Propositions d'orientations pour la mise en place de contrats locaux de sécurité de nouvelle génération - Rapports publics - La documentation Française

Selon le présent rapport, la rénovation des contrats locaux de sécurité (CLS) élaborés et signés depuis 1997 se justifie depuis la mise en place les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) en 2002 et le lancement du plan « 25 quartiers » en 2004. Une mise en cohérence de ces dispositifs est souhaitée par les maires et les partenaires locaux qui, pour la plupart, estiment que le CLS reste un outil pertinent mais souhaitent aussi que soient tirés les enseignements du constat de ses forces et faiblesses. Ce rapport donne les bases du CLS nouvelle génération (répondre aux attentes des maires, des différents partenaires, déterminer le champ du CLS à partir du diagnostic local, assurer l'échange d'informations nominatives) et les moyens de sa mise en oeuvre (politique nationale de prévention de la délinquance et réorganisation des dispositifs territoriaux de prévention).

INTRODUCTION
 
 

1. UN CONSENSUS SUR L’INTERET DU CONTRAT, MALGRE LES LACUNES DE SA MISE EN OEUVRE

1.1. LES CLS ONT PERMIS LA MISE EN PLACE D’UN REEL PARTENARIAT LOCAL
 1.1.1. Des CLS nombreux et à l’intérêt reconnu par la grande majorité des partenaires mais à l’activité variable
 1.1.2. L’impact des CLSPD sur les CLS
 1.1.3. L’impact du plan « 25 quartiers » sur les CLS
 1.1.4. Les CLS sont à l’origine de réels progrès dans le partenariat local au prix d’un engagement fort des
 différents partenaires
 
 1.2. LES DIFFICULTES DE MISE EN ŒUVRE DES CLS
 1.2.1. Une coordination du travail social insuffisante
 1.2.2. Des difficultés rencontrées en terme de méthode
 1.2.3. La nécessaire clarification des structures
 1.2.3.1. Le CDP éprouve des difficultés à assumer son rôle de suivi, de coordination et d’animation de la politique
 de prévention de la délinquance
 1.2.3.2. La multiplication des structures locales de travail nuit à l’efficacité du partenariat
 1.2.4. Un manque de visibilité des moyens engagés par l’Etat en matière de prévention de la délinquance
 1.2.4.1. La critique du non respect des engagements de l’Etat par les élus
 1.2.4.2. Les moyens financiers consacrés par l’Etat à la prévention de la délinquance sont difficilement identifiables
 
 

2. LES BASES DU CLS DE NOUVELLE GENERATION

2.1. REPONDRE AUX ATTENTES DES MAIRES
 2.1.1. L’échange d’information
 2.1.2. La coordination du travail social et l’implication de la prévention spécialisée
 
 2.2. LES ATTENTES DES AUTRES PARTENAIRES
 
 2.3. DETERMINER LE CHAMP DU CLS A PARTIR DU DIAGNOSTIC LOCAL
 2.3.1. Distinguer ce qui relève de la contractualisation de ce qui n’en relève pas
 2.3.2. Cibler les situations à risque et les publics
 2.3.3. Privilégier l’approche infra communale
 2.3.4. Evaluer au plan local, mettre en évidence les bonnes pratiques au plan national
 
 2.4. ASSURER L’ECHANGE D’INFORMATIONS NOMINATIVES
 
 

3. LA MISE EN ŒUVRE DES CLS DE NOUVELLE GENERATION

3.1. L’IMPORTANCE D’UNE POLITIQUE NATIONALE DE PREVENTION DE LA DELINQUANCE
 3.1.1. Une meilleure identification des moyens financiers
 3.1.1.1. L’opportunité de la LOLF pour identifier les actions et les crédits de l’Etat
 3.1.1.2. Mettre en place un document de politique transversale au niveau des programmes contenant des actions
 prévention de la délinquance
 3.1.1.3. D’autres approches ne semblent pas opportunes
 3.1.1.4. La mobilisation des co-financements européens
 3.1.2. Le pilotage national des dispositifs territoriaux de prévention de la délinquance, à l’heure actuelle
 insuffisant, doit être renforcé
 
 3.2. LA REORGANISATION DES DISPOSITIFS TERRITORIAUX DE PREVENTION DE LA DELINQUANCE
 3.2.1. Renforcer le caractère transversal de la conférence départementale de sécurité et rendre plus
 opérationnel le conseil départemental de prévention
 3.2.2. Expliciter la stratégie territoriale de l’Etat et assurer la cohérence des dispositifs
 3.2.3. Faire du CLSPD l’instance de coopération locale de droit commun
 3.2.4. Un contrat de nouvelle génération ciblé sur les sites prioritaires et répondant à des critères de
 performance
 3.2.4.1. Le territoire d’intervention doit répondre à un certain nombre de conditions préalables
 3.2.4.2. Le contrat rénové doit en outre répondre à certains critères
 
 
 
 

CONCLUSION
 
 LISTE RECAPITULATIVE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
 
 ANNEXES
 
 

 La lettre de mission, adressée le 28 avril 2005 par le ministre de l’Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales, le ministre de l’Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale
 et le Garde des Sceaux, ministre de la Justice, invitait la mission à proposer des orientations
 en vue de mettre en place des contrats locaux de sécurité de nouvelle génération.
 
