Evaluation de la procédure d'ivresse publique et manifeste (IPM) - Rapports publics - La documentation Française

Dans ce rapport, la mission interministérielle évalue la pertinence et l'efficacité du dispositif actuel de prise en charge des personnes trouvées en état d'ivresse manifeste sur la voie publique ainsi que son coût pour les services. Elle formule un certain nombre de préconisations et de recommandations visant, notamment, à la sécurisation juridique du dispositif, à sa prise en charge financière, à l'amélioration de son efficience ainsi qu'à une meilleure prise en compte de la dimension sanitaire de l'ivresse publique manifeste.

Synthèse du rapport de la mission d’évaluation de la procédure d’ivresse publique et manifeste (IPM)

Résumé du rapport

1. L'état des lieux

1.1 Un champ de procédure important
1.2 Un cadre juridique complexe et flou
1.3. Des pratiques variées
2. Les recommandations de la mission
2.1 Le maintien de la procédure
2.2 L'aménagement et la clarification de chacune des étapes de la procédure

Introduction

Ière Partie : Une procédure au cadre juridique ancien et sommaire, mise en œuvre de façon hétérogène et à un coût élevé, mais qui permet néanmoins de faire face, pour l’essentiel, aux situations rencontrées sur le terrain

1.1 Une procédure au cadre juridique ancien et trop sommaire
1.1.1. Un texte légal d’incrimination, qui date de 1873, organise la répression pénale et la
rétention administrative
1.1.2. Deux circulaires du ministère de la Santé des années 1970 organisent les modalités d’un
examen médical dans les services hospitaliers des urgences.
1.1.3. La jurisprudence et diverses notes des ministères concernés organisent la prise en
charge des frais et précisent le cadre juridique d’intervention
1.1.3.1. Une jurisprudence du Conseil d’Etat du 25 octobre 2002 met les frais médicaux à la
charge de l’Administration
1.1.3.2. Diverses notes des ministères de l’Intérieur, de la Défense et de la Justice précisent
la marche à suivre par les services
1.1.4. En conséquence, la prise en charge de l’IPM par les autorités habilitées à la mettre en œuvre voit se succéder une phase administrative et une phase judiciaire
1.1.4.1. La phase administrative : examen médical et placement en dégrisement
1.1.4.2. La phase administrative : le rôle des différentes forces de sécurité nationales et
municipales
1.1.4.3. La phase judiciaire : organisation des poursuites et jugement
1.1.5. Le dispositif particulier de l’IPM s’inscrit dans un ensemble répressif plus vaste et
récemment complété

1.2. Une procédure mise en œuvre sur le terrain de façon hétérogène et source de difficultés
1.2.1. Un examen médical qui n’est pas systématique
1.2.2. Des modalités d’intervention des médecins très variées
1.2.2.1. Les autorités médicales requises
1.2.2.2. La saisine du médecin
1.2.2.3. Le contenu du certificat médical
1.2.2.4. La prise en charge des frais d’examen médical
1.2.3. Une certaine diversité des actes de procédures
1.2.4. Une réponse judiciaire qui manque d’homogénéité
1.2.5. Une procédure qui doit être clarifiée

1.3. Une procédure mise en œuvre avec des moyens inadéquats
1.3.1. Une formation des personnels limitée
1.3.2. Des locaux de dégrisement le plus souvent rustiques, parfois insalubres et dangereux

1.4. Une procédure dont la mise en œuvre en légère croissance, concerne
70 000 cas par an
1.4.1. De l’ordre de 70 000 IPM par an
1.4.2. Une tendance à la hausse des IPM recensées
1.4.3. Le nombre des amendes prononcées est lui aussi en nette croissance
1.4.4. La population concernée est composite
1.4.5. Une fraction très réduite des personnes conduites par les forces de sécurité est
hospitalisée

1.5. Une procédure légitime mais dont le coût apparaît globalement élevé pour les forces de
sécurité, les médecins et la justice
1.5.1. Une prise en charge publique légitime
1.5.1.1. Forces de sécurité : ordre public et protection de la personne
1.5.1.2. Services médicaux : au cœur du métier de l’urgence
1.5.1.3. Autorité judiciaire : la logique de la réponse pénale
1.5.2. Coûts médicaux : de 25 à 80€
1.5.3. Coûts policiers (pour la police nationale) : entre 110 et 170€
1.5.4. Coût judiciaire : au bas mot 30 €
1.5.5. Coût analytique complet : de 170 à 225€ par procédure
1.5.6. Des charges loin d’être compensées par le produit du paiement des amendes: de l’ordre
de 30€ de recettes pour 200€ de frais

