Sommaire
Deuxième
bilan de l'application de la loi relative à la lutte contre l'exclusion
Jeannine
BARBERYE, Charles de BATZ, Jean-Patrice NOSMAS, Roland OLLIVIER
INSPECTION GENERALE DES AFFAIRES SOCIALES
Mars
2003
INTRODUCTION
PARTIE 1 - LE DISPOSITIF DEPARTEMENTAL DE VEILLE SOCIALE
1.1 LE DISPOSITIF ARTICULÉ DE VEILLE, D'ACCUEIL ET D'HÉBERGEMENT
DOIT FAIRE FACE AUX BESOINS CROISSANTS DE POPULATIONS EN GRANDE DIFFICULTÉ
1.1.1 L'évolution des besoins constatés par les principaux
acteurs
1.1.1.1 Le nombre des demandes est en augmentation constante
1.1.1.2 L'évolution des caractéristiques des demandeurs est
significative de la déstructuration des publics concernés
1.1.2 Le développement des éléments du dispositif tend
à réaliser l'objectif de la loi
1.1.2.1 La constitution d'une chaîne cohérente de prise en
charge
1.1.2.2 La capacité disponible a connu une progression sensible ces dernières
années
1.1.3 Un fonctionnement optimum impose la coordination du dispositif
1.2 MALGRÉ LES EFFORTS CONSENTIS, DES INSUFFISANCES SONT ENCORE À
COMBLER
1.2.1 Les difficultés de fonctionnement du 115
1.2.2 Les capacités restent souvent insuffisantes et parfois inadaptées
à l'accueil de certains publics, surtout dans les départements
très urbanisés
1.2.3 Des problématiques lourdes sont à prendre en compte
1.2.4 Trop souvent, l'accueil d'urgence ne permet pas l'amorce
d'un travail social dans la durée
1.2.5 L'articulation des réponses et la liaison au dispositif d'insertion
devraient être mieux assurées
1.2.6 Les incertitudes sur les moyens, notamment financiers, non pérennes
compromettent la professionnalisation des structures
1.3 LE PILOTAGE DU DISPOSITIF D'URGENCE EST UNE CONDITION PRIMORDIALE
DE SON BON FONCTIONNEMENT
1.3.1 La responsabilité de l'Etat en ce domaine en fait le pilote
naturel
1.3.2 Le dispositif d'urgence est un outil de veille sociale très
précieux
PARTIE 2 - LES AIDES FINANCIERES D'URGENCE
2.1 L'ACTION COMMUNE EST LIMITÉE PAR LE JEU DES DIFFÉRENTS
ACTEURS
2.1.1 La lourdeur d'une instance où tous les acteurs seraient présents
est un handicap majeur à un instrument directement opérationnel
2.1.2 Tous les acteurs souhaitables ne peuvent ou ne veulent participer
2.1.3 Le désir de conserver l'entière maîtrise et la
lisibilité de leurs interventions freinent beaucoup d'institutions
2.2 LES CONSÉQUENCES POSITIVES DE L'EXISTENCE DE LA COMMISSION
PLAIDENT POUR QUE LA LOGIQUE N'EN SOIT PAS ABANDONNÉE
2.2.1 La CASU -ou son substitut technique ou local- est souvent devenue un lieu
d'échange et d'information
2.2.2 Des avancées de nature technique sont le plus fréquemment
constatées
2.2.3 Des solutions concrètes sont mises en uvre ou recherchées
2.3 L'INTÉRÊT DE DISPOSER D'UN LIEU DE COORDINATION
MINIMUM EST MANIFESTE
2.3.1 L'entrée par un objectif limité permet de disposer
d'un lieu de coordination
2.3.2 La souplesse et la diversité de conceptions doivent être
encouragées
2.3.3 Le dispositif doit être utilisé dans une optique de veille
et pour la réflexion stratégique
2.3.3.1 Le suivi et l'évaluation du dispositif permettraient de
disposer d'outils d'observation utiles pour faire évoluer les
dispositifs et les coopérations
2.3.3.2 L'Etat est le mieux placé pour assurer l'animation
et la coordination du dispositif
PARTIE 3 - LES PERMANENCES D'ACCES AUX SOINS DE SANTE
3.1 LES PERMANENCES D'ACCÈS AUX SOINS DE SANTÉ ONT DES
MODES D'ORGANISATION DIVERSIFIÉS
