Synthèse

Les discriminations raciales et ethniques dans l'accès au logement social

Groupe d'étude et de lutte contre les discriminations

Mai 2001



L'accès au logement des populations immigrées ou supposées telles a été inscrit parmi les thèmes prioritaires du programme d'activité du Groupe d'Étude et de Lutte contre les Discriminations (GELD) pour l'année 2000.
Si l'attention a porté sur le logement social, le GELD n'ignore pas pour autant l'existence des discriminations sur le marché privé du logement, pas plus qu'il ne néglige les interdépendances entre parcs privé et social.

La création d'un parc social important (près de 4 millions de logements sociaux en 1998, soit 17% des résidences principales, mais plus de 45% des logements en location) correspond à un engagement fort de l'Etat pour assurer des conditions de logement décentes aux populations à revenus modestes, en corrigeant les effets inégalitaires d'un marché spéculatif et concurrentiel.

En effet, les obstacles rencontrés pour se loger dans le secteur privé par certaines populations immigrées ou supposées telles contribuent directement à reporter la pression sur le parc social, comme en témoigne la proportion croissante des demandes émanant de ces ménages dans les fichiers préfectoraux de mal logés.

La mission sociale assignée aux organismes HLM leur confère des responsabilités particulières dans la mise en ouvre du droit au logement, comme l'a rappelée en juillet 1998 la loi contre les exclusions. Aux enjeux du "droit logement" s'ajoutent ceux du "droit à ville" que le principe de "mixité sociale" est censé garantir.
L'objectif de lutte contre la ségrégation pour une plus grande cohésion sociale des communes et des quartiers dits sensibles constitue le cadre dans lequel se conçoivent les politiques de peuplement et il s'impose aux différents acteurs de l'habitat. Les prérogatives de la puissance publique en matière d'occupation du parc social la rendent de fait comptable des résultats obtenus et des procédures utilisées.

C'est pourquoi la première note du groupe de travail porte sur le logement social. Les observations qui suivent concernent non seulement l'accès à un logement social, mais aussi l'ouverture de l'ensemble des segments du parc auxquels peuvent prétendre les ménages immigrés ou supposés tels, en fonction de leurs ressources et caractéristiques socio-démographiques.

Toute sélection n'est pas une discrimination

L'attribution d'un logement procède nécessairement d'une sélection des candidats, en particulier lorsque les demandes dépassent de loin l'offre locative. En conséquence, toute différence d'accès à un bien collectif comme le logement social n'est pas constitutive d'une discrimination.
Une discrimination est avérée lorsque des critères légitimes de déni d'accès sont contournés au profit de critères illégitimes (l'origine ethnique ou la race) ou lorsque des arbitrages en apparence neutres lèsent systématiquement des personnes de telle ou telle origine, réelle ou supposée.

La présente note propose un état des lieux des connaissances sur les mécanismes et les conséquences des traitements inégalitaires dont les populations immigrées ou supposées telles font l'objet dans l'habitat.

Les données du 114

Les problèmes liés à l'habitat fournissent 12% signalements enregistrés par le "114". On y retrouve un vaste éventail de discriminations, concernant aussi bien : les refus de location, les relations difficiles avec des propriétaires, voire des voisins. Discriminations qui sont constatées dans le secteur privé comme dans le parc social.

Les responsables des actes dénoncés dans les appels sont aussi bien des propriétaires privés, des conseillers d'agences immobilières ou d'administrateurs de biens que des bailleurs sociaux, des agents des services municipaux ou des élus locaux.

L'essentiel des témoignages concerne :
· des propositions de logement situé exclusivement sur des quartiers stigmatisés
· des délais d'attente anormalement longs pour des demandes inabouties
· des refus motivés par la pratique de quota dans le parc social
· la non présentation de dossier en commission d'attribution
· refus d'attribution compromettant l'accès à d'autres droits
· la signature de pétition par le voisinage en vue de faire expulser la famille
· pressions de l'environnement (hostilité et les actes de malveillance du voisinage)
· les obstacles à l'acquisition immobilière par l'exercice ciblé du droit de préemption
· le non-respect par la mairie de la loi sur l'aménagement d'aires de stationnement
· le refus d'enregistrement des plaintes de la part du commissariat

Globalement, les motifs de discriminations dont témoignent les appelants du "114" recoupent de façon précise les données collectées auprès des associations et viennent illustrer de nombreux éléments rapportés dans des monographies locales.

