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L’Union désunie : les fractures Nord-Sud et Est-Ouest, par Maxime Lefebvre

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Capitales européennes.
© Fotalia

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Mis à jour le 08/02/2018

Introduction

Au-delà du Brexit, le projet européen est doublement affaibli par le clivage Nord-Sud qui est essentiellement économique (les « cigales » contre les « fourmis ») et par le clivage Est-Ouest qui est économique mais aussi politique (contestation par certains pays d’Europe centrale et orientale des valeurs occidentales). Il appartient à la France et à l’Allemagne, qui sont à la rencontre de ces deux fractures, de réinventer ensemble le compromis européen afin de les surmonter.


L’Union désunie : les fractures Nord-Sud et Est-Ouest

Maxime Lefebvre *

Toute l’Europe a progressé au cours de l’Histoire à travers les clivages entre l’est et l’ouest et entre le nord et le sud du continent. C’est de l’Orient que la civilisation s’est transmise à l’Occident – la révolution néolithique, la colonisation des Phéniciens et des Grecs, « nos » racines judéo-chrétiennes. Puis c’est le clivage Nord-Sud qui a été déterminant, avec la destruction de l’Empire romain d’Occident par les « Barbares » germaniques, conduisant à sa régénération par un syncrétisme romano-germanique chrétien, jusqu’à ce que ce soit finalement le Nord germanique ou anglo-saxon qui prenne une longueur d’avance – l’imprimerie, la Réforme, l’alphabétisation puis la révolution industrielle –, qu’il conserve de nos jours.

Le clivage Est-Ouest est lui aussi resté prégnant, opposant la chrétienté catholique ou protestante à l’orthodoxie ou à l’islam, l’individualisme occidental au poids des communautés à l’Est, les États-nations aux Empires, le libéralisme à l’autoritarisme, la société industrielle aux sociétés agraires(1)  – un clivage qui subsiste là encore jusqu’à nos jours.

Ces deux clivages – historique et culturel – semblent resurgir du passé et percuter de plein fouet la construction européenne. Le clivage Nord-Sud n’est pas un clivage interne à l’Union européenne, le Brexit ne faisant que prolonger la prise de distance des pays du Nord d’avec le projet européen. Et si le clivage Est-Ouest oppose l’Union européenne à ses marges orientales (Balkans, Russie, Turquie), l’éloignement récent de plusieurs pays d’Europe centrale et orientale d’avec les valeurs « occidentales » montre également que l’occidentalisation par l’adhésion à l’Union rencontre des limites.

Dans ce contexte général, la relation franco-allemande, au carrefour de ces antagonismes Nord-Sud et Est-Ouest, constitue plus que jamais le trait d’union indispensable de cette Europe menacée par la désunion.

Les « cigales » du Sud contre les « fourmis » du Nord

Le Brexit peut être perçu comme un énième rebondissement d’une trajectoire produite par deux traits caractéristiques de l’Europe « nordique ». D’un côté, une plus grande tolérance au Nord pour la compétition et l’inégalité, qui peut expliquer que le capitalisme et le libre-échange ont trouvé dans ces pays un terreau particulièrement favorable. De l’autre, la réticence à se noyer dans un projet européen universel, supranational, « égalitaire », de type catholique romain, qui se traduit notamment par le refus de contribuer financièrement à la caisse commune.

N’oublions pas que la Réforme protestante a pris la forme de révolutions nationales contre l’emprise de la chrétienté romaine – parmi des peuples dont beaucoup n’avaient pas été romanisés – et a permis de nationaliser et de privatiser les biens de l’Église. Les pays protestants ont dès lors été à la pointe de la modernisation, de l’alphabétisation, de la révolution industrielle. Aujourd’hui encore, les cartes montrent l’avance des pays nordiques (Allemagne comprise) en matière d’utilisation d’Internet, de raccordement au haut débit, de dépenses en matière de recherche et développement(2).

