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Publication et entrée en vigueur des lois et de certains actes administratifs

Auteur(s) :

    • FRANCE. Conseil d'Etat

Editeur :

  • La Documentation française

Date de remise : Novembre 2001
69 pages

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Le rapport du Conseil d'Etat dresse dans un premier temps un constat sur les pratiques actuelles de publication et d'entrée en vigueur des lois, décrets d'application et actes administratifs qui pour la grande majorité sont publiés au Journal officiel garantissant une sécurité juridique. Les propositions d'évolution concernent une redéfinition des conditions d'entrée en vigueur des lois et actes réglementaires qui pourrait intervenir le lendemain de la publication au Journal officiel par défaut, la publication simultanée de la version papier et de la mise à disposition sous forme électronique gratuite du Journal officiel "Lois et décrets", la définition du contenu notamment concernant la mise à disposition de certaines catégories d'actes administratifs uniquement sous la forme électronique. Cependant il ne paraît pas encore opportun de ne publier les lois et les règlements uniquement sous forme électronique même si la révolution numérique peut aujourd'hui rendre réalité l'idée d'un délai unique et uniforme pour rendre exécutoire la loi.


Sommaire
L'entrée
en vigueur des normes françaises
Conseil
d'Etat
23
novembre 2001
Introduction


Première partie
Le constat

1. La situation actuelle en ce qui concerne les lois
1.1. En l'état des textes, une loi muette sur sa date d'entrée
en vigueur et ne
nécessitant pas de décrets d'application ne peut, sauf urgence,
entrer en vigueur
ni à la date de sa publication au Journal officiel ni à la même
date partout.
1.2. Cet état du droit, construit progressivement au XIXe siècle,
s'est maintenu
jusqu'à présent malgré plusieurs tentatives de réforme
dès le début du XXe siècle.
1.3. Si les idées qui ont inspiré les textes maintenus en vigueur
restent pertinentes,
les solutions juridiques auxquelles elles ont conduit ne correspondent
plus aux réalités actuelles.

2. La situation actuelle en ce qui concerne les actes administratifs
2.1. Si aucun texte de portée générale n'exige que
des actes administratifs
autres que les ordonnances et les décrets soient publiés au Journal
officiel, un
souci de sécurité juridique conduit les autorités centrales
à prévoir la publication
sur ce support d'un nombre très important d'arrêtés
ministériels ou de circulaires
et des textes particuliers l'ont, en outre, exigé pour les actes
d'autres autorités
administratives à compétence nationale.
2.2. Les actes administratifs autres que les décrets, publiés
au Journal officiel,
entrent en vigueur dans les mêmes conditions que ces derniers, c'est-à-dire
qu'en
l'absence dans le texte même de précisions sur leur date d'entrée
en vigueur,
s'appliquent les règles exposées plus haut en ce qui concerne
les normes législatives.
2.3. Le délai de recours contentieux contre les actes réglementaires
publiés au
Journal officiel court de la date de leur publication, c'est-à-dire
avant qu'ils ne
soient obligatoires, ainsi qu'il en va pour les actes réglementaires
publiés selon
d'autres modalités.
2.4. Quel que soit son support de publication, et donc même s'il
s'agit d'un
décret publié au Journal officiel, un acte individuel «
défavorable » n'est opposable
à la personne qu'il vise qu'à compter de la notification
qui lui en a été faite.

Deuxième partie
Propositions

1. Les trois principes directeurs d'adaptation du droit positif proposés

1.1. Il convient de redéfinir les conditions d'entrée en
vigueur des lois et actes
réglementaires publiés au Journal officiel.
1.2. Le Journal officiel « Lois et Décrets » doit être
publié le même jour sous
forme imprimée et sous forme électronique dans des conditions
de nature à assurer
l'authenticité et l'accessibilité permanente au public
des textes qu'il contient ainsi
que la possibilité de le consulter gratuitement sous forme électronique.
1.3. Le contenu du Journal officiel « Lois et décrets » doit
être précisé et il doit
être prévu, de façon progressive et dans des conditions
strictement définies, la
possibilité que certaines catégories d'actes administratifs
ne fassent l'objet d'une
publication que dans l'édition du Journal officiel mise en ligne
et non sur support
papier.

2. Les réponses proposées aux questions que pose la traduction
juridique
de ces principes
2.1. L'introduction cumulative de ces trois principes dans l'ordre
juridique ne
présente pas de risque d'inconstitutionnalité ou d'inconventionnalité.
2.2. Cette introduction doit être opérée par des dispositions
de nature législative.
2.3. Il paraît raisonnable, pour des motifs juridiques et d'opportunité,
de
limiter le contenu de ces dispositions législatives aux modalités
et effets de la
publication au Journal officiel des textes qui doivent y être publiés.
2.4. Il paraît nécessaire de rendre la loi applicable en Nouvelle
Calédonie, en
Polynésie française, dans les territoires des Iles Wallis et Futuna
et des Terres
australes et antarctiques françaises ainsi qu'à Mayotte.
2.5. La loi proposée devrait entrer en vigueur à la date de publication
du texte
réglementaire qui en conditionne l'application.

