La Fonction publique de l'Etat : rapport au président de la République suivi des réponses des administrations - Rapports publics - La documentation Française

Après avoir rappelé le cadre institutionnel et budgétaire, le rapport analyse plus particulièrement la gestion des personnels dans cinq ministères : Education nationale, Economie et finances, Intérieur, Justice et Emploi et solidarité. Pour chacun des ministères une catégorie particulière de personnels est éxaminée. Les rémunérations de certains personnels dans différents ministères (Economie et finances, Intérieur, Justice, Equipement et Agriculture) font l'objet de la dernière partie de l'étude. Si des études complémentaires doivent être menées, plusieurs conclusions peuvent déjà être tirées de cette analyse : les documents transmis au parlement ne suffisent pas à analyser correctement la situation des personnels; il n'existe pas de comptabilité normalisée indispensable à toute maîtrise des dépenses et de la gestion prospective; le système des rémunérations et des primes s'avère en réalité complexe et opaque et peut être soumis à discussion. La fonction publique de l'Etat apparaît comme manquant de souplesse et évoluant lentement contrairement aux autres pays de l'Union européenne ayant adopté des mesures de décentralisation plus poussées.

INTRODUCTION

PREMIERE PARTIE  - LE CADRE INSTITUTIONNEL ET BUDGETAIRE

Chapitre I  - Le contexte institutionnel et juridique

Chapitre II - Le cadre budgétaire

Chapitre III - La charge induite par la fonction publique dans le budget de l'Etat

Chapitre IV - Les composantes de la rémunération des fonctionnaires

Chapitre V - Les emplois de l'Etat et leur évolution récente

Chapitre VI - La fonction publique française dans le contexte européen

DEUXIEME PARTIE - LA GESTION DE CERTAINS PERSONNELS DANS CINQ MINISTERES : EDUCATION NATIONALE, ECONOMIE ET FINANCES, INTERIEUR, JUSTICE, EMPLOI ET SOLIDARITE

Introduction

Chapitre I - Les effectifs et la politique de recrutement des enseignants du secondaire

Chapitre  II - Les personnels de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP)

Chapitre  III - Les personnels des préfectures

Chapitre  IV - Les personnels de la police nationale

Chapitre   V - Les personnels de l'administration pénitentiaire

Chapitre  VI - Les personnels des services déconcentrés du ministère de l'emploi et de la solidarité

TROISIEME PARTIE - LES REMUNERATIONS DE CERTAINS PERSONNELS DANS CINQ MINISTERES : ECONOMIE ET FINANCES, INTERIEUR, JUSTICE, EQUIPEMENT, AGRICULTURE

Introduction

Chapitre I  - Les rémunérations des personnels de la DGI et de la DGCP

Chapitre II - Les rémunérations des personnels des préfectures

Chapitres III -  Les rémunérations des personnels de la police nationale

Chapitre IV - Les rémunérations des personnels de l'administration pénitentiaire

Chapitre V  - Les rémunérations accessoires de certains personnels des ministères de l'équipement et de l'agriculture

CONCLUSION

ANNEXE 1 - Présentation des emplois dans les documents budgétaires

ANNEXE 2 - Aperçu de la situation des emplois des principaux Ministères

REPONSES DES ADMINISTRATIONS

 
LA
FONCTION PUBLIQUE DE L'ETAT
RAPPORT
AU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE SUIVI DES REPONSES DES ADMINISTRATIONS
Cour
des comptes
DECEMBRE
1999
 
