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[Interrogations sur l’avenir de la politique de cohésion après 2020,  par Marjorie Jouen], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Corina Creţu, Commissaire européenne à la Politique régionale au 7e Forum de la cohésion,une étape importante dans les préparatifs du cadre post-2020 des Fonds structurels et d’investissement européens, 26 et 27 juin 2017, Bruxelles
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Mis à jour le 27/09/2017


Interrogations sur l’avenir de la politique de cohésion après 2020

Marjorie Jouen*

Confrontés à un nombre croissant de problèmes d’envergure européenne et, dans le même temps, à une contrainte budgétaire forte que le Brexit durcit davantage, les dirigeants européens pourraient être tentés de renoncer à la politique de cohésion après 2020. Telle est du moins l’une des éventualités envisagées par la Commission européenne en mars 2017, dans un des cinq scénarios de son Livre blanc sur l’avenir de l’Europe(1). Une telle option a immédiatement suscité une vive réaction des pays du groupe de Visegrad (Pologne, République tchèque, Slovaquie et Hongrie), rejoints par la Bulgarie, la Roumanie, la Croatie et la Slovénie(2). Le débat qu’une telle hypothèse déclenche, s’annonce d’ores et déjà animé, sachant que les questions budgétaires dépendent étroitement des différentes visions politiques sur l’avenir de l’UE et de la conception que les États membres ont de la solidarité européenne.

Car l’Europe peut-elle se passer de la politique de cohésion à l’aube des années 2020 ? De cette question sensible, deux autres en découlent : financièrement, les régions européennes peuvent-elles s’accommoder d’une renationalisation de cette politique ou d’un retour à une redistribution des crédits européens entre États et non plus entre régions ? Politiquement, la réduction des disparités économiques, sociales et territoriales peut-elle  devenir une préoccupation de second rang sans que cela ne nuise à la construction européenne ?

Renoncer à la politique de cohésion après 2020, une hypothèse

Dans le scénario « 4 » de son livre blanc intitulé « Faire moins de manière plus efficace », la Commission énonce notamment la proposition suivante : « l’UE-27 cesse d’agir ou intervient moins dans des domaines où son action est perçue comme ayant une valeur ajoutée plus limitée ou n’étant pas à même d’apporter les résultats promis. Il s’agit notamment du développement régional, de la santé publique, ou des volets de la politique sociale et de l’emploi non directement liés au fonctionnement du marché unique »(3).

Cette phrase ne pouvait manquer de faire l’effet d’une bombe parmi les principaux bénéficiaires directs des Fonds européens structurels d’investissement (FESI)(4), plusieurs États membres et la quasi-totalité des régions européennes, y compris allemandes. Et de rappeler les arguments plaidant en faveur de la politique de cohésion : les traités en vigueur, les réussites enregistrées, ainsi que le rôle joué par les FESI dans « la compensation de la chute de l’investissement public »(5) durant la crise traversée par l’UE, compensation évaluée à 15 % en termes réels de 2008 à 2014 par la Commission. S’adressant lors du 7è Forum sur la cohésion, en juin 2017, à une assemblée composée d’un millier d’élus régionaux et locaux et de gestionnaires de programmes nationaux ou régionaux, le Commissaire au Budget et aux Ressources humaines, Günther Oettinger, s’est bien gardé d’agiter le chiffon rouge. Il a préféré insister sur les éléments nécessaires à la réussite d’un scénario budgétaire ambitieux : maintenir voire augmenter les crédits alloués à la politique de cohésion impliquerait l’acceptation par les États membres d’une intégration renforcée qui elle-même supposerait « des réformes structurelles réalisées dans le cadre du Semestre européen, la création d’un budget pour la zone euro et l’instauration de nouvelles ressources propres (par exemple, la fiscalité écologique, la taxe sur les transactions financières, l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés) »(6). Il a encouragé ses auditeurs à défendre activement un tel scénario auprès de leurs gouvernements respectifs.