 En dix ans, la problématique « prévention-sécurité » a profondément évolué sous l’influence
 de la loi d’orientation pour la sécurité de janvier 1995 reconnaissant le rôle des autres acteurs
 de la sécurité et spécialement des maires et du lancement en octobre 1997 des contrats locaux
 de sécurité (CLS). Par ailleurs, le décret et la circulaire du 17 juillet 2002 ont rationalisé les
 dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention de la délinquance et
 confirmé le rôle de pilote du maire qui préside le nouveau conseil local de sécurité et de
 prévention de la délinquance (CLSPD).
 
 Concernant le bilan des CLS demandé par la lettre de mission, il ressort d’une enquête menée
 par la cellule interministérielle d’animation et de suivi des CLS auprès de l’ensemble des
 préfectures que, sur les 672 contrats locaux de sécurité signés au 1er juin 2005, un tiers n’avait
 plus d’activité. Ce chiffre correspond à l’hypothèse basse formulée par la mission à l’issue de
 ses entretiens et déplacements qui permettent de penser que, selon les départements, entre le
 tiers et la moitié des CLS sont « dormants ».
 
 Ce premier constat n’est pas de nature à mettre en cause l’intérêt du contrat. Il convient à cet égard de souligner tout à la fois le nombre élevé de CLS présents dans des petites et
 moyennes communes qui n’en avaient pas nécessairement besoin, leur caractère parfois trop
 ambitieux ainsi que le manque de suivi et d’animation de nombre d’entre eux. Pour la plupart,
 les maires rencontrés par la mission défendent « l’outil CLS » du fait de « l’acte
 d’engagement » des services de l’Etat qu’il matérialise à leurs yeux. Ils considèrent le CLS
 comme une garantie supplémentaire de dynamisme du partenariat local.
 
 La mission a examiné l’impact sur les CLS des dispositions du décret du 17 juillet 2002
 concernant notamment le CLSPD et celui du plan dit « 25 quartiers » de juin 2004. Les
 situations locales examinées par la mission n’amènent pas à une conclusion univoque : soit le
 CLSPD s’est substitué au CLS avec, dans le meilleur des cas, un plan d’actions régulièrement
 suivies, soit, à l’inverse, le CLS a été réactivé par la mise en place du CLSPD. La mission a
 aussi relevé des cas où les CLSPD n’avaient d’existence que théorique. Le plan « 25
 quartiers » a eu, quant à lui, un incontestable effet de mobilisation des services de l’Etat, sans être cependant toujours relayé par la commune dans la réalisation du volet prévention du plan.
 
 Le bilan qualitatif fait ressortir un certain nombre de constantes :
 - l’implication du maire et le rôle, à ses côtés, du coordonnateur (véritable
 professionnel de la prévention) sont indispensables à la mise en œuvre
 efficace du partenariat local ;
 - l’implication du procureur de la République est en général forte et son entente
 avec le préfet est soulignée par les maires ;
 - l’implication des différentes composantes de l’Education nationale est
 variable ;
 - la coopération entre la police nationale, la gendarmerie et la police
 municipale est jugée très satisfaisante ;
 - les CLS thématiques ou les actions thématiques des CLS (transporteurs,
 bailleurs sociaux) sont jugés efficaces et permettent de réelles économies du
 fait de la réduction notable des dégradations;
 - l’Etat est critiqué pour le non respect de ses engagements et la réduction de
 ses aides ;
 - la coordination du travail social est insuffisante ;
 - le défaut ou la difficulté de l’évaluation du CLS reste un point faible ;
 - la multiplicité des structures locales est critiquée car elle freine la
 participation et l’efficacité du partenariat.
 
 Sur la base de ce constat, la mission a proposé les bases d’un CLS renouvelé en partant des
 principales attentes des maires et des organisations d’élus rencontrés.
 
 Une première série d’attentes porte sur la transmission d’informations aux maires notamment
 de la part de la Justice. La mission prend acte que le futur système d’information
 CASSIOPEE permettra fin 2007 de disposer d’informations territorialisées. D’ici là, des
 progrès sont encore possibles en mettant en place un tableau de bord type et en améliorant
 l’information transmise aux maires sur les affaires qu’ils ont signalées et sur les sortants de
 prison. Cela implique la mise en œuvre effective du nouvel article L.2211-2 du code général
 des collectivités territoriales et celle du code de bonne conduite d’octobre 2004 portant sur la
 circulation de l’information entre les maires et le ministère public.
 
