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Logement

Le dysfonctionnement des marchés du logement en zone touristique

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables

Date de remise : Janvier 2008
120 pages

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Ce rapport met en évidence l'impact direct de certaines caractéristiques de l'économie touristique nationale (concentration, internationalisation, littoralisation, développement des résidences secondaires) sur l'équilibre des marchés du logement. Il constate la difficulté des actifs et des saisonniers à se loger dans les zones touristiques (littoral et zones de montagne). Il observe que ni l'Etat, ni les collectivités territoriales n'ont pris les mesures nécessaires au logement et à l'affectation du foncier alors que depuis trente ans se développe l'industrie du tourisme. Il fait des propositions pour lutter contre la dispersion des politiques publiques, en renforçant le niveau intercommunal, en structurant mieux l'action publique en matière foncière, en favorisant l'accès aux terrains de l'Etat, en encourageant les opérateurs de l'habitat social à coordonner leurs actions. Il souhaite notamment l'utilisation de dispositifs économiques et fiscaux innovants, la reconversion d'une partie de l'immobilier de loisirs en logements pour les actifs, la limitation du développement des résidences secondaires et la mise en place d'une politique pour les travailleurs saisonniers.



INTRODUCTION

1. La problématique du logement des actifs dans les zones touristiques est conditionnée par le contexte concurrentiel et changeant dans lequel se développe l'économie touristique nationale
 

1.1 Le contexte touristique national
1.1.1 Le tourisme, un moteur de l'économie insuffisamment reconnu
1.1.2 Une consommation touristique encore trop concentrée dans le temps et dans l'espace
1.1.3 Une demande touristique qui évolue tant au niveau de ses attentes que de ses modes de
consommation
1.1.4 Des perspectives de croissance encourageantes mais soumises aux aléas d'un contexte
instable

1.2 Le tourisme, un secteur en pleine mutation qui doit faire face à de nombreux défis
1.2.1 Un secteur confronté à de profondes mutations
1.2.2 Un secteur confronté à de nombreux défis

1.3 Les options stratégiques touristiques de ces quarante dernières années
1.3.1 L'aménagement et le développement touristique du littoral
1.3.2 L'aménagement et le développement touristique de la montagne
1.3.3 L'aménagement et le développement touristique de la campagne

1.4 L’évolution de l’offre touristique
1.4.1 Une offre riche, de qualité, mais insuffisamment mise en marché et promue
1.4.2 Les grandes évolutions de l'offre touristique nationale

1.5 L’évolution de l'offre de transport
1.5.1 Une augmentation des transports à grande vitesse dans les pays développés et en
particulier en Europe
1.5.2 Le développement des alliances mondiales entre compagnies aériennes et l'avènement
des avions gros porteurs
1.5.3 L’expansion des compagnies à bas-prix dans l'ensemble des pays développés des
proches et moyens courrier

1.6 Le phénomène particulier des résidences secondaires
1.6.1 Le développement intensif des résidences secondaires durant la période 1960 à 1985
1.6.2 Une situation très contrastée depuis 1990
1.6.3 Une offre massive, source de déséquilibre et inadaptée aux évolutions de comportements
des propriétaires
1.6.4 Les lois montagne et littoral, les jeux olympiques de Savoie de 1992 et les nouvelles
attentes des clients majoritairement urbains en matière d'espaces et de nature protégés et
authentiques, sonnent le changement de modèle de développement
1.6.5 Un marché étranger en plein développement, dominé par les Britanniques
1.6.6 Une offre d'hébergement vieillissante
1.6.7 Réhabiliter le parc immobilier de loisirs et désaisonnaliser son occupation, une priorité de l'État et des collectivités locales
1.6.8 Un manque d'investissement dans l'économie touristique qui est devenu préoccupant
1.6.9 Des résidents secondaires, stigmatisés mais qui contribuent pourtant au développement
de l'activité économique et à l'enrichissement culturel et social du territoire

1.7 Un changement de paradigme économique touristique à prendre en compte : l'économie
présentielle

1.8 Des spécificités touristiques territoriales qui conditionnent le logement des actifs
1.8.1 Une réalité territoriale de situation du foncier, de l'immobilier et du tourisme très
hétérogène
1.8.2 L’enjeu du logement des saisonniers

