la lettre déclenchant l'article 50, sans attendre l'avis conforme du Parlement écossais ni faire mention d'une exception écossaise.

Quitter le Royaume-Uni pour demeurer membre de l'UE

Dès le 13 mars 2017, N. Sturgeon, indignée par ce mépris, a réclamé la tenue d’un second référendum d'autodétermination entre l'automne 2018 et le printemps 2019, soit avant le Brexit devant intervenir au terme des deux ans de négociations prévus par l'article 50(4). Les Écossais, dont les aspirations étaient ignorées, opteraient alors ou pour le Royaume-Uni ou pour l'UE, échappant ainsi au processus de ré-admission à cette dernière.

N. Sturgeon, prudente, a tenté de clarifier le débat, en répondant aux attentes de certains membres de son parti qui jugeaient le contexte propice pour affirmer l’autodétermination, qu'il s'agisse de personnalités (tel Alex Salmond, son prédécesseur) ou de nouveaux membres ayant adhéré au SNP depuis le référendum de 2014. Mais ce discours n'a pas suscité l'engouement escompté.

Sur le plan économique, la situation est complexe. D'une part, l'Écosse a besoin de conserver des liens privilégiés avec l'UE. Toutes les solutions autres qu'un soft Brexit (accord de libre-échange, ou échanges selon les conditions de l'OMC) entraîneraient une diminution substantielle du PIB par habitant d'ici 2030. De plus, l'immigration en provenance de l'UE, en forte hausse depuis l'élargissement de 2004, est indispensable pour contrer le déclin de la population écossaise. Cette main-d’œuvre contribue au fonctionnement des services, privés (hôtels, restaurants) et publics (santé, éducation), mais aussi de l'industrie et de l'agriculture.

D'autre part, les incertitudes économiques, déjà présentes lors du débat de 2014, se sont amplifiées, ce qui pose la question de la viabilité d'un État indépendant. Les cours du pétrole s'étant effondrés, le nouvel État ne pourrait plus s'appuyer sur des recettes fiscales devenues quasi-inexistantes. La croissance du PIB en 2016, proche de 2 % au Royaume-Uni, est nulle en Écosse. L'utilisation de la livre sterling, controversée en 2014, ne semblant pas compatible avec la pleine souveraineté, la création d'une devise, même arrimée à la livre, ajouterait à la confusion.

Sur le plan politique, le consensus relatif au fait de rester dans l’UE s'est effrité. Tout d'abord, au sein de la classe politique écossaise, les indépendantistes sont  loin d'être unanimes. Nombre d'entre eux, tel Alex Neil, député au Parlement écossais, ont jugé ce calendrier prématuré, d'autant que l'adhésion à l’UE posait question.Ils se sont fait l'écho d'un courant non négligeable, un tiers des électeurs pro-indépendance en 2014 s’étant prononcé pour le Brexit en 2016. Quant aux unionistes, ils se sont opposés  à toute nouvelle consultation sur une question considérée comme réglée en 2014 lors du référendum sur l’autodétermination de l’Écosse. Tout en continuant à défendre le marché unique et l'immigration, ils ont rappelé que la plupart des échanges s'effectuent au sein du Royaume-Uni.

Ensuite, selon toutes les enquêtes d'opinion, non seulement la population écossaise ne souhaitait pas ce second référendum, mais la proportion de personnes en faveur de l'indépendance demeurait relativement stable depuis 2014 (autour de 45 %). Or, N. Sturgeon avait promis en mai 2016 de suivre la volonté de la population. Mais les indépendantistes ont rétorqué que dans le contexte du Brexit, la campagne référendaire pourrait changer la donne, notamment si T. May persistait dans son attitude inflexible à l'égard de l'UE et dans ses politiques d'austérité.

Enfin, T. May a refusé d'endosser le calendrier de N. Sturgeon, sachant que l'autorisation préalable du gouvernement britannique est indispensable en matière constitutionnelle. Cette consultation pouvait éventuellement être envisageable après le Brexit, lorsque tous les paramètres de la sortie du Royaume-Uni de l’UE  seraient connus. Le gouvernement conservateur entendait ainsi compliquer la tâche du gouvernement écossais, lequel devrait déposer une candidature auprès de l'UE une fois le retrait effectué ; il misait aussi sur une défaite du SNP aux élections du Parlement écossais de 2021.

Sans s'offusquer de ces critiques, et forte de l'aval du Parlement écossais en faveur du référendum (le SNP ayant l'appui des Verts), N. Sturgeon a mis T. May en demeure de lui adresser une contre-proposition après les fêtes de Pâques. Or, dans l'intervalle, le Premier Ministre a créé la surprise en annonçant la tenue d'élections anticipées à la Chambre des Communes.

… ou rester au sein du Royaume-Uni, tout en conservant des liens étroits avec l'UE

Nicola Sturgeon a compté sur une campagne axée sur le Brexit qui soulignait le contraste entre ses tentatives de compromis, et la rigidité de T. May, entre sa confiance en l'Europe et l'euroscepticisme anglais. Cependant, elle a été contrainte de faire du second référendum sur l’autodétermination un enjeu principal, sous la pression de certains de ses proches comme A. Salmond, mais aussi de ses adversaires, en particulier Ruth Davidson, leader des Conservateurs écossais qui n'a cessé de marteler son hostilité à cette consultation. N. Sturgeon, consciente du recul annoncé inéluctable de son parti (qui détenait 56 des 59 sièges écossais à la Chambre des Communes), a néanmoins affirmé que cette consultation consoliderait son assise politique et, de ce fait, le « mandat » lui permettant de réclamer ce référendum, après les élections au Parlement écossais de mai 2016 (59 % des sièges) et les élections locales de mai 2017 (39 % des conseillers).

