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L’Union européenne et le phénomène d’accaparement des terres agricoles, par Yves Petit

[L’Union européenne et le phénomène d’accaparement des terres agricoles, par Yves Petit], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Semis de céréales, 2018.
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 09/01/2018

Introduction

Le foncier agricole a toujours été au centre d’enjeux économiques et de société, notamment son mode de gestion et de distribution : les investisseurs étrangers sont depuis longtemps présents dans les pays en développement. Ils sont plus récemment arrivés en Europe, en particulier en France. En janvier 2017, les députés français ont adopté la proposition relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle et la loi a été promulguée le 20 mars 2017. Qu’en est-il au niveau européen ?


L’Union européenne et le phénomène d’accaparement des terres agricoles

Yves Petit*

L’investissement transnational dans les terres agricoles ou encore leur accaparement se développe au sein de l’Union européenne (UE). Ce phénomène (land grabbing) est apparu à partir du milieu des années 2000 dans les pays en développement, principalement en Afrique, où des États riches et/ou des entreprises privées ont loué ou acquis des terres agricoles.

Prenant conscience de l’importance croissante de cette question au sein de l’Union européenne (UE), le Comité économique et social européen (CESE) a adopté un avis d’initiative au printemps 2015(1). Il estime que « le concept d’accaparement des terres désigne d’une manière générale le processus d’acquisition à grande échelle de terres agricoles sans consultation préalable de la population locale et sans son consentement » (pt 2.2). Cette première alerte du CESE a été suivie d’une seconde émise par le Parlement européen qui, reconnaissant le caractère essentiel des terres au sein de l’UE, a demandé « l’application par l’Union et ses États membres des directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts(2) (…) ratifiées par tous les États membres, dans l’intérêt d’une vision commune et claire de la structure agricole européenne »(3).

Dans sa résolution traitant de cette question de l’accaparement des terres agricoles et de la concentration foncière, le Parlement européen (PE) a évoqué une menace pour le modèle agricole européen qui est fondé sur une agriculture multifonctionnelle, reposant en priorité sur des exploitations familiales. Le développement de l’accaparement  introduit en effet une forme de concurrence déséquilibrée pour l’accès à la terre, ainsi que des pratiques agricoles peu durables et préjudiciables aux sols. Le PE a également suggéré que « la Commission adopte des recommandations sur la gouvernance foncière dans l’Union » (pt 28).

Répondant à sa demande, celle-ci a publié « des orientations sur la manière de réglementer les marchés des terres agricoles conformément à la législation de l’Union »(4).

Il ressort de ces trois documents que les points de vue divergent : alors que le CESE et le Parlement européen ont une vision relativement pessimiste de la situation, la Commission européenne se veut plutôt rassurante, car les investissements étrangers dans les terres agricoles, selon elle, sont plutôt limités. Le phénomène d’accaparement des terres prend cependant de l’ampleur dans l’UE et les règles de la PAC actuelle n’y sont pas étrangères. De surcroît, la répartition des compétences entre l’UE et les États membres pour assurer la régulation du foncier agricole complique la donne.

L’ampleur du phénomène d’accaparement des terres agricoles

Le phénomène est bien réel, spécialement au sein des États membres de l’Est, mais toutefois limité par rapport au reste du monde. D’après la matrice sur les transactions financières Landmatrix utilisée dans une première étude bien argumentée(5), 166 359 hectares seraient concernés dans l’UE. Un processus d’appropriation et de concentration des terres se développe donc bien dans l’Union, ce qui n’est pas sans incidence sur les droits de l’homme, tout particulièrement le droit à une alimentation adéquate.

Quelques chiffres, relatifs au nombre d’hectares ayant « changé de mains », et à la taille de certaines exploitations ou cheptels agricoles, permettent d’avoir une idée précise du phénomène d’accaparement, qui est certainement plus étendu qu’on ne le pense.

En Roumanie, 10 % des surfaces agricoles (soit un million d’hectares) sont entre les mains d’investisseurs de pays tiers, dont 20 à 30 % étant contrôlés par des investisseurs originaires de l’UE. En Hongrie, un million d’hectares sont également passés sous le contrôle d’investisseurs provenant en majorité d’autres États membres de l’UE, principalement par l’intermédiaire de contrats secrets. En Pologne, des entreprises étrangères, originaires à titre principal d’États membres de l’Union, ont déjà acquis 200 000 hectares de terres.