 
2. Une situation des marchés du logement aggravée dans les zones touristiques par l'attractivité de ces territoires
 

2.1 Les zones touristiques du littoral et des Alpes sont depuis longtemps confrontées à une
pression démographique exceptionnelle
2.1.1 Un contexte démographique national dynamique
2.1.2 Une pression démographique supérieure à la moyenne nationale dans les zones
touristiques
2.1.2.1 Un fort excédent naturel
2.1.2.2 Un fort accroissement du solde migratoire

 

2.1.3 La densification du littoral
2.1.3.1 L'Aquitaine : métropolisation et littoralisation
2.1.3.2 PACA : une croissance démographique forte et concentrée
2.1.3.3 La Bretagne : un niveau élevé d'artificialisation du territoire

 

2.1.4 Le massif alpin démographiquement sous pression
2.1.4.1 Des prévisions qui prolongent les tendances

 

2.2 La hausse des prix de l'immobilier est particulièrement marquée dans les zones touristiques

 

2.3 Les politiques foncières ne parviennent pas à contenir l’augmentation du prix du foncier
2.3.1 La problématique foncière des zones touristiques
2.3.2 L’utilisation insuffisante des outils d’action foncière existants

 

2.4 Le démarrage ambitieux d'une politique de mobilisation des terrains de l'Etat et de sesÉtablissements publics au profit de l'offre de logements
2.4.1 Un dispositif cohérent dans lequel les régions touristiques doivent trouver leur place
2.4.2 Un dispositif à préciser pour apaiser les craintes des élus et accélérer encore les
procédures

 

2.5 Les régions touristiques souffrent d’un déficit ancien de logements sociaux
2.5.1 Un contexte défavorable
2.5.2 Des difficultés connues
2.6 La loi ENL, une réponse adaptée, des effets encore difficiles à mesurer

 
3. Orientations, propositions et recommandations
 

3.1 Lutter contre l'émiettement et la dispersion des politiques publiques
3.1.1 Privilégier la responsabilité intercommunale
3.1.1.1 Développer la solidarité et la mise en commun des réflexions et projets de
développement et d'aménagement
3.1.1.2 Porter une attention particulière à la pertinence des territoires retenus pour ces
intercommunalités
3.1.1.3 Mettre l'indispensable compétence au service des collectivités territoriales et de
leurs projets communs de développement
3.1.1.4 Encourager et de favoriser le transfert de la compétence foncière et de logement de
la commune vers les communautés de communes
3.1.1.5 Inciter les communautés d'agglomération ou de communes qui se verront transférer
cette compétence, à quantifier la traduction spatiale des projets dans chaque SCOT ou
charte de Pays et à en assurer la transcription dans les PLU des communes ou de leurs
groupements

 

3.1.2 Favoriser l'intercommunalité de projet touristique et les solidarités entre stations, villes
phares touristiques et leurs avant-pays
3.1.2.1 Sur le littoral, poursuivre là où elles existent ou mettre en place partout où elles
pourraient s'avérer nécessaires, les missions littorales d'aménagement et de développement
touristique
3.1.2.2 En montagne, étudier la possibilité de créer, à l'image du littoral, une mission
tourisme Alpes du Nord qui, compte tenu de l'urgence et de la complexité des problèmes
posés, pourrait prendre la forme d'une Opération d'Intérêt National
3.1.2.3 Concevoir, dans une logique intercommunale, les nouveaux projets de
développement touristique territoriaux et les inscrire dans le cadre des schémas de
cohérence territoriale ou des chartes de pays
3.1.2.4 Institutionnaliser sur les territoires touristiques l'indispensable dialogue entre les
SCOT les chartes de pays

 

3.1.3 Accentuer la cohérence des zonages de planification et d'action
3.1.3.1 Utiliser l'élaboration des SRADT comme des schémas de massif
3.1.3.2 Accélérer la mise en chantier de nouveaux SCOT
3.1.3.3 Accélérer également la définition et la mise en œuvre de Plans Locaux d'Habitat
dont les territoires d'application pourraient devenir, à terme, ceux des nouveaux SCOT
3.1.3.4 Traduire, au sein des PLU et des Programmes d'Aménagement et de
Développement Durable, les orientations définies dans le cadre des SCOT et des PLH
3.1.3.5 Mieux prendre en compte l'économie touristique et ses liens avec le territoire,
dans l'ensemble des documents prospectifs et de planification du territoire (SRADT,
SCOT, PLU)
3.1.3.6 Prendre en compte, dans ces documents, des conséquences prévisibles du
réchauffement climatique

 