Des blocages supplémentaires pour les " ménages de couleur "

Si on enregistre un blocage général à entrer dans un logement social pour les ménages originaires du Maghreb, celui-ci s'avère plus important pour les originaires d'Afrique sub-saharienne (Maliens, Guinéens, Sénégalais, Zaïrois.). Au-delà des critères de taille de familles inadaptées à l'offre de logement, les opérateurs ouvrant dans le logement des plus démunis constatent des résistances particulières à l'accueil de ménages africains.

Un système complexe de responsabilités qui échappe à toute intention directement discriminatoire.

Le traitement des immigrés ou supposés tels n'est porté par aucun acteur en particulier. Le problème n'est donc pas celui des dérapages individuels, mais celui d'une logique impulsée par un système de gestion -financier, administratif et politique- qui échappe à toute intention directement discriminatoire, mais met en ouvre des mécanismes de sélection prenant en compte l'origine ethnique et raciale des ménages.

L'intelligence du système réside dans la confrontation qu'il organise entre des logiques renvoyant à des intérêts différents : ceux des organismes d'HLM, des communes, de l'État et des autres réservataires.

Loin de se réduire aux seules discriminations intentionnelles, sans doute marginales ou limitées à quelques organismes ou mairies et certains sites, les traitements inégalitaires sont principalement le fruit d'un système local auquel participe une multitude d'institutions installées dans des routines gestionnaires et pas toujours conscientes des effets produits par la culture de la norme implicite.

Dans un tel système, où personne n'est vraiment comptable de la situation des immigrés, chacun peut invoquer de plus ou moins bonne foi ses propres contraintes internes, celles imposées par les objectifs de mixité ou de rentabilité de gestion, les prérogatives d'animation de la vie sociale ou d'aménagement de l'espace public, bref rejeter la responsabilité sur un tiers acteur, qu'il soit institutionnel ou représenté par un collectif d'habitants.

Les immigrés " groupe à risque " de la gestion immobilière

Depuis la fin des années 70, l'État n'a de cesse d'enjoindre les organismes d'HLM à se conformer à leur mission sociale d'accueil des plus défavorisés. Au fil des ans, une multitude de formules d'aides aux populations à faibles ressources vont être déployée pour assurer les bailleurs contre les risques d'insolvabilité dont sont porteuses les catégories vulnérabilisées par les mutations socio-économiques. La solvabilisation par l'aide à la personne (Allocation logement puis APL) a permis l'amélioration des conditions de logement de nombreux ménages à faibles ressources, mais elle a reporté ces ménages prioritairement sur le parc social. Si on constate en retour une paupérisation de la population logée dans le parc social, la question des ressources ne semble plus prépondérante aujourd'hui pour nombre d'organismes d'HLM .

La question centrale est devenue celle du " risque sociologique ". Et les populations immigrées ou supposées telles sont destinées à l'incarner. L'immersion des bailleurs dans une société civile travaillée par une xénophobie qui a trouvé une expression politique et leur proximité avec des élus très sensibles aux tensions urbaines ont concouru au passage d'une appréciation individuelle des candidats au logement à une représentation sociale du risque attaché à tel groupe particulier.

A côté d'autres groupes (familles monoparentales, Rmistes, travailleurs précaires...), l'image de l'immigré des années 70, " bon locataire " car bon travailleur payant régulièrement son loyer, s'est muée en une catégorie redoutée car synonyme de dévalorisation du parc immobilier et de fuite des " bons " candidats. Ces représentations ont fini par guider les pratiques des agents distinguant entre les " bons " et les " mauvais " groupes au mépris des critères formels d'attribution des logements.