Toujours en Roumanie, la plus grande exploitation agricole est d’une surface d’environ 65 000 hectares. En Allemagne, la taille maximale est de (seulement !) 38 000 hectares. En Estonie, la plus vaste exploitation laitière possède 2 200 vaches et le nombre pourrait grimper jusqu’à 3 300. La France n’est pas épargnée par ce mouvement : non seulement des investisseurs chinois ont déjà racheté une centaine de vignobles dans le Bordelais mais, pour la première fois, en 2016, l’un d’eux « a constitué une unité de production agricole qui dépasse les 1 750 hectares »(6).

Selon la Commission européenne, le phénomène demeure cependant marginal, car les investisseurs étrangers ont acquis seulement 1,3 % du total des terres arables en Bulgarie, 2,3 % en Lituanie et 0,4 % en Roumanie. Quoi qu’il en soit, l’accaparement des terres est le fruit d’une pluralité d’acteurs et repose sur de multiples causes.

Les acteurs sont aussi bien étrangers que nationaux, étatiques que non étatiques, des personnes physiques ou des personnes morales. Ainsi, des groupes bancaires, des fonds d’investissement, des sociétés anonymes, des spéculateurs ou des fraudeurs font montre d’un grand intérêt pour le foncier agricole. Les causes en sont multiples : les réformes agraires ; la forte différence du prix des terres entre les anciens et les nouveaux États membres ; les privatisations et les remembrements intervenus dans les États membres de l’Est ; la part de 10 % de biocarburants dans la consommation énergétique dans les transports ; le régime du paiement unique à la surface (RPUS) adopté dans les nouveaux États membres, qui favorise la concentration foncière en raison de l’avantage financier qu’il procure pour l’achat de terres agricoles.

La PAC face au phénomène d’accaparement des terres agricoles

Le choix du RPUS au détriment du paiement unique par exploitation est effectivement une des raisons à l’origine de la concentration foncière en Europe, « étant donné qu’elle offre aux grands producteurs une influence financière plus importante et, partant, des avantages et un surplus de capital pour l’achat de terres ». Et, en bonne logique, « la concentration des terres agricoles entraîne (…) une concentration des aides de la PAC »(7).

Plusieurs autres dispositions de la réglementation agricole actuelle permettent tout de même aux États membres de disposer de quelques instruments de contrôle : le paiement supplémentaire pour les premiers hectares ou paiement redistributif ; le plafonnement des aides ; les soutiens couplés aux secteurs ou aux régions en difficulté ; le régime de soutien aux jeunes agriculteurs(8).

L’article 11 du règlement « paiements directs »(9) permet aux États membres de réduire d’au moins 5 % la partie du montant des paiements directs supérieure à 150 000 euros. De manière assez peu compréhensible, cette règle ne s’applique pourtant pas « lorsque des personnes morales possèdent plusieurs succursales agricoles qui perçoivent chacune moins de 150 000 euros en paiements directs »(10).

En application des articles 41 et 42 du même règlement, les États membres qui le souhaitent peuvent instaurer un paiement redistributif, en utilisant 30 % de leur enveloppe nationale de paiements. Il prend la forme d’une aide supplémentaire pour les 30 premiers hectares ou à concurrence d’une superficie égale à la taille moyenne des exploitations dans le pays, si elle est supérieure à 30 hectares (52 hectares en France). Excellent sur le principe, le paiement redistributif pâtit cependant des effets de seuil, car une unité de production touche autant de primes aux 52 premiers hectares qu’elle compte d’exploitations. L’avantage réservé aux premiers hectares devrait en réalité être attribué par société mère et non par exploitation.

