L'ouverture du marché des jeux d'argent et de hasard - Rapports publics - La documentation Française

Ce rapport de M. Bruno Durieux a été rédigé suite à la demande en novembre 2007 du Premier ministre d'engager une mission de réflexion sur la réorganisation globale du secteur des jeux et sur la modernisation de leur régime juridique. Le rapport propose de revoir le régime français de droits exclusifs et d'autoriser l'entrée de nouveaux opérateurs sur le marché. Différents scénarios d'ouverture sont envisageables selon le type de jeux. L'ouverture pourrait concerner soit uniquement les paris sportifs, soit les paris et les jeux de cercle, soit l'ensemble des jeux à l'exception des loteries. Les opérateurs seraient soumis à l'obtention d'une licence nationale. Le rapport recommande la création d'une autorité de régulation unique pour la délivrance des autorisations. Il préconise également d'écarter le principe de reconnaissance mutuelle, les opérateurs disposant d'une licence dans un autre État membre ne seraient donc pas autorisés de plein droit en France. Le rapport estime que 75 % du produit brut estimé des jeux en ligne est réalisé par des opérateurs non autorisés. A cet effet, il préconise que les jeux sur internet dans le domaine du pari hippique ou du poker deviennent accessibles à des opérateurs privés mais exclut une légalisation des machines à sous en ligne. Le rapport insiste également sur la nécessité de mettre en oeuvre des dispositifs de lutte contre les opérateurs illégaux. Il préconise de bloquer les gains des joueurs gagnants et de renforcer les moyens de répression classiques.

I. LE CONTEXTE JURIDIQUE EUROPÉEN ET LES EVOLUTIONS ECONOMIQUES INVITENT A UNE OUVERTURE DU MARCHÉ DES JEUX PRESERVANT LES OBJECTIFS D’INTERÊT GÉNÉRAL

 A. LA RÉFLEXION SUR L’OUVERTURE DU MARCHÉ DES JEUX EST LIÉE AUX RISQUES JURIDIQUES
 ET ÉCONOMIQUES PESANT SUR LE SECTEUR

 1. Dans un cadre juridique incertain, la Commission européenne emprunte la voie
 juridictionnelle pour faire appliquer la libre prestation de services

 2. L’ouverture du marché des jeux répond également à une réalité économique

 B. L’OUVERTURE DU MARCHÉ DES JEUX DOIT ÊTRE MAÎTRISÉE ET RESPECTUEUSE DES
 OBJECTIFS D’INTÉRÊT GÉNÉRAL

 1. La nature des jeux ouverts a un impact sur l’ordre social

 2. Des considérations relatives à l’ordre public doivent également être prises en compte

 3. Le maintien du niveau des recettes publiques constitue un enjeu important

 II. TROIS SCÉNARIOS D'OUVERTURE DU SECTEUR DES JEUX SONT ENVISAGEABLES

 A. SCÉNARIO A : OUVERTURE À LA CONCURRENCE DU SEUL SECTEUR DES PARIS SPORTIFS ET
 HIPPIQUES
 1. Présentation du scénario
 2. Analyse du scénario au regard des objectifs fixés dans la lettre de mission
 3. Bilan coûts / avantages
 
 B. SCÉNARIO B : OUVERTURE À LA CONCURRENCE DU SECTEUR DES PARIS SPORTIFS ET DES
 JEUX DE CERCLE À DISTANCE (MAIS PAS DU SECTEUR DE LA LOTERIE NI DES MACHINES À SOUS)
 1. Présentation du scénario
 2. Analyse du scénario au regard des objectifs fixés dans la lettre de mission
 3. Bilan coûts / avantages
 
 C. SCÉNARIO C : OUVERTURE À LA CONCURRENCE DE TOUS LES SECTEURS À L’EXCEPTION DES
 LOTERIES
 1. Présentation du scénario
 2. Analyse du scénario au regard des objectifs fixés dans la lettre de mission
 3. Bilan coûts/ avantages
 
 

 III. L’OUVERTURE DU MARCHÉ NÉCESSITE D’INVENTER DE NOUVEAUX MODES DE RÉGULATION

 A. LA MISE SUR PIED D’UNE AUTORITÉ DE RÉGULATION FRANÇAISE APPARAÎT NÉCESSAIRE
 
 B. UNE LICENCE NATIONALE SERA REQUISE POUR OPÉRER SUR LE MARCHÉ FRANÇAIS
 1. L’ouverture des jeux sur le marché français doit être réservée à des opérateurs disposant
 d’une licence française et le principe de reconnaissance mutuelle doit être écarté
 2. Le cahier des charges permettra de préserver le niveau élevé des objectifs d’ordre social et
 public
 3. Les modalités d’attribution des licences
 4. L’octroi d’un nombre limité de licences peut être envisagé à titre temporaire
 5. Le coût des licences devra permettre de couvrir les frais de fonctionnement et de contrôle de
 l’autorité de régulation
 
 C. UNE CONDITION D’INSTALLATION EN FRANCE CONSTITUE L’OUTIL DE RÉGULATION
 OPTIMAL
 1. L’installation en France permet de s’assurer du respect du cahier des charges
 2. En complément, des solutions informatiques centralisées de contrôle des jeux paraissent peu
 réalistes
 3. La violation des obligations du cahier des charges doit justifier des sanctions pouvant aller
 jusqu’au retrait de la licence
 