Cette évolution des représentations a donc constitué une puissante incitation au développement d'une gestion des attributions prenant en compte l'origine ethnique et raciale des demandeurs.

La spécialisation " ethnique " d'une fraction du parc social n'a pu que renforcer la réticence des bailleurs sociaux devant des attributions porteuses d'un " risque immobilier " et encourager des stratégies de regroupement des immigrés dans les secteurs non " récupérables " ou " sacrifiés ".

La gestion ethnicisée du risque croise ici une stratégie patrimoniale de hiérarchisation des programmes en fonction de leur valeur foncière et immobilière, de leur localisation et de leur occupation. La certitude d'une dévalorisation possible du site, à raison d'un changement dans la composition du peuplement, engage les bailleurs sociaux à reporter la demande potentiellement disqualifiante vers des programmes peu attractifs.
Le risque apporté par les populations immigrées ou supposées telles ne se limite pas à la dégradation de l'image des programmes et quartiers, mais concerne également la gestion financière. La vacance, le surcoût généré par l'entretien des espaces collectifs dégradés et les modes d'usage des logements, les investissements en personnels d'encadrement plus nombreux et mieux formés peuvent se convertir en bilan financier et justifient une minimisation des charges supplémentaires provoquées par l'accueil des ménages " lourds ", et en particulier les familles immigrées.

Alors que les financements du logement social ne sont destinés qu'à assurer la construction, la mission sociale des organismes s'appréhende essentiellement à travers des coûts de gestion spécifiques. Sur ce plan, les aides de l'Etat ne prennent pas en compte les contraintes que fait peser la diversification des publics sur la gestion des organismes et les laisse assumer seuls les conséquences de ses affichages politiques.

Les effets paradoxaux du principe de mixité

La mixité - définie comme la cohabitation de groupes sociaux aux caractéristiques diverses sur un même espace ou territoire - est un objectif constant des politiques urbaines depuis l'après-guerre. Elle est aussi évoquée sous d'autres appellations : " diversité ", " équilibre ", " brassage "...

La loi Besson du 31 mai 1990 fait ainsi référence à la " nécessaire diversité de la composition sociale de chaque quartier, de chaque commune et de chaque département, en vue de faire contribuer de manière équilibrée chaque commune au logement des personnes et familles défavorisées ". Plus récente, la loi d'orientation de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 évoque au moins six fois la notion de mixité dans le seul article 56 relatif aux attributions !

Omniprésente dans les textes depuis de nombreuses années, cette notion de mixité n'y est cependant jamais explicitée. Aucun texte n'en précise le contenu positif, sinon pour indiquer qu'elle concourt à la " cohésion sociale ". Sa définition n'apparaît qu'en négatif, comme absence de " déséquilibre " et de refus de la " concentration ". L'idéal d'une égalisation des conditions sociales des individus est censé ici se transcrire dans les modalités d'occupation du territoire. Une plus juste répartition des groupes dans l'espace urbain serait un moyen privilégié de réduction des inégalités.

De plus, les textes qui évoquent la " mixité sociale " des villes et des quartiers ne mentionnent jamais la " mixité ethnique ", (notion au demeurant récusée par les tribunaux). Pourtant, les débats publics ayant précédé l'adoption de loi Besson et de la LOV étaient dénués d'ambiguïtés quant à l'importance du facteur " immigration " dans les déséquilibres auxquels le législateur entendait porter remède. Omniprésent dans les esprits et les débats, l'enjeu de l'immigration disparaît derrière l'affichage d'une préoccupation strictement sociale. Ce caractère implicite, ou euphémisé, de la doctrine nationale de mixité n'est pas sans lien avec le tabou qui entoure l'usage de catégories ethniques dans l'élaboration des politiques publiques.

