La modernisation des ports autonomes - Rapports publics - La documentation Française

Alors que les parts de marché des ports français se sont dégradées par rapport à leurs concurrents européens, le rapport analyse les missions et les objectifs des autorités portuaires et formule des propositions portant notamment sur la répartition des rôles entre acteurs publics et privés, sur les modalités d'intervention financière de l'État, sur la gouvernance des établissements portuaires, sur les relations avec l'État ou sur les questions fiscales.

SYNTHESE

I. LES PROBLEMES DES PORTS AUTONOMES SONT CONNUS DE LONGUE DATE ET FONT L’OBJET D’UN CONSTAT PARTAGE

A. LA DEGRADATION DES PARTS DE MARCHE DES PORTS AUTONOMES FRANÇAIS
B. LA STRUCTURATION DU TRAFIC NE RELEVE PAS AU PREMIER CHEF DES PORTS
C. LES PORTS FRANÇAIS SONT CONSIDERES COMME INSUFFISAMMENT FIABLES
D. LES PORTS AUTONOMES FRANÇAIS SONT INSUFFISAMMENT COMPETITIFS, CE QUI PESE SUR
NOTRE COMMERCE EXTERIEUR
E. CETTE PRODUCTIVITE DEPEND EN GRANDE PARTIE DE L’ORGANISATION DU TRAVAIL DANS LES
PORTS
F. L’ÉTAT PEINE A CONDUIRE DES REFORMES ET N’EXERCE PAS PLEINEMENT SES MISSIONS
D’ « ACTIONNAIRE ». IL INVESTIT DE MOINS EN MOINS ET NE DONNE PAS D’ORIENTATIONS
STRATEGIQUE
G. L’ADMINISTRATION DES PORTS AUTONOMES N’EST PLUS ADAPTEE A L’EVOLUTION DE
L’ACTIVITE PORTUAIRE
H. LA BONNE SITUATION FINANCIERE GLOBALE DES PORTS AUTONOMES CACHE DES ACTIVITES
DEFICITAIRES, UN FAIBLE NIVEAU DE PRELEVEMENTS FISCAUX ET UNE « RENTABILITE » INEGALE
SELON LES PORTS
I. LA QUESTION DU COUT DE PASSAGE PORTUAIRE
J. L’AMELIORATION DE LA COMPETITIVITE DES PORTS CONSTITUE UN ENJEU TRES IMPORTANT EN
TERMES D’EMPLOIS

II. LES MISSIONS DES PORTS AUTONOMES DOIVENT ETRE RECENTREES SUR LES FONCTIONS D’AUTORITE, D’AMENAGEMENT ET DE PROMOTION DE LA PLACE PORTUAIRE

A. LES MISSIONS DES PORTS AUTONOMES DOIVENT ETRE ADAPTEES A LEUR ENVIRONNEMENT
CONCURRENTIEL
B. LES PORTS DOIVENT ETRE RECENTRES SUR DES MISSIONS D’AUTORITE, D’AMENAGEMENT ET
DE PROMOTION DE LA PLACE PORTUAIRE
C. ELLES DOIVENT SE TRADUIRE DANS L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES PORTS,
NOTAMMENT EN TERMES DE TRANSPARENCE FINANCIERE
D. INSCRIRE LA REFORME DANS UN NOUVEAU CADRE LEGISLATIF

III. LES CONSEQUENCES DOIVENT EN ETRE TIREES POUR LES ACTIVITES D’EXPLOITATION DES PORTS AUTONOMES SUR LES TERMINAUX

A. LA PROBLEMATIQUE ACTUELLE DE L’OUTILLAGE PORTUAIRE NE SE COMPREND QU’EN
REFERENCE AUX EVOLUTIONS PASSEES
B. DES ORIENTATIONS FORTES DOIVENT ETRE PRISES SUR L’OUTILLAGE PORTUAIRE
C. LA MISE EN OEUVRE DE CES ORIENTATIONS STRATEGIQUES PEUT CONNAITRE PLUSIEURS
DECLINAISONS, ADAPTEE AUX ENJEUX ET AUX REALITES DIVERS DES PLACES PORTUAIRES