3.1.1 La plupart des centres hospitaliers ont installé une permanence
d'accès aux soins de santé
3.1.1.1 Le bilan quantitatif est satisfaisant
3.1.1.2 Les choix d'implantation se sont avérés cohérents
3.1.1.3 Les PASS ont contribué à une meilleure intégration
de la dimension sociale dans la mission de service public des hôpitaux
3.1.2 L'environnement social de l'établissement et l'engagement
des professionnels influent sur les modalités d'organisation de
la PASS
3.1.2.1 L'environnement social de l'établissement de santé
affecte fortement les choix d'organisation de la PASS
3.1.2.2 Suivant l'engagement des professionnels ou des instances de l'hôpital,
l'organisation de la PASS est plus souvent sociale que médicale
3.2 LA MISSION DES PASS AU SEIN DE L'INSTITUTION HOSPITALIÈRE
ET VIS À VIS DE LEUR ENVIRONNEMENT MÉRITE D'ÊTRE CONFORTÉE
3.2.1 Une volonté manifeste du renforcement du rôle de la PASS
est exprimée par les acteurs externes et internes les plus conscients
de son intérêt
3.2.2 L'assurance maladie s'est inscrite en général
dans un partenariat efficace avec les établissements de santé
3.2.3 Le fonctionnement des unités mobiles et l'impact de leur implantation
nécessiteraient d'être évalués
3.2.4 La PASS doit être mieux intégrée dans la vie de l'hôpital
3.2.5 Le partenariat entre l'institution hospitalière et le réseau
social est insuffisant
3.2.6 L'évaluation de l'activité des PASS serait de
nature à faciliter leur adaptation au service des personnes en difficulté
3.3 LE SUCCÈS DES PASS DEVRAIT LES INSCRIRE DANS LE DISPOSITIF DE
VEILLE SOCIALE ET SE CONCRÉTISER DANS UN PROJET DU SECTEUR SOCIAL À
L'HÔPITAL
3.3.1 La prise en charge de la précarité dans l'accès
aux soins doit être facilitée au sein des établissements
de santé
3.3.1.1 La reconnaissance institutionnelle de la politique menée en faveur
des personnes en situation de précarité est à renforcer
3.3.1.2 Une attention particulière doit être portée à
la fourniture des médicaments et aux soins et appareillages dentaires
3.3.1.3 L'engagement des établissements de santé doit être
conforté par une couverture budgétaire de la prise en charge de
la précarité dans l'accès aux soins
3.3.2 L'amélioration de la prise en charge des personnes en difficulté
passe aussi par une meilleure évaluation des besoins et la coordination
des acteurs
3.3.2.1 La mise en place de nouveaux PRAPS peut servir de support au renforcement
de l'expertise dans la définition des besoins
3.3.2.2 La généralisation d'un recueil harmonisé d'activité
et des procédures d'évaluation s'impose
3.3.2.3 L'organisation de la veille sociale au plan local et une coordination
des professionnels et
institutions permettraient d'améliorer le fonctionnement des PASS
PARTIE 4 - LES INCIDENCES DU PAP-ND SUR LES PUBLICS LES PLUS ELOIGNES DE
L'EMPLOI
4.1 LE PAP-ND EST UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE AUX DEMANDEURS BÉNÉFICIAIRES
DE L'ALLOCATION DE RETOUR À L'EMPLOI
4.1.1 Le bénéfice de l'allocation d'aide au retour à
l'emploi est soumis à de nouvelles obligations
4.1.2 Le PAP individualise et « contractualise » les modalités
de la recherche d'emploi à partir d'un référent
et d'un prescripteur unique : l'ANPE
4.1.3 Le PAP repose sur une palette élargie d'actions et de prestations
dont l'ANPE est l'unique prescripteur
4.1.4 Les mesures mises en uvre dans le PAP ne se substituent pas à
celles destinées aux publics prioritaires du SPE