 Une seconde série d’attentes porte sur la nécessaire coordination du travail social et sur une
 plus forte implication des moyens de la prévention spécialisée. La mission estime que des
 progrès dans ce domaine impliquent que le conseil général soit considéré comme un
 partenaire incontournable du CLS de nouvelle génération. Les témoignages recueillis par la
 mission montrent que nombre de collectivités départementales sont conscientes de la nécessité d’engager leurs travailleurs sociaux dans les démarches partenariales portées, notamment, par
 le CLS. Des initiatives sont déjà prises pour clarifier, notamment en liaison avec les
 communes, la commande publique vis-à-vis de la prévention spécialisée : elles méritent d’être étendues.
 
 Une troisième attente porte sur les échanges d’informations nominatives. Là encore, la
 mission a noté que l’expérience partenariale des CLS avait permis ponctuellement des
 avancées. Des protocoles locaux ou départementaux existent qui fixent un cadre de méthode
 permettant de répondre aux exigences déontologiques des travailleurs sociaux. La mission
 propose leur diffusion sur le territoire sachant qu’il importe aussi de les adapter aux situations
 locales et à la taille de la commune. Elle estime aussi que les coordonnateurs de CLS qui ont
 un rôle important d’interface entre les partenaires peuvent avoir, au quotidien, une mission de
 régulation ; le procureur de la République pourrait s’assurer, pour sa part, du respect du
 protocole.
 
 Une quatrième attente porte sur des éléments de méthode qu’il convient de rappeler :
 l’importance du diagnostic local partagé, le nombre limité d’actions, en excluant ce qui ne
 relève pas de la contractualisation et, enfin, l’évaluation. Concernant ce dernier point la
 mission propose de privilégier une démarche de « ciblage » des risques et des publics. Il lui
 semble nécessaire de donner la priorité, notamment dans le cadre de la lutte contre
 l’absentéisme scolaire chronique, aux tranches d’âges correspondant à la fin du primaire et
 
 aux premières classes du collège. La mission suggère de privilégier dans les actions de
 prévention de la délinquance les familles dites « lourdes » (accumulation en leur sein de cas
 de délinquance, d’absentéisme scolaire…). Enfin, l’approche infra-communale pourrait être
 davantage prise en compte notamment parce qu’elle répond aux besoins des habitants et
 permet des avancées en matière de prévention situationnelle laquelle a démontré son
 efficacité.
 
 Invitée par la lettre ministérielle à proposer des orientations pour un CLS rénové, la mission
 présente les conditions de sa mise en œuvre.
 
 Elle estime en premier lieu que la politique nationale de prévention de la délinquance doit être
 davantage affirmée, ce qui ne remet nullement en cause le rôle essentiel joué au niveau local
 par le maire et au niveau départemental par le préfet. Un texte cadre est nécessaire afin
 d’actualiser la dernière circulaire du Premier ministre sur la prévention de la délinquance qui
 remonte à 1997.
 
 La LOLF devrait aussi constituer une opportunité de clarification. Or, aucun programme
 ministériel n’est à ce jour consacré à la prévention de la délinquance et, pire, il est difficile au
 sein de la dizaine de programmes concernés, d’identifier les actions qui entrent dans le champ
 de cette politique. Cela a pour conséquence, d’une part, de priver l’Etat d’un affichage de ses
 moyens de fonctionnement et d’intervention et de rester sous le feu des critiques sur son
 désengagement, et, d’autre part, de ne pouvoir afficher des indicateurs de résultats alors même
 que ses services contribuent à cette politique. La mission propose donc une réflexion afin, soit
 de créer un programme spécifique, soit d’identifier des actions de prévention de la
 délinquance dans les programmes concernés. Dans ce cadre, elle propose aussi la mise en
 place d’un document de politique transversale afin d’assurer la cohérence des informations
 financières, des objectifs et des indicateurs aujourd’hui dispersés dans différents programmes.
 
 L’affirmation d’une politique nationale de prévention de la délinquance implique aussi la
 structuration d’un réel pilotage. La mission propose, qu’à l’image du délégué interministériel
 pour la sécurité routière, soit nommé un délégué interministériel à la prévention de la
 délinquance placé auprès du Premier ministre.
 
 La mission propose que le CLSPD soit l’instance de droit commun de la mise en œuvre du
 partenariat en matière de sécurité et de prévention de la délinquance. La participation des
 directeurs d’établissements hospitaliers, notamment psychiatriques, est souhaitable. Les
 conditions de la participation des juges des enfants devraient être envisagées.
 
 Les CLS actuellement actifs seraient maintenus.
 
 Le CLS rénové, si possible renommé afin d’éviter sa confusion avec le CLSPD, devrait être
 réservé à quelques sites particulièrement sensibles sur la base des conditions d’éligibilité et
 des critères de méthode et de contenu proposés par la mission. Ces CLS rénovés devront être
 signés par le président du conseil général. Leur durée serait limitée à trois ans. Leur
 articulation avec les contrats de ville et les opérations de rénovation urbaine serait assurée. Ils
 formaliseraient les conditions d’échanges d’informations nominatives et comprendraient un
 volet sur la prévention situationnelle. Les préfets afficheraient pour ces CLS de nouvelle
 génération un indicateur de concentration de moyens afin de favoriser le ciblage des
 interventions de l’Etat.