L'expérience montre cependant que les enjeux liés à l'immigration demeurent. Ils produisent même dans l'application concrète du principe mixité des effets paradoxaux : son intention est louable, mais sa mise en ouvre est susceptible d'aggraver l'exclusion de certains groupes de population. Parce qu'elle procède d'une interprétation mécaniste des rapports sociaux (le brassage est favorable à l'intégration des populations défavorisées), la mixité est discutable en tant qu'objectif de politique publique et peut - dans ses effets - contredire l'affirmation du droit au logement pour tous. L'objectif de " mixité " constitue alors une source indirecte de discrimination sur laquelle il convient d'attirer l'attention compte tenu de son importance dans les politiques d'attribution de logement social.

Une prise de conscience du mouvement HLM

La position du mouvement HLM concernant l'accueil des populations immigrées a été rappelée par le délégué général lors de l'audition en séance du groupe de travail (audition de M.Marty du 14/09/2000). Le refus de toute discrimination figure dans les objectifs du mouvement, qui s'est doté d'un comité de déontologie chargé d'établir la réalité des pratiques éventuellement discriminatoires (annonce lors du congrès de novembre 2000).
Il va de soi que les organismes ne peuvent être tenus pour seuls responsables du regroupement des immigrés dans les quartiers les moins attractifs. Mais en tant qu'acteur essentiel de la chaîne des attributions, ils portent une responsabilité dans la production des obstacles à l'accès et à la mobilité dans le parc social des populations immigrées ou supposées telles. L'engagement du mouvement dans la lutte contre les discriminations constitue donc un signe positif de prise de conscience de la gravité de la situation.

Préconisations

Le GELD propose trois types de stratégies ou de mesures de nature à corriger les effets discriminatoires des pratiques d'attribution dans l'accès au logement social.

A- intervenir sur le systeme

Deux types de préconisations sont proposés : les uns visent à améliorer le système d'attribution existant, les autres supposent la définition de nouveaux objectifs et d'une nouvelle logique en matière de traitement des demandes dans le logement social.

1- Faire respecter et préciser les normes et règlements existants
Le flou actuel de certaines dispositions ou règlements laisse une marge d'interprétation aux acteurs qui contribue pour une grande part au développement des discriminations. Réduire cette marge constitue donc un enjeu prioritaire.
A cet égard, le GELD préconise une clarification :
Ø de la réglementation, des instances chargées de les appliquer, de leur champ de compétence et des niveaux d'autorités hiérarchiques ;
Ø des normes juridiques applicables pour mettre un terme aux pratiques illicites, notamment certaines orientations prenant la forme de directives internes opposées systématiquement aux victimes.
Il paraît également souhaitable de lever l'opacité de règles d'attributions aléatoires.

2- Reconsidérer le principe de mixité
Il convient d'affirmer un véritable droit à l'entrée et la mobilité dans le logement social, pour les populations immigrées ou supposées telles.
Le GELD demande que soit affirmé sans ambiguïté le primat des principes d'égalité et de droit au logement sur celui de mixité sociale.
Sans cette référence claire, l'interprétation locale des normes nationales continuera à jouer systématiquement en défaveur des immigrés. La prise en compte des effets négatifs de la recherche de mixité sociale amène le GELD à recommander de suspendre les pratiques de " rééquilibrage " social ou ethnique dans le parc situé en ZUS pour maintenir une offre de logement accessible aux ménages immigrés ou supposés tels, et plus largement aux " ménages défavorisés ".
Les pratiques d'orientation des ménages immigrés ou supposés tels vers certains segments du parc, alors qu'une partie du patrimoine leur reste fermée, constitue en effet l'un des éléments déterminants des pratiques discriminatoires. L'accès de ces ménages à l'ensemble du parc représente un enjeu stratégique dans la politique de lutte contre les discriminations.
Dans cette perspective, on peut envisager de considérer les immigrés comme un groupe prioritaire dans les objectifs d'attribution. Les Préfets seraient chargés d'appliquer une option préférentielle pour leur accueil dans les segments du parc à faible représentation d'immigrés. Cela passe par des directives, plus que par des quotas d'admission.