Bien que, suite aux élargissements de 1973 puis de 1995, presque tous les pays nordiques fassent partie de l’Union européenne, un fil continu relie le double refus du peuple norvégien de l’adhésion (1972 et 1994), l’obtention du « chèque britannique » par Margaret Thatcher (1984), le refus des Suisses d’intégrer l’Espace économique européen (1992), le « non » du peuple danois au traité de Maastricht (1992)(3)  puis au renforcement de la coopération policière avec l’Union (2015), le refus du peuple suédois de l’euro (2003), le « non » irlandais au traité de Lisbonne (2007)(4), le « non » néerlandais à la Constitution européenne (2005) puis à l’accord d’association avec l’Ukraine (2016)(5), jusqu’au Brexit qui a été un vote d’affirmation par les Britanniques de leur souveraineté, et de refus de l’immigration et du « coût de l’Europe ».

Plusieurs pays « nordiques » font dorénavant partie de l’euro : l’Irlande – de culture catholique et qui a fait sans doute par là même un choix géopolitique d’affranchissement vis-à-vis du Royaume-Uni –, la Finlande – de culture protestante, même si ce n’est pas un pays « germanique » –, les pays baltes – l’Estonie et la Lettonie, de culture protestante également, et la Lituanie catholique –, les pays du Benelux, et bien sûr l’Allemagne qui est au cœur du projet. Tous ces pays ont pour caractéristique générale de mieux gérer leurs finances publiques (déficit, endettement) que les pays du sud de l’Europe(6).

Il ne faut donc pas s’étonner de les voir prendre le parti de l’Allemagne dans les débats où s’opposent la responsabilité (rigueur) et la solidarité (l’aide aux pays en crise). Et il ne faut pas non plus attendre d’eux un grand enthousiasme pour créer de nouveaux instruments budgétaires ou pour avancer dans l’harmonisation fiscale – des pays comme l’Irlande et le Luxembourg font, comme certains pays d’Europe centrale et orientale, de la concurrence fiscale un pilier de leur attractivité économique, et aucun pays « nordique », hormis l’Allemagne et l’Autriche, ne figure dans le projet de taxation des transactions financières envisagé depuis 2013 sous la forme d’une « coopération renforcée » de onze pays(7).

Face au « Nord », le « Sud » incarne au contraire le laxisme budgétaire et les mauvaises performances économiques. La Grèce, le Portugal, Chypre et même l’Espagne – indirectement, sous la forme d’aide à son secteur bancaire – ont fait l’objet de plans d’aide. L’Italie n’a échappé aux sujétions liées à ce type de plan que parce que son secteur bancaire a une importance systémique et que la Banque centrale européenne a affiché en 2012 sa détermination à faire « tout ce qui sera nécessaire » sur les marchés pour stabiliser la situation.

La France présente moins de fragilités que les pays du sud de l’Europe. Elle est toutefois surendettée et a pris un retard considérable sur l’Allemagne – sa dette publique représente 100  % du PIB, contre 70 % en Allemagne, alors qu’avant la crise de 2008 les deux pays étaient à égalité sur ce point. En repoussant le plus possible les réformes douloureuses de compétitivité et de rigueur budgétaire, Paris a été tenté un temps de prendre la tête d’un front méditerranéen du refus de l’austérité face à l’Allemagne, même si en fait dès son investiture le président François Hollande a choisi de ratifier le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Le nouveau président Emmanuel Macron a quant à lui décidé de donner la priorité aux réformes en France et à la relance du moteur franco-allemand, son pari étant que c’est d’abord en se montrant plus vertueuses que les cigales encourageront les fourmis à se montrer plus solidaires.