 
CONCLUSION

La nature même de ce premier rapport conduit à
ne présenter, à son terme, que quelques réflexions d'étape, et non une conclusion
générale. Il ne s'agit en effet, ainsi qu'il a été indiqué en préambule, que
des premiers résultats d'un cycle de contrôles qui doit s'étendre sur plusieurs
années.
Il est d'abord nécessaire de compléter les investigations
sur les emplois, les effectifs et les rémunérations des ministères qui sont
les principaux employeurs. Devraient ainsi aboutir entre 2000 et 2002 :
- la suite des enquêtes sur les personnels des
administrations financières (personnels de l'administration centrale du ministère
de l'économie, des finances et de l'industrie, et de la direction générale des
douanes et des droits indirects) ;
- la fin des enquêtes concernant les effectifs,
les rémunérations et les systèmes de gestion des personnels des ministère de
l'équipement et de l'agriculture ;
- les premiers résultats d'enquêtes portant sur
les personnels relevant du ministère de la défense, en commençant par les personnels
de la gendarmerie,
- la fin des enquêtes concernant les personnels
des ministères de l'intérieur (administration centrale, sécurité civile), de
la justice (administration centrale, juridictions judiciaires et adminis-tratives,
protection judiciaire de la jeunesse), et le ministère de l'emploi et de la
solidarité (services centraux).
L'ampleur des enjeux que représente la gestion
des personnels relevant du ministère de l'éducation nationale nécessite la programmation
d'une série d'enquêtes lourdes qui s'achèveront en 2002.
Dans le secteur des enseignements scolaires, après
de premières enquêtes portant sur la connaissance des effectifs et la politique
de recrutement des enseignements du secondaire qui fait l'objet d'un chapitre
du présent rapport 1 et sur les heures supplémentaires, un contrôle
en cours concerne la gestion déconcentrée des mêmes personnels ; il devrait
donner lieu, au cours de l'année 2000 à un rapport public particulier. En 2000
et 2001, deux autres enquêtes seront lancées, portant respectivement sur les
personnels administratifs et sur les personnels de l'enseignement primaire ;
elles devraient aboutir en 2001 et 2002. Simultanément des contrôles sont menés
dans le secteur de l'enseignement supérieur, sur le recrutement, la formation
et la gestion des enseignants-chercheurs, puis sur la gestion des personnels
non-enseignants et dans le secteur de la recherche sur les personnels employés
dans les établissements qui mettent en ouvre les actions publiques de recherche.
Ces contrôles devraient permettre des synthèses en 2001 et 2002.
Dans le même temps, des contrôles sont entrepris
sur les autres aspects des charges et des missions de l'Etat employeur :
pensions et charges sociales, action sociale en faveur des personnels, formation.
C'est au fur et à mesure de l'avancement de ces
divers travaux que la juridiction sera en mesure de porter des appréciations
sur les modes de gestion des personnels et sur l'adéquation des effectifs aux
missions des services. C'est lorsque ces observations porteront sur un champ
suffisamment large qu'elle pourra, après la phase des constats, formuler des
propositions.
Cependant, les observations contenues dans le présent
rapport permettent de dégager d'ores et déjà quelques remarques dont la portée
dépasse le cadre des analyses sectorielles :
- tout en étant très centralisée du point de vue
de la détermination des règles applicables et de la fixation des niveaux de
rémunérations, la gestion de l'ensemble des personnels de l'Etat relève de modalités
et de situations très hétérogènes ;
- la réalité des situations ne peut être appréhendée
au moyen des documents budgétaires qui fournissent au Parlement des informations
incomplètes ou inexactes. De surcroît, bien que les règles posées par l'ordonnance
organique relative aux lois de finances soient claires et complètes, les autorisations
budgétaires, qui portent à la fois sur les emplois et sur les crédits sont constamment
et largement transgressées, notamment du fait de la pratique des surnombres ;
- il n'existe pas de comptabilité normalisée des
emplois, ni des effectifs ; la connaissance de la situation réelle des
effectifs, service par service, est déficiente et les responsables des administrations
centrales ne disposent généralement pas de systèmes de pilotage fiables et précis ;
cette carence est un obstacle tant à la maîtrise des dépenses qu'à la gestion
prospective ;
- le système des rémunérations, homogène dans son
principe du fait de la « grille » est très diversifié en raison de
la variété des primes ou indemnités dont la nature et le montant en proportion
des rémunérations principales diffèrent considérablement d'un ministère, d'un
service ou d'un corps à l'autre ;
- les rémunérations accessoires forment un ensemble
particulièrement complexe et opaque qui n'évolue pas dans le sens d'une simplification
mais dans celui de l'ajout de mesures catégorielles nouvelles tandis que les
dispositifs de portée générale tendent à s'uniformiser et à se figer comme en
témoignent la forfaitisation partout constatée des indemnités horaires pour
travaux supplémentaires et les déviations observées dans plusieurs cas, de l'usage
de la nouvelle bonification indiciaire.
- la multiplication des primes et indemnités a
entraîné des distorsions importantes par rapport au classement résultant de
la « grille », certains corps ou services bénéficiant, à la suite
d'augmentations indemnitaires, de situations plus avantageuses. Ce phénomène
s'explique en partie par le souci, à une époque de vive concurrence sur le marché
de l'emploi, d'attirer vers la fonction publique des éléments de valeur. Mais
cet objectif a été très inégalement rempli, en fonction des capacités diverses
d'influence des ministères et de leurs agents. Par ailleurs, sauf exceptions,
les rémunérations accessoires ne sont pas prises en compte dans le calcul de
la pension. Cela entraîne, pour les titulaires des plus hautes rémunérations,
un taux de remplacement réel relativement moins avantageux que dans le secteur
privé ;
- les primes et indemnités peuvent être appréciées
à trois points de vue : la prise en compte de sujétions particulières,
la prise en compte de la manière de servir, la cohérence avec les missions et
les priorités du service public. Si le premier objectif est assurément le mieux
réalisé, la pratique tend à élargir constamment la définition des sujétions
à compenser, de sorte que l'objet initial est perdu de vue, ce qui suscite des
demandes de créations d'indemnités nouvelles. En revanche, la modulation en
fonction de la manière de servir constitue l'exception et les tentatives pour
la développer avortent le plus souvent. Quant à la cohérence avec la hiérarchie
des priorités dans les missions, elle est souvent au moins discutable.
Après ces premières analyses, la fonction publique
de l'Etat apparaît comme un ensemble complexe et rigide qui n'évolue que lentement,
alors même que plusieurs pays de l'Union européenne ont réalisé ou amorcé, ces
dernières années, des réformes profondes dans le sens d'une souplesse et d'une
décentralisation accrues.
Cependant, des réformes importantes sont engagées
ou en préparation dans les services de l'Etat. En publiant désormais régulièrement
les résultats de ses contrôles sur la gestion des personnels, la Cour entend
accompagner et aider le mouvement de réforme de l'Etat-employeur. D'ores et
déjà, elle prend acte des mesures prises ou annoncées par le Gouvernement et
relatives à la régularisation du mode de financement des indemnités ainsi qu'à
leur refondation juridique.