B - TRANSFORMER LES PRATIQUES

Il importe d'intervenir sur les pratiques d'attribution des logements. En effet, c'est dans les procédures de traitement des dossiers qu'interviennent les discriminations, qu'elles soient intentionnelles ou qu'elles résultent d'un enchaînement d'actes et de décisions. Le GELD propose trois modèles différents de dispositifs de lutte contre les discriminations raciales et ethniques.

Une stratégie d'indifférenciation

Le traitement des dossiers de demande de HLM, indifférent aux origines, réelles ou supposées, des candidats (color blind policies) semble être le plus conforme aux objectifs constitutionnels de prohibition des distinctions à raison de la " race " ou de l'origine ethnique. L'efficacité de l'invisibilisation requiert donc l'adoption d'un système d'anonymisation des dossiers. La mise en place du numéro unique, prévu dans la loi sur les exclusions, offre l'opportunité d'une telle anonymisation, en substituant le n° d'enregistrement au nom du demandeur et en conservant les données nominatives dans un répertoire centralisé à l'accès réservé.

1- Le rétablissement de l'égalité
Une stratégie alternative consisterait à généraliser l'enregistrement des informations sur l'origine des candidats. La mention de la nationalité et du pays de naissance serait alors introduite à toutes les étapes de la gestion du parc : de la candidature à l'attribution, puis à la description de l'occupation. L'origine ainsi définie figurerait alors comme l'un des descripteurs significatifs, au même titre que l'âge, le sexe, le niveau de ressources ou la composition familiale. Cette prise en compte de l'origine dans les documents administratifs ou les fichiers de gestion formaliserait ce qui est couramment pratiqué, mais de façon occulte.
La comparaison de la structure du fichier des demandeurs, rendue possible par l'instauration du numéro unique, avec celle des attributions, en tenant compte non seulement de la composition des ménages et des ressources mais aussi de leur origine, donnera des indications sur les discriminations directes ou indirectes s'exerçant dans le parc considéré. Une politique de rétablissement du principe d'égalité, qui est une des politiques de lutte contre les discriminations possibles, s'appuiera alors sur ces évaluations pour agir en direction des acteurs responsables de ces discriminations.

2- Un traitement préférentiel
On peut cependant anticiper que le seul contrôle du respect du principe d'égalité par les attributions ne satisfera pas complètement aux objectifs de lutte contre les discriminations. D'abord parce que si la structure socio-démographique des immigrés ou supposés tels tend à les sur-représenter dans le parc social, elle les oriente vers des segments particuliers de ce parc où concentrent les grands logements aux loyers les plus bas. Agir sur ces déterminants fondamentaux suppose de briser l'objectif d'égalité de traitement pour privilégier les mesures d'équité. C'est ce qui constitue l'autre mode d'utilisation des variables d'origine.

C - MOBILISER LES ACTEURS ET OUVRIR LES RECOURS

Enfin, la lutte contre les discriminations réclame la mobilisation de tous les acteurs impliqués dans le système de l'habitat. Les organismes HLM ont entamé une réflexion sur les attributions depuis le début des années 80 et constituent les partenaires incontournables de toute intervention.

La sensibilisation des élus n'est pas acquise, elle devra faire l'objet d'une véritable implication des pouvoirs publics.
Mais la nécessaire collaboration entre les acteurs doit s'accompagner d'un contrôle vigilant des pratiques, impliquant la coercition lorsque les atteintes sont caractérisées.

Il conviendra de doter les commissions de médiation prévues par la loi sur les exclusions de compétences d'appel pour les demandeurs de logement. En l'état ces commissions ne peuvent statuer que sur les délais anormalement longs et ne sont pas investies de pouvoir de contrôle des pratiques discriminatoires. Les demandeurs sont sans recours et il est impératif de corriger cette situation d'impunité.

Finalement, il serait opportun de constituer un corps d'inspection responsable de l'application des codes en vigueur dans l'habitat, créant la fonction d' " inspecteur du logement " sur le modèle de l'inspection du travail. Leurs activités seraient dirigées par le MILOS dont les prérogatives d'évaluation, se limitant au financement des organismes, pourraient être étendues à l'observation de l'occupation du parc social.