Le 8 juin 2017, le revers du SNP a dépassé les prévisions, en points de pourcentage (13) comme en sièges (21). Le parti, toujours majoritaire, a régressé dans 93 % des circonscriptions. Ses deux figures emblématiques, A. Salmond et Angus Robertson, numéro deux du parti, ont été battues par des Conservateurs. Ceux-ci, forts de 13 députés, ont récupéré des sièges qu'ils détenaient jusqu'aux années quatre-vingt-dix et dans des circonscriptions qui comptaient parmi les moins enthousiastes à l'égard du maintien dans l'UE en 2016. Ainsi la collectivité territoriale de Moray a voté de justesse en faveur de ce dernier, ce qui reflète les paradoxes du secteur de la pêche, les pêcheurs voulant quitter la Politique commune de la pêche qui crée une concurrence déloyale, tandis que l'industrie agro-alimentaire est attachée au marché unique.

Les travaillistes et les libéraux-démocrates ont également progressé. Les premiers ont regagné sept sièges, plutôt en milieu urbain, grâce au discours offensif du travailliste Jeremy Corbyn qui a séduit nombre de jeunes et des ouvriers qui en 2014 avaient été tentés par l'indépendance, espérant obtenir des avancées économiques et sociales. Car si le SNP au pouvoir depuis dix ans affiche des ambitions redistributrices, son bilan en matière de réduction des inégalités s’avère mince.

Le 27 juin, après quelques jours de réflexion, N. Sturgeon a annoncé, contre l'avis des Verts, le report du projet de référendum, pour se consacrer aux modalités de sortie(5). Ainsi, elle exige que l'Écosse puisse se faire entendre lors des négociations avec l'UE sur la base des pistes avancées en décembre 2016. Elle a également l'intention de peser sur le rapatriement des compétences de Bruxelles. En juillet 2017, le gouvernement May a indiqué vouloir transposer le droit communautaire dans le droit britannique interne, avant de procéder à la dévolution de certaines compétences restant à définir. Le gouvernement écossais, qui dénonce une volonté de re-centralisation, affirme que le Parlement écossais ne pourrait voter une LCM dans ces conditions(6). Il escompte le soutien de tous les parlementaires écossais (d'autant que Ruth Davidson, leader du Parti conservateur écossais, est favorable au marché unique) et du gouvernement gallois.

Quant à la tenue d’un second référendum, N. Sturgeon précisera ses intentions lors du Brexit. L'hypothèse d'un  dispositif transitoire après 2019, sérieusement envisagée par des ministres britanniques à l'été 2017, pourrait faciliter l'organisation d'une consultation préalable à la sortie.

Enfin, N. Sturgeon sera particulièrement attentive à la promesse faite par T. May, de veiller à l'intérêt de toutes les parties du royaume. L'accord signé par le gouvernement conservateur minoritaire avec le Parti unioniste démocrate (DUP) ne constitue pas un exemple probant car il accorde des avantages financiers exorbitants à l'Irlande du Nord, alors que la progression des dépenses publiques dans les trois nations dévolues est généralement indexée sur celle des dépenses anglaises. Or, cette question est désormais essentielle, le gouvernement écossais exigeant la compensation, par le gouvernement britannique, des financements communautaires dispensés, dans le cadre des fonds structurels ou de la PAC (Politique agricole commune).

Alors que le SNP semblait porté par un nouveau souffle depuis le référendum de 2014, ravivé par  la perspective du Brexit, la dynamique s'est brisée le 8 juin 2017. Les électeurs n'ont pas été sensibles à l'amalgame pratiqué par Nicola Sturgeon entre indépendance et maintien dans l'UE. Ils réclament des réponses à leurs difficultés socio-économiques, par-delà les débats institutionnels abstraits et répétitifs. Cela signifie que le SNP, parti ayant vocation à rassembler les Écossais partisans de l'indépendance, va devoir effectuer des choix au regard des compétences (notamment fiscales) conférées par le Scotland Act de 2016 et ce, au risque de mécontenter une partie de l'électorat. Il doit aussi s'ériger en gardien de la dévolution, afin de préserver l'autonomie de l'Écosse au sein du Royaume-Uni. Ainsi, Theresa May, qui a perdu son pari à l’issue des élections anticipées, pourrait avoir obtenu une victoire inattendue : l'affaiblissement du SNP et de la cause indépendantiste. Les controverses autour de la place de l'Écosse au sein des deux unions ne sont pas prêtes de s'éteindre.

* Professeur de civilisation britannique, Université de Valenciennes et du Hainaut-Cambrésis.

Notes :

(1) Pauline Schnapper, « Peut-on gouverner équitablement le Royaume-Uni après la dévolution ? », P@ges Europe, 18 mars 2015 - La Documentation française © DILA.
(2) Nicola Sturgeon on Scotland and Europe, consulté le 25 juillet 2016.
(3) Scottish Government, Scotland in Europe, Édimbourg, 2016.
(4) Nicola Sturgeon’s speech on Scotland’s referendum, consulté le 13 mars 2017.
(5) Scottish Parliament, Official Report, 27 juin 2017, col. 14.
(6)  House of Commons, Hansard, 26 juin 2017, col. 387, Stephen Gethins, député SNP.

Pour citer cet article : Edwige Camp-Pietrain, L'Écosse, le Brexit et l'Union européenne P@ges Europe, 13 septembre 2017, DILA © La Documentation française

 

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