Retour
 
Collectivités territoriales

Comité pour la réforme des collectivités locales - « Il est temps de décider » - Rapport au Président de la République

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française : Fayard

Date de remise : Mars 2009
174 pages

Pour lire les rapports au format PDF vous avez besoin d'un lecteur PDF.
Pour lire les rapports au format EPUB vous avez besoin d'un lecteur EPUB.

Numérique (PDF)
 
Télécharger

Etudier les mesures propres à simplifier les structures des collectivités locales, clarifier la répartition de leurs compétences et permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers, et formuler toute autre recommandation qu'il jugera utile, telles étaient les missions confiées au Comité pour la réforme des collectivités locales constitué par décret en octobre 2008 et présidé par Edouard Balladur. Dans son rapport, le Comité recommande notamment de : favoriser les regroupements volontaires de régions et de départements par des dispositions législatives ; avant 2014, achever d'une part la carte de l'intercommunalité et rationaliser d'autre part la carte des syndicats de communes ; ne plus créer de nouveaux « pays » au sens de la loi du 4 février 1995 ; créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014 (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes) ; confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes nouvelles issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions ; etc. En complément du rapport sont présentés des observations personnelles des membres du comité ainsi que les deux projets de loi proposés par Edouard Balladur : projet de loi de réforme des collectivités locales, projet de loi portant création de la collectivité territoriale du Grand Paris.



Il est temps de décider

Introduction

 
Première partie : L’organisation territoriale de notre pays nécessite de profondes réformes
 

A. Les finances locales
1. L’importance et la complexité de la dépense locale
2. Le vieillissement de la fiscalité locale
3. Les contraintes de la réforme

B. Les compétences
1. Des compétences enchevêtrées
2. Une difficile spécialisation des compétences
3. Des difficultés d’ordre juridique

C. Les structures
1. Les communes et leurs groupements
2. Les départements et les régions

D. Les cas particuliers
1. La région Ile-de-France
2. La Corse
3. Les départements et régions d’outre-mer

 
Seconde partie : L’ambition d’une démocratie locale renforcée et efficiente
 

A. Des structures simplifiées
1. La région et le département
2. Les communes et leurs groupements

B. Des compétences clarifiées
1. Les compétences partagées
2. Les compétences propres
3. Le développement des délégations de compétences

C. Des finances locales modernisées
1. L’amélioration de la maîtrise de la dépense locale
2. La modernisation de l’assiette des impôts directs locaux
3. La question de la taxe professionnelle
4. La limitation des cumuls d’impôts locaux sur une même assiette

D. Les cas particuliers
1. La région Ile de France
2. La Corse
3. Les régions et départements d’outre-mer

 


Conclusion

Les vingt propositions

Observations personnelles

Observations personnelles de MM. Pierre Mauroy et André Vallini

Observations personnelles de M. Gérard Longuet

Observations personnelles de MM. Jean-Claude Casanova et Jean-
Ludovic Silicani

Observations personnelles de M. Jacques Julliard

Observations personnelles de Mme Elisabeth Lulin

Observations personnelles de M. Michel Verpeaux

  

Annexes

Annexe n° 1 : Décret du 22 octobre 2008 portant création du Comité pour la réforme des collectivités locales

Annexe n° 2 : Liste des personnes auditionnées

Annexe n° 3 : Lettre de M. Edouard Balladur au Président de la
République lui transmettant deux projets de loi

  










Les vingt propositions





Proposition n° 1 : favoriser les regroupements
volontaires de régions et la modification de leurs limites
territoriales, pour en réduire le nombre à une quinzaine.

Certaines régions françaises sont moins peuplées que leurs
homologues européennes, et leur périmètre est parfois contesté.
L’objectif est de leur donner une taille critique de 3 à 4 millions
d’habitants. Pour faciliter les regroupements de régions, il est
proposé de simplifier la législation en prévoyant que suffiront,
dans les régions qui le souhaitent, soit l’assentiment des conseils
régionaux, soit un référendum. Pour les modifications des limites
des régions, il est proposé que le vote du Parlement ne soit plus
requis mais que suffisent les délibérations concordantes des
régions et départements concernés, assorti d’un avis favorable
des conseils généraux des départements de chaque région.

Proposition n° 2 : favoriser les regroupements
volontaires de départements par des dispositions législatives
de même nature que pour les régions.

Il n’existe, dans le droit actuel, aucune disposition
prévoyant la procédure à suivre lorsque deux départements, ou
plus, souhaitent se regrouper. Or, certains départements
manifestent cette volonté. Il est donc proposé de transposer aux
départements la législation envisagée pour favoriser les
regroupements de régions.

Proposition n° 3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux ;
en conséquence supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin de liste.