3.1.4 Confier à l'État, une mission temporaire d'assistance aux politiques d'habitat et de
logement
3.1.4.1 Maintenir et renforcer l'action de l'Etat, dans le domaine de l'action foncière et du
logement, sous l'autorité du préfet et du DDEA
3.1.4.2 Créer au niveau départemental, une cellule partenariale d'ingénierie foncière
dédiée

 

3.2 Mieux structurer l'action publique en matière foncière
3.2.1 Créer un observatoire du foncier dans chaque département en zone touristique
3.2.2 Créer un ou plusieurs Établissements publics fonciers locaux couvrant l'ensemble des
communes dans chaque département en zone touristique

 

3.3 Favoriser l'accès aux terrains de l'État pour les projets de logements
3.3.1 Réaliser de manière spécifique un inventaire des terrains de l'Etat et de ses établissements publics dans les zones touristiques
3.3.2 Renforcer la coopération de l'État, des collectivités territoriales, des aménageurs et
promoteurs intervenant sur le foncier public dans le cadre d'un programme national piloté par
la DIDOL
3.3.3 Améliorer les conditions de mise en oeuvre sur le terrain des procédures de cession
3.3.3.1 Engager un effort significatif d'information et de communication
3.3.3.2 Veiller à l'homogénéité des méthodes d'évaluation des terrains
3.3.3.3 Enfin, le développement de la politique de mobilisation du foncier public en zones
touristiques nécessite un renforcement de la coordination et du pilotage sur le terrain de
cette politique pour rapprocher l'action des ministères propriétaires et celle des opérateurs
chargés des cessions

 

3.4 Lier la création de logements pour les actifs à tous les projets de développement touristique
ou immobilier
3.4.1 Responsabiliser les acteurs économiques du tourisme
3.4.1.1 Identifier, au moment de la conception de tout nouveau projet touristique, les
besoins en logements liés au personnel en charge de sa gestion et de son exploitation
3.4.1.2 Prévoir et réserver, en montagne, dans le cadre des procédures d'Unité Touristique
Nouvelle, des zones destinées à l'habitat permanent

 

3.5 Utiliser plus activement les dispositifs économiques et fiscaux innovants pour permettre
notamment la pérennité de la destination sociale de l'habitat concerné
3.5.1 Mettre en place une mission nationale d'appui spécialisée pour la promotion et
l'accompagnement de la mise en oeuvre des dispositifs juridiques particuliers en partenariat
avec les opérateurs de l'habitat social, les représentants des collectivités territoriales des
zones touristiques et le Conseil supérieur du notariat
3.5.1.1 Développer le recours aux baux emphytéotiques et aux baux à construction dans les
nouveaux programmes d'habitat
3.5.1.2 Développer les SCI d'accession progressive à la propriété créées en 2006 par la loi
ENL

 

3.6 Engager des actions nouvelles pour convertir l'immobilier de loisir et limiter les résidences
secondaires
3.6.1 Reconvertir une partie du parc immobilier de loisir en faveur du logement des actifs et
des publics en difficulté
3.6.1.1 Etablir un inventaire du parc potentiellement concerné par cette mesure
3.6.1.2 Reconvertir une partie du parc de résidences de tourisme de la première génération
(hors stations de haute-montagne) en résidences hôtelières à vocation sociale, à destination
prioritairement des publics en difficulté, des jeunes «primo-locataires» et des saisonniers
3.6.2 Limiter le développement des résidences secondaires là où elles sont déjà très
nombreuses
3.6.2.1 Mettre en oeuvre, dans les départements touristiques, un dispositif actualisé régulièrement, géo localisé, d’observation détaillée du parc de résidences secondaires
3.6.2.2 Inscrire dans la loi la possibilité pour les collectivités des zones touristiques de
définir dans leur PLU, des zones où la construction de résidences secondaires et le
changement d'affectation de résidences principales seraient encadrés (cf. document en
annexe sur l'expérience des six communes de Crans-Montana)

 

3.7 Encourager les opérateurs du logement social à mettre en commun leurs moyens d'action
3.7.1 Mieux organiser les appels d'offres des organismes de logement social en zones
touristiques en regroupant leurs programmes annuels de construction
3.7.1.1 Grouper les commandes de construction
3.7.1.2 Inciter les opérateurs de l'habitat social en zones touristiques à élaborer des
stratégies foncières communes et à coordonner leurs politiques de développement

 