L’avance de l’Ouest sur l’Est

Cartes et statistiques montrent que les nouveaux adhérents de l’Est – les pays d’Europe centrale et orientale, qui ont adhéré à l’Union en 2004 et en 2007 –, largement aidés par les financements du budget européen(8), gardent, malgré un rattrapage rapide, un retard de développement vis-à-vis des pays d’Europe occidentale. Des États comme la Hongrie et la Pologne, par exemple, atteignent 60 % du niveau de PIB par habitant de la France en parité de pouvoir d’achat (et seulement 30 % en termes nominaux), et la Roumanie et la Bulgarie 40 % (20 % en termes nominaux).

Avec la crise qui a touché les pays méditerranéens, le retard de développement des régions périphériques de la Méditerranée (Italie du Sud, Espagne du Sud, Portugal, Grèce), qu’on croyait en voie de résorption, est réapparu ; si bien que désormais les pays d’Europe centrale et orientale les plus riches ont dépassé (Slovénie) ou rejoint (République tchèque, Estonie, Slovaquie) les plus pauvres des pays méditerranéens de l’Union, la Grèce et le Portugal (en PIB/habitant nominal).

Les pays d’Europe centrale et orientale partagent en principe le même intérêt à maintenir les aides du budget européen et à préserver le droit de circulation des « travailleurs détachés » – face aux tentatives de la Commission européenne, poussée notamment par la France, visant à durcir la réglementation dans ce domaine, ou face à celles du Royaume-Uni ou de la Suisse remettant en question la libre circulation des travailleurs. C’est en particulier le cas de la Pologne, le plus important des pays d’Europe centrale et orientale (40 % de la population totale de ces pays). Néanmoins, ces pays ne forment pas un front uni.

La Slovénie, la Slovaquie et les États baltes ont fait le choix d’entrer dans l’euro – et les deux premières se sont même jointes au projet d’une taxe sur les transactions financières. Inversement, des pays comme la Pologne, la République tchèque et la Hongrie n’envisagent pas à l’heure actuelle de rejoindre la monnaie unique, à la fois par crainte des conséquences pour leur économie, par réticence vis-à-vis d’une Europe supranationale, et sans doute aussi, dans le cas de la Pologne et de la République tchèque, en raison d’une méfiance historique plus ou moins avouée à l’encontre de l’Allemagne.

C’est que les clivages entre les pays d’Europe centrale et orientale avec l’Ouest ne sont pas seulement économiques mais aussi politiques. Ces pays avaient, avant la chute du communisme, une tradition démocratique inexistante ou faible. Longtemps dominés par des empires (ottoman, autrichien, russe), ils n’ont existé comme États libres et indépendants que peu de temps. La Slovaquie et les pays issus de la décomposition de la Yougoslavie – à l’exception de la Serbie – n’avaient même jamais existé comme États à l’époque moderne.

Il n’est donc pas surprenant qu’ils soient enclins à dénoncer les empiétements supranationaux de « Bruxelles » sur leur souveraineté fraîchement conquise ou reconquise, d’autant que leur influence sur le « système » européen demeure faible(9). Cette revendication nationale, voire souverainiste, constitue sans doute un important facteur d’explication de la réticence des plus grands des pays d’Europe centrale et orientale – qui ont une tradition d’acteurs régionaux – à rejoindre le projet de la monnaie unique, alors que des pays plus petits (États baltes, Slovaquie, Slovénie), plus fragiles, plus dépendants, se sont résolus à y entrer(10).

Une autre caractéristique de la voie politique spécifique des pays d’Europe centrale et orientale est l’affirmation par certains mouvements politiques (le Fidesz de Viktor Orbán, au pouvoir en Hongrie depuis 2010, le PiS des frères Kaczynski, au pouvoir en Pologne de 2005 à 2007 et de nouveau depuis 2015) d’un modèle de « démocratie illibérale » qui prend ses distances avec le modèle de démocratie occidentale, au point de s’attaquer à des piliers fondamentaux de la démocratie que sont l’indépendance des médias ou de la justice.