IV. LES STATUTS ET LA GOUVERNANCE DES PORTS AUTONOMES DOIVENT ETRE ADAPTES A LEURS NOUVELLES MISSIONS

A. LE STATUT D’ETABLISSEMENT PUBLIC APPARAIT LE PLUS CONFORME AUX NOUVELLES
MISSIONS DES PORTS AUTONOMES
B. UNE GOUVERNANCE DICTEE PAR UN PRINCIPE D’EFFICACITE

V. LA STRATEGIE ET LES RELATIONS DE L’ÉTAT A L’EGARD DES PORTS AUTONOMES DOIVENT ETRE CLARIFIEES

A. UNE REFLEXION STRATEGIQUE PARTAGEE ENTRE L’ÉTAT ET LES PORTS AUTONOMES EST UN
IMPERATIF
B. LA CONTRACTUALISATION DES OBJECTIFS ET DES MOYENS DES PORTS AUTONOMES DANS LE
CADRE DE LEURS NOUVELLES MISSIONS EST UNE NECESSITE
C. L’ÉTAT ET LES PORTS AUTONOMES DOIVENT EN TIRER LES CONSEQUENCES ECONOMIQUES
ET FINANCIERES
D. LES MODALITES DU CONTROLE DE L’ÉTAT SUR LES PORTS AUTONOMES DOIVENT ETRE
MODERNISEES

VI. LA FISCALITE, OUTIL D’ACCOMPAGNEMENT DE L’EVOLUTION DES PORTS

A. UNE EVOLUTION PROGRESSIVE DE LA FISCALITE DES PORTS
B. UNE EVOLUTION DE LA FISCALITE DES ENTREPRISES DE MANUTENTION, PROGRESSIVEMENT
AJUSTEE A LEUR OUTIL DE PRODUCTION

ANNEXES

ANNEXE I : LA LETTRE DE MISSION
ANNEXE II : ORGANISMES RENCONTRES PAR LA MISSION
ANNEXE III : ELEMENTS QUANTITATIFS SUR LES PORTS AUTONOMES
ANNEXE IV : ELEMENTS COMPLEMENTAIRES DE CONSTAT SUR LES PORTS
AUTONOMES
ANNEXE V : ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DES GRANDS PORTS
EUROPEENS
ANNEXE VI : TERMINAUX ET OUTILLAGES PORTUAIRES
ANNEXE VII : ELEMENTS DE COMPARAISON SUR LES STATUTS POSSIBLES POUR
LES PORTS AUTONOMES
ANNEXE VIII : FISCALITE DES PORTS EUROPEENS

SYNTHÈSE

PRINCIPAUX ELEMENTS DE CONSTAT
La dégradation globale des parts de marché des ports autonomes français comme
leur insuffisante compétitivité par rapport aux grands ports concurrents du « range » Nord et de
la Méditerranée, particulièrement pour les conteneurs, ont fait l’objet de nombreux constats
partagés par la mission. Celle-ci n’a pas observé d’améliorations significatives, du fait
notamment des retards dans la réalisation des terminaux de Port 2000 au Havre ou du maintien
d’une situation sociale conflictuelle à Marseille, qui rejaillit sur un grand nombre de ports.

Pourtant, des réformes intervenues depuis une quinzaine d’années montrent que
des progrès de productivité sont possibles :
- la réforme des dockers de 1992 a été un puissant facteur de modernisation dans la
manutention portuaire. 90% des dockers (dont le nombre a été divisé par deux)
sont aujourd’hui mensualisés et sont sous l’autorité des sociétés de manutention,
sauf à Marseille où demeure un nombre élevé d’intermittents ;
- la mise en place à Dunkerque de nouveaux terminaux intégrant l’ensemble des
activités de manutention (équipements, dockers et grutiers).