3.8 Mobiliser les ressources du logement privé en faveur du logement des actifs
3.8.1 Étendre aux zones touristiques le dispositif Locadirect initié par la Ville de Paris
3.8.2 Promouvoir plus efficacement et adapter les incitations fiscales crées par la loi ENL, en
direction de l'habitat existant pour favoriser le retour sur le marché locatif de longue durée des
logements privés aujourd'hui consacrés à l'hébergement touristique
3.8.2.1 Promouvoir prioritairement l'incitation fiscale renforcée dite «Borloo ancien» en
faveur de la mise sur le marché locatif privé de logement à loyer maîtrisé
3.8.2.2 Proroger et étendre aux territoires touristiques, l'incitation fiscale créée par la loi
ENL pour favoriser la lutte contre la vacance
3.8.2.3 Etendre cette incitation fiscale, en zones touristiques, aux logements qui, après
avoir été dédiés à la location saisonnière, seront remis sur le marché locatif

 

3.8.3 Développer en zone touristique la cession temporaire d'usufruit des logements privés
aux opérateurs de l'habitat social, dans le cadre de l'article 42 de la loi ENL
3.8.3.1 Etendre ce dispositif prévu pour les logements neufs aux logements existant à fin
d'en accélérer les effets

 

3.8.4 Mobiliser les services de l'Etat et des communes pour réduire le nombre de locations
saisonnières illégales et favoriser la remise sur le marché locatif de longue durée les
logements correspondants
3.8.4.1 Renforcer la lutte contre la location saisonnière non déclarée
3.8.4.2 Mettre en place un accompagnement adapté pour faciliter la reconversion locative
de ce parc

 

3.9 Maintenir et étendre la politique en faveur de l'hébergement des saisonniers
3.9.1 Relance de la mission logement des saisonniers de la DGUHC et nomination d’un
coordinateur central « logement des saisonniers »
3.9.1.1 La relance sans délai de cette mission et la nomination d'un chargé de mission sur
la base d'un profil de poste identique à celui rempli par M. Alain Simon
3.9.1.2 La nomination, au niveau central d'un interlocuteur permanent
3.9.2 Réalisation d'un bilan des trois années d'expérimentation, prévu à la Convention entre
l’Etat et l’Union d'Economie Sociale du Logement relative à l'intervention du 1 % logement
dans la location/accession, le logement locatif et la rénovation urbaine
3.9.2.1 La réalisation de ce bilan début 2008, (en intégrant dans ce bilan celui du «Kit
saisonniers»)
3.9.2.2 La généralisation du dispositif prévu à la convention Etat/UESL si ce bilan s'avère
positif
3.9.2.3 La présentation au Parlement des modifications permettant de le stabiliser,
3.9.2.4 L'encouragement au développement des groupements mer-montagne

 

3.9.3 Poursuivre le développement du réseau de maisons de saisonniers
3.9.3.1 Maintenir, au niveau de l'État comme des collectivités, une politique d'aide
pluriannuelle à la création des maisons de saisonniers
3.9.4 Intégrer dans les programmes de création de lits touristiques nouveaux comme dans les
opérations de réhabilitation, et lors de l'aménagement de nouvelles infrastructures
touristiques, la création de lits pour saisonniers
3.9.4.1 Intégrer dans tout nouveau programme immobilier de loisirs et dans tout
programme de réhabilitation, en particulier lorsqu'il bénéficie d'une défiscalisation, un
pourcentage de lits réservés aux salariés saisonniers
3.9.4.2 Anticiper lors de la construction de nouvelles infrastructures touristiques, les
nouveaux besoins créés par celles-ci en logements pour les saisonniers comme pour les
effectifs permanents,
3.9.4.3 Inscrire ces deux mesures, dans les PLU des communes touristiques pour en
favoriser le respect

 

3.10 Étudier de manière spécifique le cas de l'agglomération de Genève, Vaud, la Savoie et l'Ain
3.10.1 La mission recommande qu'une mission interministérielle soit chargée d'examiner les
modalités et les perspectives d'une part du développement des territoires de l'agglomération,
et d'autre part de la coopération franco-suisse au niveau des Etats et des collectivités
territoriales

 

ANNEXE : Expérience des six communes de Crans-Montana












Le logement des actifs, dans les zones touristique est fortement conditionné par le contexte
concurrentiel et changeant dans lequel se développe l'économie touristique. Celui-ci est
profondément marqué par une consommation concentrée dans le temps et dans l'espace et une
demande très exigeante et volatile.