D’une façon plus générale, ces pays sont touchés encore plus que les pays occidentaux par l’affaiblissement de la gauche social-démocrate face à la droite libérale et à l’extrême droite populiste et nationaliste. Une évolution d’autant plus étonnante qu’ils sont les principaux bénéficiaires de la solidarité européenne. Les « contributions nettes » qui leur profitent à travers le budget européen sont en effet sans contrepartie, contrairement aux plans d’aide liés à la crise de la zone euro qui prennent la forme de prêts remboursables accordés en contrepartie d’engagements de réformes économiques et budgétaires lourdes.

Logiquement, ces pays, s’ils étaient tous dans l’euro, devraient faire partie du « camp de la solidarité » dans les débats sur la gestion de la monnaie unique. Mais le fait qu’ils soient plus pauvres, en phase de rattrapage économique et/ou d’orientation économique libérale, explique leur réticence à aider sans contrepartie des pays comme la Grèce.

La crise des réfugiés en 2015-2016 a en outre souligné l’unité du front des pays d’Europe centrale et orientale – notamment dans le cadre du groupe de Visegrád(11) – sur la question de l’accueil et de l’intégration des réfugiés. En fermant leurs frontières en cascade – à commencer par la Hongrie vis-à-vis de la Serbie –, ces pays ont contribué à fermer la route migratoire des Balkans, jusqu’à ce qu’un accord Union européenne-Turquie finisse en mars 2016 par stopper les arrivées de migrants depuis la Turquie.

Surtout, ils ont contesté – y compris la Slovaquie – la mesure, décidée par une majorité qualifiée du Conseil de l’Union européenne, d’un plan de relocalisation obligatoire des réfugiés entrés dans la zone Schengen, allant jusqu’à attaquer – en vain – cette mesure devant la Cour de justice de l’Union européenne(12).

Cette attitude s’explique par la faible familiarité des sociétés est-européennes avec le phénomène de l’immigration extra-européenne, que connaissent depuis longtemps les sociétés occidentales, et par une méfiance ancienne à l’égard de l’islam – en particulier de la part de pays qui ont été soumis à la domination de l’Empire ottoman. Elle est également exacerbée par les orientations de certains partis populistes au pouvoir.

Là aussi, on pourrait s’étonner des choix anti-migratoires des pays d’Europe centrale et orientale alors que ces pays sont en déficit démographique du fait des conséquences tragiques de l’Histoire(13) et, plus encore, de leur faible taux de fécondité. Sur ces questions, la Roumanie et la Bulgarie occupent une position plus marginale, puisqu’elles ne font pas partie de l’espace Schengen et restent sous une surveillance étroite de la Commission européenne sur les questions de corruption.

C’est dire que les pays d’Europe centrale et orientale sont loin d’avoir quitté la trajectoire historique qui caractérise depuis des siècles « l’autre Europe » (selon Henri Mendras (14). Il s’en faut que leur « occidentalisation » soit acquise. Bien sûr, tous sont favorables à l’alliance avec les États-Unis, ils ont été encouragés par ces derniers à rejoindre les institutions « euro-atlantiques » (Union européenne et OTAN) pour consolider l’ordre occidental démocratique notamment contre la Russie.

Toutefois, leur attitude face à la Russie est souvent divergente – la hantise des États baltes, de la Pologne, voire de la République tchèque, n’est pas partagée par les autres pays d’Europe centrale et orientale comme la Bulgarie, la Hongrie, la Slovénie et la Slovaquie – et leurs ambiguïtés démocratiques – qui les rapprochent d’ailleurs de l’évolution préoccupante de la Turquie – constituent un défi pour l’Europe occidentale.