Conclusion

Annexes
Annexe I
Lettre de mission du Premier ministre
Annexe II
Composition du groupe de travail
Annexe III
Personnes auditionnées
Annexe IV
Avant-projet de loi relatif aux modalités et effets
de la publication des lois et de certains actes administratifs
Annexe V
Textes généraux de droit interne relatifs à la publicité
des normes
Annexe VI
Textes spécifiques à l'outre-mer
Annexe VII
Droit communautaire
Annexe VIII
Textes relatifs à la publication au Journal officiel
des actes des autorités administratives indépendantes
Annexe IX
Eléments statistiques relatifs au Journal officiel
 



Extrait Extrait
L'entrée en vigueur des normes françaises
Conseil d'Etat
23 novembre 2001


Conclusion

Une chose est de prendre les mesures utiles à l'accessibilité effective
du droit en vigueur, une autre est de déterminer les conditions de publicité
auxquelles est subordonnée l'entrée en vigueur des lois et
règlements.

L'ensemble conséquent de dispositions législatives et réglementaires
ayant eu, depuis plus de vingt ans, pour objectif d'améliorer l'accessibilité
au droit en vigueur ainsi que le projet de loi sur la société de
l'information déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 14 juin
2001 étant axés sur l'accès au droit, ne sont donc pas, par eux-mêmes,
de nature à modifier les conditions d'entrée en vigueur d'une nouvelle
loi ou d'un nouveau règlement.

Le principe fondamental est que les lois et les règlements peuvent fixer
leur date d'entrée en vigueur, mais que cette entrée en vigueur est
conditionnée par leur publication.

Les textes en vigueur hérités du XIXe siècle font obstacle à ce que les
lois, les décrets réglementaires et autres actes réglementaires publiés au
Journal officiel deviennent dans tous les cas obligatoires à la date de
cette publication et donc à la même date pour tous. Ces textes prévoient
en effet que les lois et décrets deviennent obligatoires un jour franc
après, à Paris, leur publication au Journal officiel et, ailleurs, après
l'arrivée du Journal officiel au chef-lieu de l'arrondissement.

Cette solution, explicable à l'époque à laquelle elle a été conçue,
conduit à un état du droit paradoxal puisqu'elle fait dépendre la détermination
de la date à laquelle la norme devient obligatoire de son mode
de publication et aboutit à ce que les normes de rang supérieur – lois et
décrets réglementaires – ne soient pas obligatoires à la même date pour
tous, alors qu'en fait le Journal officiel qui les contient, étant mis en
ligne, est « envoyé » au même moment sur tout le territoire de la République.

En outre, cette solution a perdu le sens qu'elle avait à l'origine. Le
délai d'un jour franc, dont le principe a été introduit pour les lois par
les rédacteurs du Code civil, reposait sur l'idée que la loi devait être
une maxime de conduite spontanée et que, dès lors, un délai d'un jour
franc était à la fois nécessaire et suffisant aux citoyens pour la lire et
régler leur conduite en conséquence. Aujourd'hui la loi n'est, en
général, plus qu'un procédé de gouvernement et en tout état de cause il
est toujours loisible au législateur, notamment dans l'hypothèse où il
prévoit des sanctions pénales, de reporter explicitement la date d'entrée
en vigueur de la loi à une date postérieure à celle à laquelle elle devient
« obligatoire » au sens du décret du 5 novembre 1870. D'ailleurs dans
son rapport annuel pour 1993, la Cour de cassation s'interrogeait « sur
l'adaptation aux réalités du monde moderne de dispositions qui remontent
toutes à plus d'un siècle » et considérait « souhaitable qu'une
simplification intervienne en cette matière ».

La simplification proposée, et traduite dans l'avant projet de loi figurant


conditions dans lesquelles les lois et les actes réglementaires publiés au
Journal officiel « entrent en vigueur » en tenant compte du fait que
lorsque l'exécution de tout ou partie des dispositions d'une loi nécessite
des mesures d'application, l'entrée en vigueur de ces dispositions
est par voie de conséquence reportée à l'entrée en vigueur desdites
mesures.

Cette simplification, qui exige d'abroger explicitement les textes
anciens, implique donc de garantir au niveau législatif l'existence et les
caractéristiques essentielles du Journal officiel de la République française,
en consacrant le fait qu'il est désormais publié non seulement sur
support papier mais aussi sous forme électronique et que sa consultation
sous cette dernière forme est gratuite.

La question de savoir si et dans quelle mesure la publication du Journal
officiel sous forme électronique devrait être substituée à sa publication
sur support papier, qui se pose en pratique en raison du volume actuel
du Journal officiel imprimé, appelle une réponse très prudente, notamment
pour la raison évidente que la population dotée d'un équipement
informatique reste très minoritaire. Il est néanmoins proposé que la loi
habilite le Gouvernement à opérer cette substitution pour des catégories
d'actes administratifs dès lors que la nature, la portée et les caractéristiques
du public qu'ils concernent le justifieraient raisonnablement. Tel
pourrait probablement être le cas pour certains actes administratifs
individuels autres que des décrets, dont la publication au Journal officiel
a pour seule portée de faire courir le délai de recours pour excès de
pouvoir à l'égard des tiers.