L’article 9 « Agriculteur actif » du règlement « paiements directs » entend réserver le versement des paiements directs à cette seule catégorie d’agriculteurs, et éviter leur octroi à des aéroports, des services ferroviaires ou encore à des terrains de loisirs permanents ou de sport. Il ne préconise cependant pas une définition homogène de l’agriculteur actif à l’échelle européenne. De manière assez inattendue, le volet agricole du règlement « omnibus » (adopté en octobre 2017 par les États qui entérine la révision à mi-parcours de la PAC, en attendant sa prochaine réforme après 2020, JOL 350 29 décembre 2017)) rend facultative la distinction entre agriculteurs actifs et non actifs, au motif qu’elle entraîne des charges administratives excessives(11).

Ces mesures doivent être revues et corrigées lors de la prochaine réforme de la PAC. Il faut certainement fixer le montant du paiement redistributif à un niveau plus élevé, diminuer le montant à partir duquel le plafonnement doit s’appliquer, maximiser le potentiel du régime des jeunes agriculteurs, remodeler le verdissement, dont un rapport de la Cour des Comptes a mis en évidence les limites et l’inefficacité, ou encore revoir à nouveau la notion d’agriculteur actif, en l’axant davantage sur les activités à la ferme.

Les compétences respectives de l’UE et des États membres pour réguler le foncier agricole

Les États membres jouent un rôle clé en matière de régulation du foncier agricole, car la politique foncière relève de leur compétence. Ils possèdent en effet des pouvoirs en matière de réglementation foncière, de fiscalité, de droit successoral ou bien d’urbanisme(14). En revanche, l’UE ne dispose d’aucune compétence – exclusive ou partagée – en matière foncière. Malgré tout, cette liberté des Etats membres est encadrée, d’une part, par certaines dispositions des traités européens et, d’autre part, par les limites posées par la Cour de justice de l’UE dans sa jurisprudence.

  • L’encadrement de la liberté des États membres

Les États membres doivent respecter plusieurs dispositions du TFUE (Traité sur le fonctionnement de l’UE) et de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, qui présentent un lien étroit avec le droit d’acquérir, d’exploiter et d’aliéner des terres agricoles.

Depuis le traité de Rome de 1957, un article précise que « les traités ne préjugent en rien du régime de la propriété dans les États membres » (actuellement, art. 345 TFUE). Le régime de la propriété foncière relève donc de chaque État membre, mais le principe de la libre circulation des capitaux, qui interdit les restrictions aux mouvements de capitaux (art. 63 TFUE) et celui de la liberté d’établissement (article 49 TFUE) ne peuvent être ignorés. Selon la Commission, ce dernier article, « interdit toute restriction à l’établissement de ressortissants (personnes morales ou physiques) d’un État membre sur le territoire d’un autre État membre pour exercer une activité économique indépendante, telle l’agriculture »(15).

Appréhendé sous un angle différent, l’accès à la terre et à la propriété sont des droits essentiels, qui sont consacrés par les droits nationaux des États membres. Cet accès est de plus « indispensable pour la réalisation de nombreux droits fondamentaux et a une incidence directe sur la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne »(16). Du fait qu’ils sont au cœur du processus d’acquisition, d’utilisation ou de vente des terres agricoles, les articles 15 (liberté professionnelle), 16 (liberté d’entreprise) et 17 (droit de propriété) de la Charte ne peuvent être ignorés par les Etats membres.

  • La jurisprudence de la CJUE en matière de foncier agricole

La jurisprudence de la Cour de justice de l’UE sur le foncier agricole reconnaît la spécificité des terres agricoles. Un certain nombre de lois foncières nationales ayant été contestées devant les juridictions des pays concernés, grâce au renvoi préjudiciel, la Cour a été en mesure de fournir une interprétation autorisée du droit de l’Union européenne sur les investissements étrangers dans le foncier agricole. Trois axes ressortent de sa jurisprudence.

En premier lieu, certaines restrictions aux libertés fondamentales peuvent être déclarées conformes aux objectifs de la PAC énoncés à l’article 39 TFUE.

La Cour a par exemple jugé que la préservation de l’exploitation des terres agricoles en faire-valoir direct au Danemark, le maintien dans un but d’aménagement du territoire d’une population permanente en milieu rural, et le fait de favoriser un usage raisonnable des terres disponibles en luttant contre la pression foncière présentent un caractère d’intérêt général. Ils sont susceptibles de justifier des restrictions à la libre circulation des capitaux, d’autant plus qu’ils correspondent aux objectifs de la PAC(17).