1.6. Une procédure pragmatique, assez comparable à celle de nos voisins européens
1.6.1. Un outil juridique utile
1.6.2. Une pratique française proche de celle des pays européens voisins

IIème Partie : Un dispositif dont les objectifs restent pertinents mais dont l'efficience doit être améliorée

2.1 Maintenir l’architecture globale du dispositif
2.1.1. Des objectifs implicites et étroitement intriqués : l’ordre public et la protection de la
personne
2.1.2. La mise en œuvre pratique de cette procédure articule étroitement les aspects sanitaires,
policiers et judiciaires
2.1.3. L’option de la médicalisation totale doit être écartée
2.1.3.1. La psychiatrisation obligatoire serait une mesure disproportionnée au regard des
libertés publiques et des enjeux sanitaires
2.1.3.2. L’option du dégrisement à l’hôpital serait disproportionnée au regard des nécessités
médicales
2.1.4. L’option du rattachement de l'ivresse à des infractions connexes doit aussi être écartée

2.1.5. Le maintien de l’architecture générale de la procédure d’IPM

2.2. Sécuriser l’intervention
2.2.1. Objectiver l’ivresse en établissant par éthylotest l’imprégnation alcoolique de la
personne interpellée
2.2.2. Réorganiser et clarifier la prise en charge médicale
2.2.2.1. Prévoir dans la loi un examen médical
2.2.2.2. Inclure l’examen médical prévu dans le dispositif de la permanence des soins
2.2.2.3 Encourager la consultation médicale sur place
2.2.2.4 Faciliter la consultation sur le lieu de rétention
2.2.2.5. Prévoir le financement par l’Administration des visites médicales
2.2.2.6. Donner pour cadre juridique à la saisine du médecin et à sa mission la réquisition
administrative
2.2.3. Améliorer les conditions de la surveillance de la personne en rétention
2.2.4. Clarifier le statut de la période située entre l’interpellation et la mise en dégrisement
2.2.5. Encadrer la durée de la rétention et la limiter à 12h
2.2.6. Clarifier l’articulation du dégrisement et de la garde à vue
2.2.7. Moderniser les locaux de dégrisement et se rapprocher des normes européennes

2.3. Adapter la réponse pénale et y intégrer la dimension sanitaire
2.3.1. Faire de la sanction pénale un levier de changement pour le contrevenant
2.3.2. Adopter la procédure de l’amende forfaitaire et l’adapter pour favoriser la prise en
charge sanitaire
2.3.3. Organiser ce suivi sanitaire

2.4. Renforcer l'implication des communes
2.4.1. Les maires sont directement concernés par la problématique de l’IPM
2.4.2. La mission ne recommande pas de confier l’IPM aux polices municipales
2.4.3. La mission recommande d’associer les communes à la prise en charge des IPM dans le
cadre de conventions

Conclusion : des gains en temps et en qualité

Rappel des préconisations

Rappel des principales recommandations

Annexe 1 :
Lettre de mission

Annexe 2 :
Liste des services et des personnes rencontrées ou mises à contribution

Annexe 3 :
Bibliographie

Annexe 4 :
Décision de recevabilité de la Cour européenne des Droits de l’Homme de la requête
présentée par Claude Castelot contre la France

Annexe 5 :
Bulletin de non hospitalisation

Annexe 6 :
Modèle de procès-verbal de gendarmerie

Annexe 7 :
Statistiques OFDT des interpellations pour IPM

Annexe 8 :
Procédures d’ivresse publique et manifeste établies
par la gendarmerie nationale

Annexe 9 :
Estimation du nombre de personnes en état d’ivresse et du nombre de demandes de
certificat médical, aux urgences de l’AP-HP, en 2007

Annexe 10 :
Estimation du coût horaire complet d’un gardien ou d’un gradé de la police nationale

Annexe 11 :
Taux de recouvrement des amendes IPM

Annexe 12 :
Etude comparée du traitement de l’IPM en Europe

Annexe 13 :
Quelques données sur le lien entre l’ivresse et la pathologie alcoolique

