Fiscalité et environnement. 23ème rapport au Président de la République - Rapports publics - La documentation Française

Pour son XXIIIème rapport au Président de la République, le Conseil des impôts a retenu le thème de la fiscalité et de l'environnement. Il s'est posé deux questions : Comment cette fiscalité est-elle utilisée actuellement en France ? Son rôle peut-il être accru ? Dès lors que l'objectif poursuivi par ces mesures fiscales n'est pas seulement budgétaire mais aussi de protéger l'environnement tout en prenant en compte les contraintes économiques, chercher à répondre à ces interrogations consiste à essayer de déterminer les mesures « efficaces ».

INTRODUCTION

LA FISCALITE DE L’ENVIRONNEMENT EN FRANCE : UN EFFET REEL MAIS LIMITÉ

I. - LA FISCALITE DE L’ENERGIE ET DES TRANSPORTS
A. - La fiscalité de l’énergie est le domaine d’application des taxes qui
ont l’effet le plus important en matière d’environnement
1. - La taxation des hydrocarbures
2. - La taxation des autres combustibles
3. - La taxation de l’électricité
B. - La fiscalité spécifique supportée par le trafic routier n’a pas un
impact significatif en matière environnementale
1. - La taxe d’immatriculation et la taxe de circulation
2. - La taxe à l’essieu
3. - La taxe spéciale sur les véhicules de tourisme des sociétés
4. - La taxe sur les concessionnaires d’autoroutes
5. - Droits de voirie, places de stationnement
6. - Deux taxes spéciales de portée limitée

II. - LES REDEVANCES POUR SERVICES RENDUS PERMETTENT DE FINANCER
DES MESURES CONTRIBUANT A LIMITER LA POLLUTION
A. - Les redevances du secteur de l’eau potable : une source de
financement importante mais des prélèvements assez peu incitatifs
1. - Présentation du dispositif
2. - Les redevances d’eau potable et d’assainissement
3. - Les redevances des agences de l’eau
B. - Le traitement des ordures ménagères : un dispositif faiblement
incitatif
1. - Présentation des différentes redevances
2. - La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) : un outil
de financement efficace mais peu incitatif
3. - La redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) : un
outil potentiellement incitatif mais assez souvent inefficace

III. - LES « ECOTAXES » ACTUELLES N’ONT QU’UN EFFET LIMITE
A. - Les taxes sur les produits
1. - La TGAP préparations pour lessives
2. - La TGAP produits antiparasitaires
3. - La TGAP matériaux d’extraction
4. - La TGAP huiles et préparations lubrifiantes
5. - La TGAP sur les imprimés non sollicités
6. - La TGAP sur les distributions de carburants
B. - Les taxes sur les émissions polluantes
1. - La TGAP sur les émissions de polluants atmosphériques
2. - La taxe sur les nuisances sonores aériennes
C. - Les taxes sur les installations
1. - La TGAP installations classées
2. - La TGAP déchets ménagers et assimilés
3. - La TGAP sur les déchets industriels

IV. - DES MESURES FISCALES DEROGATOIRES A FINALITE
ENVIRONNEMENTALE N’ONT QUE TRES PEU D’EFFET
A. - Les mesures dérogatoires dans le domaine de l’énergie et des
transports sont les plus significatives
1. - Les mesures positives en faveur des carburants « propres »
2. - Les mesures positives dans le domaine de l’habitat et de la
construction
B. - Dans les autres domaines, des mesures dérogatoires dispersées et
peu efficaces
1. - Les dépenses fiscales en faveur de la qualité de l’air
2. - Les dépenses fiscales dans le domaine de l’eau
3. - Les dépenses fiscales dans le domaine de la prévention des
risques
4. - Les dépenses fiscales dans le domaine de la lutte contre le bruit

L’OUTIL FISCAL OFFRE DES OPPORTUNITES CERTAINES MAIS LIMITEES

I. - LE CONTEXTE JURIDIQUE LAISSE LA FACULTE D’UTILISER LA FISCALITE
DANS LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION
A. - Les engagements internationaux
1. - Le droit européen
2. - Les autres accords internationaux
B. - Le principe pollueur - payeur consacré par le droit interne donne
une place à l’outil fiscal
C. - Les politiques en faveur de l’environnement privilégient les outils
non fiscaux

1. - La place privilégiée faite à la réglementation
2. - La place des subventions et des accords volontaires
3. - Un nouvel outil : les marchés de quotas