Si la démarche a le mérite de la clarté, elle renforce l’hypothèse d’un renoncement à la politique de cohésion qui, selon les préconisations des quatre autres scénarios, pourrait aussi être partiellement renationalisée ou circonscrite aux régions situées dans les pays les moins développés (PIB/habitant inférieur à 75 % ou à 90 % de la moyenne UE). Cette manière de poser le problème vise manifestement à déplacer le débat : il ne s’agit plus de savoir comment rendre la politique de cohésion plus efficiente, mais bien de s’interroger sur sa légitimité en comparant la valeur ajoutée engendrée par l’intervention de l’UE à celle des États.

Une politique indispensable aux régions européennes

À chaque nouvelle négociation budgétaire, la politique de cohésion donne lieu à un affrontement entre partisans et détracteurs de celle-ci, chacun tirant argument des résultats de la programmation précédente et de l’état de la conjoncture. Ainsi, ses partisans insistent sur le fait que la part consacrée à cette politique dans le budget européen, aussi conséquente soit-elle (soit environ un tiers), n’en fait pas pour autant une politique de redistribution, puisqu’elle atteint à peine 0,37 % du RNB de l’UE. À titre de comparaison, la commande publique dans l’UE représente en 2016-2017 plus de 16 % du RNB tandis que les dépenses du secteur public s’élèvent en moyenne à 50 % du PIB national. La concentration des soutiens en faveur des régions les plus défavorisées (environ 70 % en 2017 contre 81,5 % durant la période 2007-2013, soit juste après les élargissements à l’Est) vise donc à en maximiser l’impact. La convergence reste toutefois un objectif lointain dans la mesure où le modèle de développement économique actuel avantage les plus grandes métropoles et les régions-capitales au détriment des régions périphériques ou des zones rurales(7).

Sans remonter plus avant, dans les années 2000, les Fonds structurels ont contribué à doper  la croissance des nouveaux États membres (UE-12) qui fut en moyenne deux fois plus élevée que celle des Quinze. Elle s’est accompagnée en outre d’une réduction substantielle du chômage (de 4,6 point) et a nettement amélioré l’attractivité territoriale de ces pays. Ainsi,  le montant des investissements directs étrangers a atteint environ 5 % du PIB en moyenne depuis 2005 dans l’UE-12. Les milliers de kilomètres de routes, d’autoroutes, de voies ferrées, de canalisations, les grands équipements d’infrastructures de transport (ports, aéroports, métros, trams) et autres (stations d’épuration et déchetteries, réseaux numériques) construits ou rénovés grâce aux fonds dispensés dans le cadre de la politique de cohésion ont incontestablement contribué à une nette augmentation de la productivité dans ces pays.

L’accent sur le développement territorial et la stabilité apportée par des engagements financiers étalés sur sept ans, au lendemain de la crise, ont permis à la politique de cohésion de jouer un rôle contra-cyclique crucial. Entre 2008 et 2014, compte tenu des fortes restrictions budgétaires au niveau national, les cofinancements sont passés de 2,1 % de l’investissement public en 2007 à 18,1 % en moyenne en 2013 dans l’UE, avec des « pointes » de plus de 80 % pour la Slovaquie et la Lituanie, et plus de 70 % pour la Hongrie et la Bulgarie. Dans son évaluation ex-post de la programmation 2007-2013 du FEDER et du Fonds de cohésion(8), la Commission établit que la somme des deux fonds équivalait entre 20 % et 60 % de l’investissement en capital des gouvernements, et surtout que « l’impact équivaut en moyenne à une augmentation de 4,2% du PNB dans les pays de la cohésion. S’il est plus faible ailleurs, il est toujours positif dans les autres États membres, autour de 0,4% à l’horizon 2023 ». Elle indique également qu’avec un effet de levier de 2,74 du fait du cofinancement obligatoire des partenaires privés ou publics et du ciblage opéré sur certains domaines prioritaires, la politique de cohésion produit donc sur l’économie réelle régionale un apport financier équivalent au budget total de l’UE. L’efficience de la politique de cohésion est par conséquent indiscutable en matière de développement territorial : d’une part, elle a un impact presque triple de celui qu’aurait une subvention directe de l’UE ; d’autre part, les gouvernements nationaux devraient consacrer un budget quasiment trois fois plus élevé pour obtenir un résultat identique sur le terrain.