Cependant, l’organisation du travail de manutention reste éclatée entre les
entreprises (dockers) et les services d’outillage des ports autonomes (grutiers), si bien que les évolutions amorcées avec la réforme de 1992 ne pourront produire tous leurs effets tant que
l’ensemble des activités de manutention n’auront pas été intégrées au sein des entreprises,
comme c’est le cas dans tous les grands ports européens. Cette réforme implique les équipements, les personnels et les modes de financement compte tenu de la sous-tarification
actuelle des outillages publics.

Elle doit être conduite rapidement du fait de l’accélération des changements dans
l’économie maritime et portuaire mondiale : conteneurisation croissante des marchandises,
intégration verticale de toute la chaîne de transport autour des grands armements. L’enjeu d’un
retour rapide à la compétitivité des ports autonomes français est très important en termes
d’emplois, dans le domaine notamment de la logistique, en plein développement, associée au
transport de la marchandise.

Enfin, à la différence des ports concurrents, l’État tend à se désengager
financièrement de ses obligations, en matière d’entretien des accès maritimes et des grands
investissements.

PROPOSITIONS
La clarification des missions des établissements portuaires est prioritaire et prime
sur la réforme de leur statut ou de leur gouvernance.

LES MISSIONS
Recentrage des ports autonomes sur :
- les missions d’autorité publique (accès maritimes et écluses, réception et accueil
des navires, police, sécurité, sûreté) ;
- le développement, l’aménagement et la gestion du domaine portuaire (grandes
infrastructures, affectation des terminaux, valorisation des terrains) ;
- le développement et la promotion de la place portuaire et des interfaces mer /
terre et port/terre, le port autonome devant être un acteur du transfert modal ;
- la définition par le port autonome d’un cadre général de régulation des activités
portuaires.

Transfert de l’exploitation des terminaux portuaires aux entreprises de manutention
du secteur privé. Ce transfert doit permettre à ces entreprises de maîtriser l’intégralité de leurs
facteurs de production – équipements et engins de levage (superstructures) et ensemble des
personnels (dockers et grutiers) – et d’engendrer des gains de productivité. En corollaire au
transfert des équipements, les personnels du port autonome (conduite et maintenance)
nécessaires à leur exploitation doivent être transférés aux entreprises de manutention sur la base
du volontariat. Ce transfert vaut aussi pour les personnels actuellement « mis à disposition» dans le cadre des conventions d’exploitation de terminaux (CET).

Mise en œuvre concrète de ces orientations
- supprimer toute référence à la notion d’outillage public dans le code des ports
maritimes et encadrer strictement toute activité concurrentielle ;
- fixer un délai au-delà duquel un port autonome ne pourra plus procéderà l’exploitation de terminaux à conteneurs et à vracs solides (3 ans maximum), nià l’exploitation des deux terminaux pétroliers de Marseille (Fos et Lavera) ni a
fortiori intervenir sur le futur terminal gazier GDF2 ;
- demander à chaque port autonome de disposer dans les 6 mois d’un schéma
directeur d’évolution de ses terminaux ;
- prévoir, pendant la période transitoire, que le port autonome ne peut procéder ni à l’achat de nouveaux outillages ou à leur remplacement ni à l’embauche de
nouveaux grutiers (y compris pour le remplacement de départs en retraite) ;
- filialiser (une filiale du port pouvant aller jusqu’à 100%) les activités liées à de
l’outillage résiduel (en cas de non réponse du marché après appel d’offre ou seuil
de rentabilité non atteint) ;
- garantir les droits des personnels demandant leur transfert (maintien du niveau de
salaire et droit au retour notamment) ;
- poursuivre la réforme des dockers là où elle est incomplète (Marseille) ;
- accompagner la réforme par une prise en compte progressive de la valeur locative
des équipements transférés pour le calcul de la taxe professionnelle des
entreprises de manutention.