II. - LES EXEMPLES ETRANGERS ILLUSTRENT TOUT A LA FOIS LES
POTENTIALITES ET LES LIMITES DE LA FISCALITE ENVIRONNEMENTALE
A. - Présentation générale des politiques pratiquées dans quelques pays
étrangers
1. - Une approche statistique de la fiscalité liée à l’environnement
2. - Les réformes fiscales et l’environnement
B. - Quelques exemples de taxes rencontrées à l’étranger
1. - Le relèvement des taxes sur les combustibles et sur l’énergie
2. - Les taxes sur les pollutions atmosphériques
3. - Les taxes sur les transports
4. - Les taxes sur les engrais azotés
5. - La taxe sur la mise à la décharge
C. - Les moyens utilisés pour renforcer l’acceptabilité des taxes
1. - Les aménagements de taux, les exonérations et le reversement,
dans certaines conditions, de recettes aux redevables
2. - L’affectation des recettes
3. - Le double dividende

CONCLUSION GENERALE

ANNEXE 1 : RECOMMANDATIONS

ANNEXE II : LISTE DES IMPÔTS ET TAXES LIES A
L’ENVIRONNEMENT, CLASSES PAR DOMAINES

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ET DES PERSONNES
RENCONTRÉES
BIBLIOGRAPHIE

GLOSSAIRE

ANNEXE 1 : RECOMMANDATIONS

Certains progrès dans le sens du renforcement de l’efficacité de
la fiscalité liée à l’environnement ne peuvent être obtenus que dans le
cadre d’une négociation internationale. Cela vaut d’abord pour
l’exonération de taxe sur les carburants dont bénéficie le transport
maritime et aérien qui, du point de vue de la protection de
l’environnement, devrait être réexaminée. Plusieurs voies sont
possibles ; elles peuvent d’ailleurs être empruntées simultanément de
façon complémentaire : la réglementation des émissions, leur
inclusion dans les marchés de quotas, la remise en cause des
exonérations. Il en est de même pour le gazole consommé par les
poids lourds : une harmonisation des taux pratiqués au niveau de
l’Union européenne est souhaitable.

Le Conseil préconise de rapprocher progressivement le niveau
des taxes sur le gazole et l’essence pour arriver à terme à un taux
unique qui devrait pouvoir être obtenu au minimum à un coût nul pour
les finances publiques. Une diminution du prélèvement global ainsi
qu’une homogénéisation brutale des divers taux (alignement du gazole
sur l’essence, suppression des exonérations et des régimes
particuliers) sont exclues, quel que puisse être leur intérêt du point de
vue environnemental. Seuls des ajustements progressifs peuvent être
envisagés. Le Conseil invite par ailleurs les Pouvoirs publics à évaluer
les conséquences, dommageables au regard de l’environnement, des
différentes exonérations, partielles ou totales, généralement anciennes,
accordées pour certaines utilisations des énergies fossiles.

Il apparaît souhaitable d’aménager la taxe d’immatriculation
(carte grise), la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette)
ou la taxe à l’essieu des poids lourds pour les moduler en fonction du
degré de pollution causé par le véhicule.

Des mesures complémentaires peuvent être envisagées en
s’inspirant de pratiques mises en œuvre dans certains pays étrangers.
Ces exemples conduisent à recommander d’examiner la possibilité d’instaurer des péages urbains, évoqués récemment par la Cour des
comptes dans un rapport particulier sur les transports publics urbains. Cette solution devrait être comparée avec les autres
moyens d’action possibles, notamment la réglementation ou le
renchérissement des droits de voirie. L’utilisation des transports en
commun serait encouragée par l’existence de ces péages, ce qui
justifierait l’affectation du produit à leur développement

Dans la même logique, il apparaît envisageable, pour prendre en
compte les effets locaux des pollutions (fonction des zones de circulation, de la distance parcourue et des émissions polluantes), de
compléter la taxe à l’essieu en s’inspirant du système de redevance sur
la circulation des camions mise en place en Suisse et en Allemagne,
pays où les autoroutes sont par ailleurs gratuites. Ce type de mesure
permettrait de maîtriser le report d’une partie du trafic sur les
infrastructures non soumises à péage. Les recettes dégagées pourraientêtre affectées en partie au développement du ferroutage.

Dans le domaine de l’eau, le Conseil des impôts recommande
une meilleure cohérence dans l’utilisation des divers instruments : la
réglementation et les différentes taxes, redevances, et subventions.
Face aux pollutions diffuses, la fiscalité apparaît mal adaptée, en
raison notamment de ses coûts de gestion et de contrôle. L’attribution
des subventions agricoles en fonction de critères environnementaux,
récemment amorcée, devrait contribuer à améliorer la situation. Les
efforts entrepris pour que les redevances des agences de l’eau
prennent mieux en compte les pollutions affectant cette ressource
doivent être poursuivis.