Le trait d’union franco-allemand

Dans ce contexte compliqué, voire menaçant pour la pérennité du projet européen et de ses fondements, il appartient plus que jamais à la France et à l’Allemagne de lui donner ensemble une cohérence et une direction. Les deux pays se situent en effet à la rencontre des clivages entre le nord et le sud de l’Europe – la France est un pays à la fois du Nord et du Sud, et l’Allemagne est elle-même divisée presque à égalité entre catholicisme et protestantisme – et l’est et l’ouest de l’Europe – l’Allemagne fait historiquement partie de la civilisation occidentale, plus nettement bien sûr depuis 1945, mais elle est traditionnellement tournée culturellement, économiquement et géopolitiquement vers l’Est ; sa partie orientale a subi l’influence du système communiste.

Dans la dialectique Nord-Sud, la France et l’Allemagne ont eu du mal à ajuster leurs positions. Elles l’ont fait en s’affrontant sur le maintien de la Grèce dans la zone euro (en 2010 puis à l’été 2015), en laissant la Banque centrale européenne jouer les arbitres (intervention sur les marchés à partir de 2010, provoquant la démission de deux responsables allemands de la Banque centrale européenne), en définissant ensemble un équilibre entre responsabilité et solidarité (TSCG de 2012).

Plutôt que de s’affronter en menant leurs camps respectifs – le camp de la solidarité pour la France, le camp de la rigueur pour l’Allemagne –, les deux pays doivent se donner la mission de réinventer un compromis fondateur pour la monnaie unique : la France en améliorant sa compétitivité et en gérant mieux ses finances publiques, l’Allemagne en relançant sa demande intérieure et en acceptant le renforcement des moyens budgétaires européens pour mener des investissements en commun.

Dans la dialectique Est-Ouest, la définition d’une position franco-allemande n’est pas moins délicate. Les pays de l’Est sont redevenus un « hinterland » naturel de l’Allemagne, soit qu’ils soient intégrés à la chaîne de production allemande – la balance commerciale de l’Allemagne est négative avec la République tchèque, la Slovaquie, la Hongrie ou la Slovénie –, soit qu’ils servent à y écouler le « made in Germany » (Pologne, États baltes, Roumanie, Bulgarie, Ukraine). L’Allemagne a donc intérêt à y maintenir des aides budgétaires importantes, alors que la France a plutôt le souci d’aider davantage les pays du sud de l’Europe – y compris ceux de la rive sud de la Méditerranée – par tradition et par intérêt.

Les deux États peuvent cependant se retrouver sur le renforcement prioritaire du budget de la zone euro – qui par définition ne bénéficierait pas aux pays qui ne font pas partie de la monnaie unique – et sur l’utilisation du levier des fonds européens pour faire respecter les « valeurs » européennes – qu’il s’agisse des questions d’État de droit ou d’accueil des réfugiés.

Enfin, il peut y avoir aussi un intérêt franco-allemand, après le Brexit, à renforcer l’affirmation de l’Europe sur la scène internationale :

  • sur le plan diplomatique – comme la définition d’une ligne « de dialogue et de fermeté » face à la Russie dans la crise ukrainienne, en contrepoint des efforts diplomatiques de Paris et de Berlin dans le cadre du « format Normandie »(15) ;
  • sur le plan militaire – renforcement de l’Europe de la défense sur le plan à la fois capacitaire et opérationnel ;
  • sur le plan économique – face aux tentations protectionnistes des États-Unis ou aux problèmes liés aux investissements stratégiques chinois ;
  • ou sur les questions globales – comme le changement climatique.

Plus que jamais, le projet européen dépend de la capacité et de la volonté de la France et de l’Allemagne de diriger leur puissance non l’une contre l’autre, comme ce fut le cas jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, mais l’une avec l’autre, afin de renforcer la cohésion de l’Europe et de l’affirmer comme puissance dans un ordre mondial menacé par l’instabilité. L’heureux paradoxe étant que, malgré tous les facteurs de désunion, le poids relatif du « couple » franco-allemand dans l’Union se voit renforcé par le Brexit, et donc aussi sa marge d’action s’il sait se montrer à la hauteur de sa responsabilité historique.