En deuxième lieu, certaines restrictions aux libertés fondamentales peuvent être acceptables. Il s’agit d’une autorisation administrative préalable pour l’acquisition de terres agricoles, de la fixation de plafonds d’acquisition, de l’octroi de droits de préemption et du contrôle des prix par l’État, afin d’éviter qu’ils ne deviennent excessifs.

À titre d’illustration, l’octroi de droits de préemption ou de privilèges en faveur d’acheteurs locaux n’est pas sans risque, car il peut constituer une discrimination indirecte en fonction de la nationalité(18).

Enfin, en troisième lieu, quatre types de restrictions sont interdites : l’obligation pour l’acheteur d’exploiter lui-même la terre ; l’exigence d’une qualification en agriculture comme condition préalable à l’acquisition de terres ; l’exigence de résidence ; l’interdiction de vente aux personnes morales.

À titre d’illustration, selon la Cour, une mesure imposant aux acheteurs de terres agricoles d’exploiter eux-mêmes les terres qu’ils acquièrent est contraire au principe de proportionnalité, car elle limite les possibilités de location de ces terres à des agriculteurs ne possédant pas de ressources suffisantes pour se porter acquéreurs(19).

Attirer des capitaux dans les zones rurales tout en préservant le foncier agricole n’est donc pas impossible, mais plusieurs principes du droit de l’Union européenne doivent être respectés.

* Professeur de droit public à l’Université de Lorraine, IRENEE, EA 7303. Directeur du Centre européen universitaire de Nancy.

Notes :

(1) CESE, « L’accaparement des terres : une sonnette d’alarme pour l’Europe et une menace imminente pour l’agriculture familiale », JOUE n° C 242, 23 juillet 2015, p. 15.
(2) Il s’agit des Directives volontaires de la FAO élaborées en 2012. Ce texte est disponible ici (PDF 215 Ko)
(3) Résolution du Parlement européen du 27 avril 2017 sur l’état des lieux de la concentration agricole dans l’Union européenne : comment faciliter l’accès des agriculteurs aux terres ?, P8_TA-PROV(2017)0197.
(4) Communication interprétative de la Commission sur l’acquisition de terres agricoles et le droit de l’Union européenne, JOUE n° C 350, 18 oct. 2017, pp. 5-19.
(5) Il existe deux études bien argumentées sur cette question. Parlement européen, DG Politiques internes, « Extent of farmland grabbing in the EU » (PDF 20 Mo),
 Via Campesina, Hands off the Land, « Land concentration, land grabbing and people’s struggles in Europe »,
(6) R. Levesque, « Les acquisitions chinoises dans le Berry. Un cas européen », La Revue foncière, mai-juin 2016, p. 11.
(7) JOUE n° C 342, op. cit., pts 3.8 et 3.9.
(8) V.Yves Petit, « La politique agricole commune (PAC) au cœur de la construction européenne », Coll. « Réflexe Europe – Institutions & Politiques », La Documentation française, 2016, p. 89 et s.
(9) Règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, 17 déc. 2013, JOUE n° L 347, 20 décembre
(10) P8_TA-PROV(2017)0197, pt AO.
(11) Conseil de l’UE, Communiqué de presse 591/17, 16 oct. 2017.
(12) Rapport spécial n° 21/2017, Le verdissement : complexité accrue du régime d’aide au revenu et encore aucun bénéfice pour l’environnement, disponible sur le site de la Cour des comptes.
(13) COM (2017) 713 final, p. 17.
(14) COM (2017) 713 final, p. 26.
(15) JOUE n° C 350, p. 10.
(16) P8_TA-PROV(2017)0197, pts E et F. 
(17) CJCE, 25 janvier 2007, aff. C-370/05, Festersen, ECLI :EU :C :2007 :59, pts 27 et 28.
(18) CJCE, 1er octobre 2009, aff. C-567/07, Woningstichting Sint Servatius, ECLI :EU :C :2009 :593, pt. 21.
(19) CJCE, 23 septembre 2003, aff. C-452/01, Ospelt et Schlössle Weissenberg, ECLI :EU :C :2003 :493, not. pt 51.

 

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