 D. LE MAINTIEN DES RECETTES PUBLIQUES À LEUR NIVEAU ACTUEL EST POSSIBLE SI L’ON ÉTABLIT UNE TAXATION DES JEUX À DISTANCE COMPARABLE À CELLE QUI PRÉVAUT AUJOURD’HUI
POUR LES JEUX EN DUR ET MOYENNANT UNE ADAPTATION DE LA FISCALITÉ
 1. La mission recommande de privilégier, dès lors que la nature des jeux l’autorise, une
 taxation des mises
 2. Les jeux à distance et en dur doivent être taxés de manière identique
 3. Le maintien des recettes suppose de conserver le niveau de taxation actuel
 4. Propositions de la mission par scénarios d’ouverture et chiffrage des scénarios
 5. La recherche d’une fiscalisation des jeux adaptée à l’ouverture doit également permettre
 d’assurer la pérennité de certaines recettes non destinées à l’État et dont le montant total a
 excédé 1,1 milliard d’euros en 2006
 
 E. EN TOUTE HYPOTHÈSE, LA POSSIBILITÉ D’OUVRIR LES JEUX DE MANIÈRE MAÎTRISÉE DÉPEND
 DE LA CAPACITÉ DE L’ÉTAT À EMPÊCHER LES OPÉRATEURS NON AUTORISÉS
 1. Pour lutter contre l’offre illégale de jeux à distance, la mission recommande de mettre en
 place cinq grands types de dispositifs
 2. Aucun de ces moyens n'est suffisant en soi pour lutter contre les opérateurs illégaux mais
 leur usage complémentaire peut permettre de limiter l'expansion de l'offre illégale
 
 

SYNTHÈSE

 Le contexte juridique européen et les évolutions économiques conduisent à une ouverture
 du marché des jeux d’argent et de hasard. En effet, le régime français de droits exclusifs fait l’objet
 d’un avis motivé de la Commission européenne depuis juin 2007. De plus, le jeu en ligne est devenu
 une réalité économique qui se développe en France dans un cadre essentiellement illégal, 75% du
 produit brut des jeux estimé étant réalisé par des opérateurs non autorisés.

 Cette ouverture à la concurrence doit toutefois être maîtrisée et soucieuse des
 objectifs d’intérêt général propres à la France : préservation de l’ordre social (protection des
 joueurs, lutte contre l’addiction) et de l’ordre public (lutte contre la fraude et le blanchiment d’argent).
 Des considérations fiscales doivent également être prises en compte dans la mesure où, d’une part, le
 montant des recettes publiques actuellement tirées de cette activité est significatif et où, d’autre part, le
 niveau de pression fiscale constitue lui-même un outil de régulation de l’addiction et du blanchiment.
 
 La mission insiste sur les incertitudes du cadre juridique communautaire actuel qui
 résultent de l’absence de directive réglementant le secteur des jeux au sein de l’Union et d’une
 jurisprudence qui semble claire sur les principes mais qui permet des interprétations variées quant aux
 modalités de mise en œuvre des réglementations nationales. Dans la mesure où une clarification du
 droit européen ne semble pas pouvoir être attendue à court terme, l’ouverture du marché doit donc être
 conduite avec prudence et de manière progressive.
 
 Le présent rapport expose les propositions de la mission. Celles-ci portent, d’une part, sur
 les différents scénarios d’ouverture envisageables et, d’autre part, sur les modalités de régulation du
 marché.
 
 Il apparaît ainsi que l’ouverture peut être plus ou moins large selon le type de jeux
 autorisés. Elle pourrait concerner soit uniquement les paris sportifs, champ de l’avis motivé adressé à la France, soit les paris et les jeux de cercle ou enfin, l’ensemble des jeux à l’exception
 des loteries. La mission souligne que l’hypothèse d’une légalisation des machines à sous en ligne
 ou de leur installation dans des endroits facilement accessibles conduirait à une dégradation de
 l’ensemble des objectifs d’intérêt général. C’est pourquoi elle recommande d’écarter cette dernière
 option.
 
 S’agissant de la régulation, il est proposé de mettre en œuvre un système de licence
 reposant sur un cahier des charges décrivant précisément les conditions que les opérateurs devront
 remplir pour pouvoir proposer leurs services aux joueurs résidant en France et qui permettront
 d’assurer un haut niveau de protection de l’ordre public et de l’ordre social. Les opérateurs disposant
 d’une licence dans un autre État membre ne seraient autorisés que s’ils ont obtenu une licence
 en France, ce qui revient à écarter explicitement le principe de reconnaissance mutuelle. Ces licences
 seraient délivrées par une instance de régulation unique à créer, qui serait notamment chargée de
 suivre les évolutions du secteur, de contrôler les opérateurs agréés et de les sanctionner le cas échéant.
 Les prélèvements, dont l’architecture devrait être revue, seraient maintenus au même niveau
 qu’aujourd’hui, tant pour les jeux en dur que pour les jeux en ligne.
 
 Compte tenu des clauses du cahier des charges, l’offre légale pourrait se révéler moins
 attractive en France que celle proposée aujourd’hui dans d’autres États. Il est donc fondamental de
 mettre en œuvre des dispositifs de lutte contre les opérateurs illégaux, c’est-à-dire ne disposant
 pas d’une licence française, et ce même s’ils sont agréés par d’autres États membres. La mission
 estime qu'il est indispensable que la France engage un dialogue avec la Commission pour obtenir des
 garanties sur les moyens de lutte contre l’offre illégale proposés, nécessaire contrepartie d'une
 ouverture maîtrisée du secteur des jeux.