* Diplomate et professeur à ESCP Europe et à Sciences Po Paris. Il a publié La Construction de l’Europe et l’avenir des nations (Armand Colin, 2013) et La Politique étrangère européenne (coll. « Que sais-je ? », PUF, rééd., 2016).. L’auteur s’exprime dans cet article à titre personnel.

Notes :

(1) Henri Mendras, L’Europe des Européens. Sociologie de l’Europe occidentale, coll. « Folio actuel », Gallimard, Paris, 1997.
(2) Voir les rapports réguliers de la Commission européenne sur la cohésion économique, sociale et territoriale (le 5e en 2010, le 6e en 2014).
(3) Lors d’un second référendum en 1993, et après que le Danemark eut obtenu certaines exceptions à l’application du droit de l’Union européenne, le « oui » l’a emporté.
(4) À l’occasion d’un second référendum en 2009, et après quelques concessions à leur endroit, les Irlandais ont émis un vote favorable au processus de ratification du traité de Lisbonne.
(5) L’accord d’association entre l’Union européenne et l’Ukraine a été ratifié par le Parlement néerlandais en juillet 2017 après avoir été rejeté par 61 % des électeurs lors d’un référendum consultatif en avril 2016. L’accord est entré en vigueur le 1er septembre 2017.
(6) Si l’on fait abstraction du haut degré d’endettement de la Belgique et de l’Irlande, cette dernière ayant fait l’objet d’un plan d’aide européen entre 2010 et 2013.
(7) Ce projet est encore bien loin d’aboutir. L’Estonie l’a d’ailleurs récemment quitté.
(8) Le « bénéfice net » enregistré par ces pays va de 3 à 5 % du PIB, des proportions que n’avaient jamais atteintes les aides aux pays méditerranéens après leur entrée dans les années 1980 – la Grèce exceptée.
(9) Les pays d’Europe centrale et orientale ne représentent que 20 % de la population totale de l’Union européenne ; ce sont des « petits » pays, avec moins, parfois beaucoup moins, que 10 millions d’habitants. Seule la Pologne est de la taille d’un « grand » – presque 40 millions d’habitants –, mais elle reste néanmoins à l’écart du nouveau format « Versailles », créé en 2017 entre Paris, Berlin, Rome et Madrid à la suite du Brexit.
(10) À l’instar de l’Irlande qui a fait en son temps le choix de s’amarrer à l’Europe et à l’euro quand la Grande-Bretagne décidait de garder son autonomie.
(11) Créé en février 1991, le groupe de Visegrád réunit la Hongrie, la Pologne et la Tchécoslovaquie (puis la République tchèque et la Slovaquie depuis 1993).
(12) Dans un arrêt du 6 septembre 2017, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) s’est prononcée contre ce recours et a validé le mécanisme de relocalisation temporaire des réfugiés. En pratique, le mécanisme de relocalisation obligatoire des réfugiés a été peu mis en œuvre.
(13) Il y a à peine plus d’habitants aujourd’hui qu’en 1914 sur l’ancien territoire de l’Empire austro-hongrois. Et la Pologne est à peine plus peuplée qu’avant la Seconde Guerre mondiale.
(14) L’Europe des Européens, op.cit
(15) Le « format Normandie » est la configuration diplomatique adoptée pendant la guerre du Donbass dans l’est de l’Ukraine qui rassemble l’Allemagne, la Russie, l’Ukraine et la France. Elle tire son nom d’une réunion semi-officielle ayant eu lieu le 6 juin 2014, lors de la célébration du 70e anniversaire du débarquement en Normandie, dans le château de Bénouville.

Cet article a été publié dans la revue Questions internationales.

Pour citer cet article : Maxime Lefebvre, « L’Europe : entre désir et nécessité », Questions internationales, n°88, novembre – décembre 2017, p.68-74, DILA © La Documentation française

 

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