La redevance spéciale pour l’enlèvement des déchets des
activités tertiaires, prévue par la loi sur le territoire des communes où le ramassage des ordures ménagères est financé par la TEOM ou le


budget général, n’est pas systématiquement appliquée. Ceci entraîne
un transfert de charge sur les ménages au profit de certaines
entreprises et collectivités publiques bénéficiant du service
d’enlèvement des ordures ménagères et ne supportant au mieux
qu’une partie du coût. Le Conseil des impôts recommande
l’application générale de la redevance spéciale.

Le principe de la TGAP apparaît fondé mais les modalités de
mise en œuvre des différentes taxes qui la composent peuvent être
améliorées. Ces mesures fiscales devraient être réexaminées en
s’inspirant des principes suivants :

- les taux doivent tenir compte du coût des effets négatifs
imputables à la pollution que l’on cherche à limiter ou, pour le moins,
du coût des mesures que doivent prendre les agents économiques
pour respecter un seuil de pollution déterminé par les Pouvoirs
publics ;

- il est nécessaire de vérifier qu’il existe des alternatives économiques et techniques permettant de réduire la pollution à un
coût acceptable pour l’ensemble de la société ;

- l’efficacité des mesures doit être évaluée au moment où elles
sont envisagées, puis ensuite à intervalles réguliers, en vue de leur éventuelle remise en cause ;

- les taxes doivent être applicables sans difficulté excessive par
les redevables et pouvoir être effectivement contrôlées

- enfin, pour les rendre acceptables par les contribuables, des
mécanismes de reversement du produit de la taxe en fonction des
comportements peuvent être justifiés.

L’application de ces principes devrait au minimum conduireà modifier un certain nombre de composantes de la TGAP.

Dans sa forme actuelle, la taxe sur les installations classées
ne peut être rangée dans le périmètre de la fiscalité à objectif
environnemental. Il est proposé de la sortir du champ de la TGAP.

Pour la taxe sur les huiles, il est nécessaire de rapprocher la
liste des produits taxables de la nomenclature douanière qui constitue
une référence administrative incontestable.

Il faut supprimer la déductibilité à l’exportation de la taxe sur
les matériaux d’extraction afin de limiter les dommages induits par
l’extraction des grains minéraux destinés à être exportés.

Le maintien de trois taux différents, mais très proches, pour la
taxe sur les préparations pour lessives ne se justifie pas. Il faut, soit
retenir des taux plus différenciés en fonction du niveau de pollution
engendré par ces produits, soit fixer un seul taux en exonérant ceux
qui sont les moins polluants.

La simplification du tarif actuel de la taxe sur les produits
antiparasitaires, qui comporte sept taux en fonction du niveau de
toxicité, apparaît souhaitable, certains produits faiblement polluants
pouvant être exonérés alors que les plus dangereux devraient faire
l’objet d’une mesure d’interdiction.

La taxe sur les décharges de déchets ménagers appelle une
simplification. Les différences de taux sont en effet très faibles (7,5€ et 9,15 € la tonne). Quant au taux majoré sanctionnant les décharges
non autorisées, la fermeture des sites concernés ou leur régularisation
devrait conduire à le supprimer, les dernières installations pouvant
subsister relevant de sanctions pénales prévues au code de
l’environnement et non de mesures fiscales.

S’il était décidé d’augmenter sensiblement les taux de la taxe
sur les émissions polluantes atmosphériques pour les porter au niveau
justifié par les effets de la pollution, on pourrait accompagner cette
mesure du reversement d’une partie du produit de la taxe aux
redevables ayant, proportionnellement à leur production, le
comportement le moins polluant.

Il apparaît souhaitable de renoncer à la taxe sur les imprimés
non sollicités dont la mise en œuvre apparaît trop complexe.

Une taxe sur les emballages, qui pourrait être une nouvelle
composante de la TGAP, constituerait une réponse adaptée au faible
effet incitatif des TGAP sur les décharges, de la TEOM et de la REOM à réduire le volume des déchets. Les avantages d’une telle mesure
devraient être évalués par comparaison avec d’autres solutions
envisageables, comme la réglementation ou le renforcement du
recyclage par les entreprises.

Le niveau des mesures fiscales dérogatoires en faveur de
l’environnement n’a pas été fixé en fonction de l’évaluation des coûts
des dommages environnementaux ou des coûts de la pollution évitée.

Ce constat conduit le Conseil des impôts à recommander une
réappréciation de ces mesures, de façon à assurer leur efficacité, età renouveler les recommandations formulées au sujet des mesures
fiscales dérogatoires dans son rapport de 2003 : il est nécessaire de
mieux les contrôler, les chiffrer et les évaluer et, sur la base des
informations recueillies, de les réexaminer périodiquement et éventuellement de leur substituer des subventions lorsque celles ci
sont mieux adaptées.