En définitive, l'équilibre des propositions contenues dans l'étude est
dominé par deux idées.
Il convient de prendre acte du fait que tant la mise en ligne du Journal
officiel de la République française que les caractéristiques du droit
actuel ont fait perdre de sa pertinence à la déclaration de Portalis, le 14
décembre 1801, selon laquelle « dans une vaste République, la
connaissance d'une loi ne peut se manifester dans le même instant ».

La réalité actuelle est que la loi nouvelle publiée peut être lue partout
au même instant mais que ce n'est pas sa lecture qui permet sa
« connaissance », autrement dit son intelligibilité. Il paraît donc
opportun de retenir le principe que « par défaut » c'est-à-dire si elle ne
fixe pas elle-même sa date d'entrée en vigueur, la loi entre en vigueur
le lendemain de sa publication du Journal officiel et d'étendre ce principe
aux actes réglementaires publiés au Journal officiel.

En revanche, même si, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2000-230
du 13 mars 2000, l'article 1316-1 du Code civil prévoit aujourd'hui que
l'écrit sous forme électronique a la même force probante que l'écrit sur
support papier, cette solution qui concerne des relations contractuelles,
ne saurait à l'évidence conduire dès maintenant à ce que les lois et les
règlements ne soient publiés au Journal officiel que sous forme électronique.
Portalis, prenant acte de l'impossibilité pour la loi d'être connue


d'un délai unique et uniforme après lequel la loi aurait été, dans le
même instant, exécutoire partout, est une idée qui n'est qu'une
fiction ». La révolution numérique, dont tous les développements ne
sont d'ailleurs pas encore perçus, fait que ce qui était effectivement
fiction il y a deux siècles est devenu réalité. Le droit ne peut donc
l'ignorer.









Lettre_de_mission Lettre de mission
L'entrée en vigueur des normes françaises
Conseil d'Etat
23 novembre 2001


Paris le 09 Novembre 2000
Le Premier ministre
à
Monsieur le Vice-Président du Conseil d'État

L'entrée en vigueur des lois et règlements est subordonnée à
une publicité officielle dont le régime a été défini, pour l'essentiel,
au XIXe siècle. Pour les lois et décrets, ce sont les règles fixées par
le décret du 5 novembre 1870, qui prévoit le délai d'un jour franc
après publication et applique un régime différent à Paris et sur le
reste du territoire. Le cas échéant, les mesures d'entrée en vigueur
anticipée prévues par les ordonnances royales des 27 novembre
1816 et 18 janvier 1817 peuvent aussi trouver à s'appliquer.

Pour les autres dispositions normatives, c'est essentiellement
par voie jurisprudentielle qu'à été dégagée la notion de
publicité suffisante permettant de considérer qu'un acte s'impose
à l'administration comme aux administrés. Ce caractère suffisant
étant rarement reconnu à la publication dans un bulletin officiel de
ministère, l'insertion au Journal officiel apparaît, le plus souvent,
comme la seule solution sûre pour rendre opposables, non seulement
les arrêtés ministériels, mais aussi de nombreuses décisions
qui sont soumises au régime des actes réglementaires, qu'il
s'agisse de celles des établissements publics nationaux ou de
celles, dont le nombre s'est accru depuis quelques années, des
autorités indépendantes.

La multiplication des normes dont l'application requiert une
publicité adéquate et l'évolution des techniques conduisent à
s'interroger sur la pertinence des règles traditionnelles. Pour les
actes des autorités locales, un tel réexamen a conduit à l'adoption
du décret du 20 septembre 1993 pris sur le fondement de l'article
18 de la loi du 6 février 1992.

Rien de tel n'a été fait pour ceux émanant des autorités de
l'État et de ses établissements publics. En particulier, les travaux
auxquels s'était livrée, sous la IVe République, la commission de
réforme du code civil, et qui avaient notamment porté sur les
conditions d'entrée en vigueur des lois et règlements, n'ont jamais
abouti.

Enfin, le développement rapide des sites installés par les
personnes publiques sur le réseau Internet conduit à se demander
si cette forme de publicité ne devrait pas compléter, voire ne pourrait,
dans une certaine mesure, remplacer les modes de publicité
traditionnels par affichage ou publication imprimée.

C'est pourquoi je souhaite que la section du rapport et des
études du Conseil d'État puisse conduire une réflexion et formuler
des propositions portant à la fois, d'une part, sur le bien-fondé des
règles d'entrée en vigueur établies au siècle dernier, d'autre part,
sur la place respective du Journal Officiel et d'autres mode de
diffusion dans le dispositif permettant d'assurer, pour chaque type
de texte normatif, une publicité adéquate.

Lionel Jospin