LE STATUT DES PORTS AUTONOMES
Trois types de statuts sont théoriquement possibles, celui d’établissement public de
l’État, celui d’établissement public local et celui de société anonyme. La mission recommande
le maintien du statut d’établissement public, bien adapté aux missions d’aménagement, de
gestion et de développement du domaine, d’autant que les pratiques comptables et de gestion
tendent de plus en plus à rapprocher les établissements publics industriels et commerciaux que
sont les ports autonomes des sociétés. Ce statut est très proche de celui d’un grand nombre de
ports étrangers (pratiquement partout en Europe continentale).

LA GOUVERNANCE
La mission recommande la mise en place d’un système à conseil de surveillance et
directoire. Cette évolution devrait s’accompagner de recrutements plus diversifiés et d’une plus
grande responsabilisation des cadres dirigeants (envoi d’une lettre de mission lors de la prise de
poste et rémunération à la performance).

Le conseil de surveillance serait plus réduit que les actuels conseils
d’administration (16 membres au lieu de 26). Il comprendrait 4 composantes égales (État,
collectivités territoriales, personnalités indépendantes représentant le monde économique et
salariés). Il définirait les orientations stratégiques, voterait le budget et les investissements et
assurerait le contrôle de l’établissement.

Le directoire (3 ou 4 membres) serait en charge de la gestion de l’établissement
portuaire. Ses membres seraient nommés par le conseil de surveillance et, s’agissant du
président, par l’État sur proposition du conseil de surveillance.

A cette nouvelle gouvernance, seraient associés un comité d’audit et un comité des
rémunérations ainsi qu’un conseil de développement portuaire pour organiser l’interface avec la
place portuaire et recueillir leur avis sur les questions qui les concernent. Enfin, des organismes
paritaires de droit commun (comité d’entreprise notamment) devraient être généralisés.

LES RELATIONS ENTRE LES PORTS AUTONOMES ET L’ÉTAT
- réflexion stratégique partagée entre l’État et les ports autonomes (et les
collectivités territoriales) sur la politique portuaire permettant de définir les
grands enjeux : désengagement des activités d’outillage et restauration d’une plus
grande compétitivité par des objectifs de productivité et avec une baisse des coûts
de passage portuaire, notamment les droits de port ;

- contractualisation, sur des objectifs et des moyens, entre l’État et les ports
autonomes sur le calendrier et les grandes orientations ainsi que sur la mise enœuvre des politiques de développement durable et d’aménagement du territoire ;
- remise à niveau des crédits d’entretien des accès maritimes en contrepartie de
gains de productivité significatifs sur l’activité de dragage et après audit du GIE
Dragages Ports ;

- présentation à la Commission européenne de « lignes directrices » permettant de
valider les interventions des collectivités publiques dans le financement de la
politique portuaire tant en investissement qu’en incitation au transfert modal ;
- réforme de la tutelle et expertise du dispositif de contrôle économique et
financier des ports autonomes.

LA FISCALITE DES PORTS AUTONOMES ET LES PRELEVEMENTS DE L’ÉTAT
La mission préconise une clarification de la situation sur la base des orientations
générales suivantes :
- assujettissement à l’impôt sur les sociétés, dans un délai cohérent avec celui du
désengagement des ports autonomes des activités de manutention, étant entendu
que seules les activités lucratives seraient taxées. Application d’un régime
normal de dividendes calculé sur le résultat après impôt sur les sociétés ;

- assujettissement progressif (sur 8 ans) à la taxe foncière sur les propriétés bâties
et réduction du tiers de la valeur locative, étant entendu que sur une partie
croissante du domaine portuaire, le redevable de la taxe sera le titulaire d’une
autorisation d’occupation temporaire avec droits réels.

Il est enfin précisé qu’une partie des propositions de la mission passe par des
dispositions législatives modifiant le code des ports maritimes. Celles-ci supposent aussi que la
séparation comptable des activités (imposée par le droit communautaire) soit réalisée à court
terme.