4.1.5 L'évolution du nombre de radiations suscite des interrogations
quant à l'exposition à la sanction des publics fragiles
4.1.5.1 La controverse sur les radiations qui oppose le mouvement associatif
à l'UNEDIC et à l'ANPE repose en partie sur une lecture
divergente de la finalité du PARE-PAP
4.1.5.2 L'interprétation de la hausse des radiations doit être
nuancée
4.1.5.3 La hausse du nombre de demandeurs d'emploi « radiés
» résulte de la combinaison de différents facteurs
4.1.5.4 Lors du premier entretien une partie des demandeurs ne semblent pas
avoir intégré l'obligation de l'actualisation à
six mois
4.1.5.5 Les risques auxquels s'exposent plus particulièrement les
publics en difficulté semblent réels
4.1.6 Des efforts d'information sur les risques et conséquences
qui s'attachent au non respect des modalités d'actualisation
sont à réaliser
4.2 LA MISE EN UVRE DU PAP-ND A CONFIRMÉ LES DIFFICULTÉS
PARTICULIÈRES LIÉES À LA PRISE EN CHARGE DES PUBLICS LES
PLUS ÉLOIGNÉS DE L'EMPLOI
4.2.1 La charge nouvelle de travail a été importante et s'est
accompagnée dans un premier temps de tensions et de certains dysfonctionnements
4.2.1.1 Les objectifs d'entrées en PAP et d'actualisations
ont été globalement atteints avec des moyens humains et financiers
supplémentaires
4.2.1.2 Le bilan qualitatif du PAP-ND est plus malaisé à établir,
a fortiori pour les publics en difficulté
4.2.2 La montée en charge ne s'est pas réalisée sans
tensions
4.2.3 Les agences ont été confrontées plus fortement que
par le passé aux problématiques posées par le retour à
l'emploi des publics défavorisés
4.2.4 L'ANPE n'a pas particularisé son offre de service pour
les publics en difficulté
4.2.4.1 Le PAP-ND ne distingue pas les demandeurs entre eux
4.2.4.2 L'agence se heurte à des difficultés supplémentaires
pour les demandeurs les plus éloignés de l'emploi
4.3 LES CONDITIONS DE MISE EN UVRE DU RETOUR À L'EMPLOI
DES PUBLICS EN SITUATION DE PRÉCARITÉ DANS LE CADRE DU PAP-ND
POURRAIENT ÊTRE AMÉLIORÉES
4.4 UNE ÉVALUATION PRÉCISE DE L'IMPACT ET DE L'EFFICACITÉ
DU PAP-ND POUR LES PUBLICS LES PLUS ÉLOIGNÉS RESTE À RÉALISER
PARTIE 5 LA LUTTE CONTRE LE SATURNISME INFANTILE
5.1 L'APPLICATION DES DISPOSITIONS PRÉVUES PAR LA LOI EST TRÈS
VARIABLE SELON LES DÉPARTEMENTS
5.1.1 Le bilan quantitatif est peu satisfaisant
5.1.1.1 Les signalements et l'application des mesures d'urgence sont
peu nombreux
5.1.1.2 Les mesures de prévention restent limitées
5.1.2 Des difficultés d'application des dispositions prévues
par la loi limitent l'efficacité du dispositif
5.1.2.1 Au niveau départemental, la mobilisation des acteurs est inégale
5.1.2.2 La prise en charge des familles n'est pas toujours complète
5.1.2.3 L'hébergement provisoire des familles concernées
par les travaux est difficilement mis en uvre par les services de l'Etat
5.1.2.4 Des contraintes techniques allongent les délais de mise en uvre
des mesures d'urgence
5.1.2.5 D'autres obstacles entravent la pleine efficacité des mesures
de prévention
5.2 DES AMÉNAGEMENTS DU DISPOSITIF SONT POSSIBLES POUR AMÉLIORER
SON EFFICACITÉ
5.2.1 Les données de l'expertise collective de l'INSERM méritent
d'être actualisées
5.2.2 Une mobilisation de l'ensemble des acteurs passe par une dynamisation
du pilotage et du suivi au niveau national
5.2.3 Le dispositif de lutte contre le saturnisme devrait être articulé
avec celui d'éradication de l'habitat indigne
CONCLUSION
ANNEXES