Des politiques de substitution coûteuses pour tous

La solution consistant à remplacer les subventions par des instruments d’ingénierie financière, des avances remboursables et des prêts est régulièrement évoquée. Mais elle s’avère généralement impraticable. Ainsi, les promoteurs du Fonds européen d’investissement stratégique (FEIS), clé de voûte du Plan Juncker, ont dû convenir que ce fonds devait être déployé de manière complémentaire aux FESI dans la mesure où il ne vise ni le même type d’investissements (exclusivement privés), ni le même type de projets généralement choisis, indépendamment de leur localisation, pour leur « excellence », leur rentabilité immédiate et leur effet d’entraînement. Dépendant du cofinancement des investisseurs financiers internationaux, le FEIS peut permettre de doper la croissance européenne mais il n’a pas pour vocation de viser un rééquilibrage territorial du développement économique.

L’impact indirect lié à la transformation des modes de gouvernance des régions bénéficiaires, le changement des priorités politiques en faveur de la transition écologique et énergétique ou en direction de certains groupes-cibles tels que les jeunes non diplômés ou les femmes, du fait des règles de l’UE – au nom de la « valeur ajoutée qualitative » – peuvent être considérés comme des acquis. Ceci étant, les États membres ont eu tendance, au cours des dernières décennies, à négliger toute réflexion intellectuelle sur le développement régional.

À noter qu’une réduction substantielle du budget de la cohésion pourrait immédiatement priver les pays contributeurs d’un « retour indirect » qui se traduit par plus d’exportations, plus d’opportunités d’investissement et plus de marchés publics, le tout pouvant atteindre 30 à 40 % des fonds octroyés. Selon une étude réalisée par les pays de Visegrad(9), ce retour sur la période 2007-2015, s’élèverait à 80 % (soit 97 milliards d’euros) des sommes versées par les pays de l’EU-15 au titre de la politique de cohésion.

Renoncer à celle-ci risque donc d’appauvrir les économies régionales les plus riches autant que les moins développées ainsi que le Royaume-Uni est en train de s’en rendre compte.

L’Union européenne peut-elle se passer d’une politique de solidarité territoriale ?

Dans son discours sur l’état de l’Union en 2016 au lendemain du vote sur le Brexit, le Président de la Commission, Jean-Claude Juncker, avait insisté sur le fait que la solidarité restait le ciment de l’Union face au risque de fragmentation et de paralysie des gouvernements nationaux affaiblis par les forces populistes. Un an plus tard, si le risque de basculement vers l’extrême droite a pu être conjuré dans plusieurs pays, la situation reste très tendue entre les instances bruxelloises et certains gouvernements d’Europe centrale (Pologne, Hongrie).

Ensemble composite de pays et de régions, dotés de fortes identités, la Communauté économique, puis l’Union européenne, s’est construite sur la base d’un pacte de solidarité sans cesse renouvelé(10). Celui-ci intervient à plusieurs niveaux : une solidarité de type assuranciel qui protège tous les États membres contre un risque aléatoire (les catastrophes naturelles, par exemple) et une solidarité de réciprocité, où chacun trouve son intérêt dans sa participation à la communauté. Ainsi les membres les plus forts aident les plus faibles pour renforcer la cohésion du groupe ou éviter d’être freinés dans leur progression ;  en contrepartie, les bénéficiaires des fonds acceptent de modifier leur façon de faire et de se plier à une discipline collective. La solidarité européenne est donc souvent conditionnelle. La longévité d’un tel pacte est garantie, d’une part, par la conduite exemplaire des membres qui doit permettre de parvenir à une certaine convergence économique, mais aussi sociale, physique, politique, … et, d’autre part, par une adaptation constante à l’évolution des besoins.

Historiquement, le remplacement progressif des grandes politiques sectorielles (acier, charbon, agriculture, …) par la politique de cohésion répondait à ce besoin d’adaptation au moment où le Marché unique était en voie d’achèvement. D’autres changements ont suivi  qui s’inscrivent aussi dans cette perspective de renouveler le pacte de solidarité : la création du Fonds de cohésion pour permettre à certains pays de se préparer à entrer dans l’Union économique et monétaire puis celle des instruments de préadhésion destinés aux pays candidats d’Europe centrale et orientale. L’inscription de la cohésion territoriale dans le traité de Lisbonne a répondu au même souci. La politique de cohésion peut donc être considérée comme l’expression la plus élaborée de la solidarité européenne.