L'histoire du tourisme français a été influencée par la politique de massification de l'offre conduite
par l'État, les collectivités et les grands investisseurs privés dans le cadre du plan neige et des
missions d'aménagement des littoraux méditerranéens et atlantiques. Il l'a été aussi fortement par la
révolution des modes de transport.

Cette offre massive a été source de déséquilibres en favorisant notamment l'implantation de
résidences secondaires sous-utilisées et pour une part aujourd'hui inadaptées aux évolutions de la
demande.

Dans les dernières années ce marché a été fortement dopé par la clientèle étrangère. Il est
néanmoins caractérisé par un fort vieillissement du parc, malgré des initiatives de l'État et des
collectivités, pour le réhabiliter et désaisonnaliser son occupation. Souvent stigmatisés, notamment
par les élus, les résidents secondaires contribuent pourtant au développement de la
prospérité économique de ces territoires, caractéristique de la nouvelle économie présentielle.

L'impact de l'industrie touristique sur le logement des actifs dans les territoires s'exerce de façon
hétérogène mais globalement amplifie les phénomènes de spéculation foncière et de conflits
d'usage.

Les territoires touristiques, notamment du littoral et des Alpes, supportent depuis longtemps une
pression démographique supérieure à l'ensemble du territoire national. Celle-ci est liée à un fort
excédent national, mais surtout à des migrations inter-régionales déséquilibrées au profit des
régions du Sud et de l'Ouest de la France.

Cette pression démographique engendre une hausse de la demande qui se traduit par un niveau très élevé des prix du foncier et de l'immobilier, poussée par une demande étrangère très nettement
supérieure à la moyenne nationale.

Face à cette situation, les politiques foncières mises en oeuvre ne permettent pas de contenir les
effets négatifs de cette pression : raréfaction du foncier constructible, hausse des prix, concurrence
exacerbée entre les différents usages. L'utilisation des outils fonciers existants est insuffisante et
empêche toute anticipation ou régulation foncière.

Le démarrage d'une politique ambitieuse de l'État pour mobiliser les terrains lui appartenant est
reçue favorablement par l'ensemble des acteurs de l'immobilier des zones touristiques. Cette
politique récente doit mieux prendre en compte et préciser les modalités de sa mise en oeuvre.

L'habitat social peine à rattraper le retard pris dans les départements touristiques pour des raisons
tenant à la fois à un coût de réalisation des opérations plus élevé que la moyenne nationale, à une
forte résistance à l'implantation du logement social dans des zones dominées par des résidences
secondaires et à des stratégies et une organisation des opérateurs qui ne sont pas adaptées aux
conditions du marché. L'habitat social reste, sur ces marchés de niveaux de prix élevés, la réponse la
plus pertinente à la satisfaction des besoins de logements des catégories de population les plus
jeunes et les moins rémunérées qui ont des difficultés à entamer leur parcours résidentiel.

Même s'il est encore trop tôt pour juger de ses effets, la loi ENL a répondu en grande partie aux
interrogations que se posent les acteurs de l'immobilier dans les territoires touristiques : elle reste
encore méconnue et nécessite un effort significatif d'explication et d'information pour atteindre sa
pleine efficacité.

En conséquence, la mission recommande de lutter contre l'émiettement et la dispersion des
politiques publiques en renforçant le niveau intercommunal, le recours aux outils de planification et à leur mise en cohérence, en y inscrivant les problématiques du tourisme et de son développement
durable.

Elle recommande également une meilleure structuration de l'action publique en matière foncière en
généralisant les observatoires fonciers et les établissements publics fonciers locaux, ainsi qu'en
intégrant mieux la problématique des territoires touristiques dans la politique de mobilisation du
foncier de l'Etat et en liant la création de logements pour les actifs dans tous les nouveaux projets
touristiques ou immobiliers. Il apparaît, de plus, nécessaire d'utiliser plus activement les dispositifs
innovants existants permettant la dissociation du foncier et du bâti, ainsi que le démembrement de
l'usufruit et de la nue-propriété au travers notamment du dispositif des SCI d'accession progressive à la propriété prévue par la loi ENL.

Une forte mobilisation est indispensable autour de la rénovation du parc immobilier de loisirs, de la
mise en place de méthodes plus efficaces dans l'habitat social, et de l'optimisation de l'utilisation du
parc privé.

La limitation de l'extension du parc de résidences secondaires doit pouvoir être inscrite dans les
documents d'urbanisme.

Enfin, il est proposé d'étudier de manière spécifique la situation de l'agglomération de Genève-
Vaud - La Savoie et l'Ain.