Annexe 14 :
Quelques données sur le lien entre alcool et violence

Annexe 15 :
Recommandations pour le suivi médical

Annexe 16 :
Schéma de principe d’une chambre de sûreté

Annexe 17 :
Vérifications concernant l’alcoolémie : modèle de fiche A

Annexe 18 :
Certificat de présentation aux consultations d’addictologie :
l’exemple de Saint- Quentin

Annexe 19 :
Dispositif de prise en charge des addictions

SYNTHESE DU RAPPORT DE LA MISSION D’EVALUATION DE LA PROCEDURE D’IVRESSE PUBLIQUE ET
MANIFESTE (IPM)

1. Par note du 1er août 2007, les ministres de l’Intérieur, de la Justice, de la Défense et de la Santé ont chargé leurs Inspections générales d’une mission d’évaluation de la procédure d’ivresse
publique et manifeste (IPM).

2. Cette procédure dont l’origine remonte à une loi de 1873, consiste à interpeller des personnes en état d’ébriété manifeste sur la voie publique, à les placer en cellule de dégrisement et à leur infliger
une amende ; deux circulaires des années 1970 ont prévu qu’un examen médical soit effectué dans
les services d’urgences hospitalières, aux fins d’apprécier si l’état de santé des personnes est
compatible avec une rétention.

3. Chaque année environ 70 000 personnes, chiffre en légère croissance, sont impliquées.

4. La mission estime que cette procédure qui associe une contravention à une mesure de rétention
administrative et s’accompagne d'un examen médical est finalement bien adaptée à cette situation
particulière qu’est l’ébriété publique, marquée par un trouble temporaire de la raison.

5. Cette procédure permet notamment de répondre avec pragmatisme à deux objectifs : le maintien
de l’ordre public d’une part, la protection des personnes d’autre part. Les pays européens voisins de
la France recourent d’ailleurs à des pratiques relativement similaires.

6. La mission propose donc de garder l’architecture générale de la procédure d’IPM mais en la
sécurisant juridiquement et en la rendant plus efficiente.

7. S’agissant d’une procédure qui comporte une mesure de rétention, il paraît nécessaire à la
mission de mieux l’encadrer par la loi, notamment pour répondre aux nécessités de protection des
libertés publiques et aux exigences de la Cour européenne de droits de l’homme (CEDH).
C’est ainsi, notamment, que la loi devrait :
- explicitement prévoir un examen médical ;
- limiter à douze heures la durée maximale de la rétention.

8. La mission recommande aussi de rendre possible et d’encourager un recours à la médecine
ambulatoire pour réaliser l’examen médical et ce, de façon à éviter un passage aux urgences
hospitalières à la fois coûteux en temps de déplacement et d’attente pour les forces de sécurité intérieure et perturbateur pour les services d’urgences..Pour cela, elle propose d’inclure les
examens d'IPM dans la permanence des soins organisée par les préfets afin qu’ils puissent être
effectués sur les lieux de rétention.

9. Pour financer ces examens médicaux dans des conditions régulières (c'est-à-dire sur le budget de
l’Administration) et permettre qu’ils soient réalisés sur le lieu de la rétention (ce qui suppose le
paiement d’honoraires aux médecins), la mission propose d’en budgéter le coût et de prévoir, à titre
provisionnel, une enveloppe de trois millions d’euros aux budgets des ministères de l’Intérieur et
de la Défense. En contrepartie des économies d’heures fonctionnaires ou militaires, notamment de
nuit, seraient obtenues.

10. S’agissant de la réponse pénale, la mission propose, là aussi dans un souci d’efficience, de
poursuivre l’IPM par la voie de la procédure de l’amende forfaitaire, plus simple, plus rapide et
moins coûteuse que l’ordonnance pénale. Afin de maintenir à la peine un caractère suffisamment
dissuasif, elle préconise d’élever la classe de la contravention, le passage en amende forfaitaire
entraînant une baisse substantielle, non justifiée en l’espèce, de l’amende encourue (35 € contre
150€).

11. Enfin dans un souci de mieux articuler la sanction et le soin, la mission propose de prévoir une
exemption du paiement de l’amende pour les contrevenants qui engageront, dans un court délai,
une démarche de traitement auprès d’un service hospitalier ou d'un centre spécialisé dans la lutte
contre les addictions.