Cependant, celle-ci s’est progressivement éloignée de son dessein initial quand des objectifs plus vastes, tels que les priorités des stratégies de Lisbonne et de Göteborg, puis celles de la stratégie EU 2020 lui ont été assignées. Mise dans l’incapacité de produire les résultats attendus, n’est-il pas injuste aujourd’hui de lui imputer une partie de la responsabilité dans la perte de légitimité de l’UE. La surabondance de conditions liées à la réalisation des réformes structurelles macro-économiques ou à des mécanismes de gestion performative hérités du « nouveau management public » s’avère au final contre-productive. En compliquant (complexifiant) l’accès aux FESI pour les porteurs de projets, les acteurs socio-économiques et les collectivités locales, et en multipliant les contrôles, l’UE a encore terni son image auprès de l’opinion publique.

La demande de solidarité prend de nouvelles formes à la faveur de plusieurs facteurs : l’évolution du projet européen, notamment dans sa composante monétaire et financière, les transformations géopolitiques, les changements des modes de vie et des conditions de production, les avancées technologiques et la prégnance des défis environnementaux. Toutes ces attentes ne seront pas forcément satisfaites par une politique de cohésion rénovée. Il n’en demeure pas moins que pour les Européens, selon une enquête réalisée récemment par le Comité européen des régions dans le cadre du débat sur l’avenir de l’Europe, la réduction des inégalités entre pays et régions arrive largement en tête des sujets pour lesquels ils souhaitent une intervention de l’UE (28 %), devant le traitement des conséquences économiques et sociales de la crise financière (22%) et la question des migrants et des réfugiés (23%)(11). Le refus des inégalités reste culturellement très fort en Europe, à la différence du continent américain.

En conclusion, en émettant entre autres options, l’hypothèse d’un abandon de la politique européenne de cohésion, la Commission prend un risque important. D’une part, cette politique reste nécessaire pour réduire les écarts, anciens ou nouveaux, entre les régions et, d’autre part, sa disparition ou son affaiblissement serait perçu de manière négative par les Européens, contribuant à éroder davantage la légitimité démocratique de l’UE.

* Conseillère externe à Notre Europe-Institut Jacques Delors.

Notes : 

1) Commission européenne (2017), COM (2017) 2025 du 1er mars 2017, Livre Blanc sur l’avenir de l’Europe – réflexions et scénarios pour l’EU-27 à l’horizon 2025.
2) Joint Paper of the Visegrad Group, Bulgaria, Croatia, Romania and Slovenia on Cohesion Policy after 2020, adopted in Warsaw on 2 March 2017 by the Ministers in responsible for Cohesion Policy.
3) Commission européenne (2017) ibid.
4) Depuis 2014, la programmation des trois fonds de la politique de cohésion, le FEDER (Fonds européen de développement régional), le FSE (Fonds social européen) et le Fonds de cohésion, est effectuée de manière intégrée avec le FEADER (Fonds européen agricole de développement rural) et le FEAMP (Fonds européen pour les activités maritimes et la pêche). Tous ces fonds constituent les FESI.
5) Commission européenne (2015), COM (2015) 639 du 14 décembre 2015, Investir dans la croissance et l’emploi – optimiser la contribution des Fonds structurels et d’investissement européens.
6) Commission européenne (2017), COM (2017) 358 du 28 juin 2017, Document de réflexion sur l’avenir des finances de l’UE.
7) OCDE (2016) Regional Outlook, Productive Regions for inclusive Societies ; Commission européenne (2014), Investissement dans l’emploi et la croissance, Sixième rapport Cohésion.
8) Commission européenne (2016), SWD (2016) 318 du 19 septembre 2016, Ex post evaluation of the ERDF and Cohesion Fund 2007-2013.
9) Chiffres cités dans Position of Poland on Cohesion Policy post-2020 (Polish Committee for European Affairs), 17 juillet 2017.
(10) Marjorie Jouen (2017) Solidarité 2.0, Policy Paper 196, Institut Jacques Delors
11) Réflexions sur l’Europe

Pour citer cet article : Marjorie Jouen, « Interrogations sur l’avenir de la politique de cohésion après 2020 », P@ges Europe, 6 septembre 2017, DILA © La Documentation française

 

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