12. Conclusion
Au final, la mission recommande de conserver l’architecture globale du dispositif actuel de l’IPM
tout en améliorant la cohérence de la prise en charge dans ses différents aspects policiers,
judiciaires et sanitaires. Les mesures préconisées permettront des gains en équivalent temps plein
(ETPT) à la fois dans les services de police et de gendarmerie et dans les services judiciaires ; elles
devraient aussi permettre d’améliorer l’efficacité de la réponse pénale et une meilleure prise en
compte de l’aspect sanitaire de l’IPM.

Rappel des principales recommandations de la mission

Recommandation n°1 : maintenir l’architecture générale de la procédure d’IPM.

Recommandation n°2 : objectiver l’état d’imprégnation alcoolique de la personne interpellée en
utilisant un éthylotest.

Recommandation n°3 : inscrire dans la loi l’obligation d’un examen médical qui donnera lieu à la
délivrance d’un bulletin relatif à la compatibilité de l’état de santé avec la rétention (BCR).

Recommandation n°4 : organiser la consultation médicale dans le cadre de la permanence
départementale des soins.

Recommandation n°5 : privilégier la consultation médicale dans les locaux de la police ou de la
gendarmerie.

Recommandation n°6 : organiser une concertation sur la tarification des honoraires d’examen
médical d’IPM dans le cadre d’un groupe de travail pluridisciplinaire.

Recommandation n° 7 : prévoir, à titre provisionnel, un budget de trois millions d’euros pour
financer régulièrement les dépenses d’examen médical.

Recommandation n°8: donner pour cadre juridique à la saisine du médecin la réquisition
administrative d'IPM et confier au groupe de travail susvisé le soin de déterminer les modalités de
mise en œuvre de la réquisition et de la modélisation des certificats médicaux.

Recommandation n°9 : organiser la concertation sur les modalités de la surveillance en rétention et
adapter par voie de circulaires internes (police, gendarmerie) les recommandations du groupe de
travail.

Recommandation n°10 : fixer dans la loi la durée maximale de rétention pour dégrisement à 12h.

Recommandation n°11 : inscrire dans la loi le principe de non cumul des durées de la rétention
pour IPM et de la garde à vue.

Recommandation n°12 : programmer sur une durée raisonnable la mise aux normes des chambres
de sûreté (loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure-
LOPPSI).

Recommandation n°13 : adopter la procédure de l’amende forfaitaire.

Recommandation n°14 : élever la classe de la contravention pour lui conserver un caractère
dissuasif.

Recommandation n°15 : prévoir une exemption automatique du paiement de l’amende forfaitaire
sur justification d’une prise en charge par une structure spécialisée en addictologie.

Recommandation n°16 : prévoir que les constatations caractérisant l’infraction seront consignées
dans la fiche A prévue à l’article R.3354-4 du CSP qui sera amendée à cet effet.

Recommandation n°17: organiser dans le dispositif spécialisé d'addictologie (service hospitalier et
service ambulatoire) un système de suivi des personnes en fin de procédure d'IPM et fournir dans
chaque département aux commissariats de police et brigades de gendarmerie les coordonnées des
médecins susceptibles de recevoir ces personnes.

Recommandation récapitulative (6-8-9-17) n° 18 : organiser la concertation dans le cadre d’un
groupe de travail Intérieur/Santé/Justice sur les questions suivantes :
- la tarification de l’examen d’ivresse publique et manifeste ;
- les modalités de mise en œuvre de la réquisition administrative pour IPM (modalités de la
délégation, contenu de la mission, modélisation…) ;
- la modélisation du certificat médical d’IPM ;
- la modélisation du certificat descriptif des lésions ;
- les modalités de la surveillance par les forces de sécurité de la personne placée en chambre de
sûreté ;
- la modélisation du certificat-type délivré par la structure de soins dans le cadre de la procédure de
poursuite.

Recommandation n°19 : mieux associer les communes à la prise en charge de l’IPM, notamment
dans le cadre des contrats locaux de sécurité.

Recommandation n°20 : assurer, par voie de circulaire interministérielle, l’information des
administrations concernées sur le dispositif rénové de prise en charge de l’IPM.