Afin de renforcer le rôle des régions tout en les rapprochant
des départements et en modernisant le mode d’élection des
représentants de la population à chacun de ces deux niveaux
d’administration territoriale, il est proposé de procéder
simultanément à cette élection, dans le cadre d’un scrutin de liste
proportionnel à deux tours assorti d’une prime majoritaire. Les
listes présentées le même jour aux suffrages comporteraient
autant de candidats que de sièges à pourvoir dans les conseils
départementaux. Les premiers de liste seraient, dans une
proportion à déterminer en fonction de la population, désignés
pour siéger au conseil régional et au conseil départemental, les
suivants de liste siégeant exclusivement au conseil départemental.
Il s’en déduit que les cantons, même redessinés, seraient des
circonscriptions électorales inadaptées. L’élection se déroulerait
donc dans le cadre de circonscriptions infra-départementales, de manière à ce que l’identité des territoires continue à être prise en
compte à l’échelon départemental et le soit mieux qu’elle ne l’est
aujourd’hui au niveau régional.

Proposition n° 4 : achever, avant 2014, la carte de
l’intercommunalité.

Presque toutes les communes françaises sont membres
d’un groupement de communes, mais, dans certaines régions, la
carte de l’intercommunalité demeure inachevée. Il convient que
les communes qui ne sont membres ni d’une communauté urbaine, ni d’une communauté d’agglomération ni d’une
communauté de communes rejoignent, avant 2014, la forme de
groupement correspondant à l’importance de leur population.

Proposition n° 5 : rationaliser, avant 2014, la carte des
syndicats de communes.

Afin de simplifier le fonctionnement des administrations
locales et de diminuer le nombre des échelons d’administration, il
est proposé qu’avant 2014, tous les SIVOM et SIVU soient,
lorsque leur périmètre correspond à celui d’un groupement de
communes, absorbés par celui-ci et que soient précisées les
conditions d’adhésion des communes à des syndicats dont le
périmètre ne recoupe que partiellement celui du groupement de
communes auquel elles appartiennent.

Proposition n° 6 : ne plus créer de nouveaux « pays» au sens de la loi du 4 février 1995.

La plupart des « pays » ont été des structures de
préfiguration des groupements de communes. Ils ont, pour
l’essentiel, rempli leur office. Il est donc proposé de proscrire la
constitution de nouveaux « pays » au sens où le prévoyait la loi du
4 février 1995.

Proposition n° 7 : instaurer l’élection des organes
délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel
direct, en même temps et sur la même liste que les
conseillers municipaux.

La plupart des groupements de communes exercent, en
fait, des compétences très larges, en lieu et place des communes
qui les constituent. Or, les organes délibérants de ces
groupements ne procèdent que du suffrage indirect. Il est proposé d’étendre le champ de la démocratie locale en prévoyant que les
membres de ces organes délibérants soient élus au suffrage
direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers
municipaux, les premiers de liste ayant vocation à siéger au conseil de l’intercommunalité et au conseil municipal de leur
commune, les suivants de liste siégeant exclusivement dans leur
conseil municipal. Afin que toutes les communes soient
représentées dans des conditions satisfaisantes au conseil
communautaire, il serait prévu que les critères démographiques
de représentation seraient assortis d’une disposition permettant
que chaque commune dispose au moins d’un représentant au
conseil communautaire. Il se déduit de tout ce qui précède que les
mandats exécutifs intercommunaux devraient entrer dans le
champ de la législation relative à la limitation du cumul des
mandats.

Proposition n° 8 : créer par la loi onze premières
métropoles, à compter de 2014, d’autres intercommunalités
pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce
statut.

A/. C’est en 1966 qu’ont été créées, par la loi, les
communautés urbaines. Pour donner une nouvelle impulsion aux
plus importantes d’entre elles et doter notre pays d’agglomérations
d’une force suffisante, il est proposé de créer, par la loi, avant
2014, un premier groupe de métropoles (Lyon, Lille, Marseille,
Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et
Rennes), auquel auraient ensuite vocation à se joindre, si elles le
souhaitent, les intercommunalités remplissant les conditions
posées par cette loi.

B/. Les métropoles ainsi constituées seraient des
collectivités locales à statut particulier, exerçant, outre certaines
des compétences des communes, les compétences, notamment
sociales, dévolues aux départements.

C/. Soit les communes membres des communautés
urbaines ou d’agglomération sur la base et dans le périmètre
desquelles seraient créées les métropoles auraient la qualité de « villes », personnes morales de droit public dotées de
compétences et de ressources fiscales propres et de conseils élus. Les conseillers métropolitains seraient élus sur la même liste
et le même jour que les conseillers de villes, selon les modalités
déjà décrites pour les autres élections simultanées
recommandées par le Comité.

Soit les communes membres des communautés urbaines
ou d’agglomération sur la base et dans le périmètre desquelles
seraient créées les métropoles conserveraient la qualité de
collectivités locales, ce qui impliquerait que soient modifiées les
dispositions du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution,
qui proscrivent la tutelle d’une collectivité locale sur une autre.
Dans cette hypothèse, les conseillers métropolitains seraient également élus sur la même liste et le même jour que les
conseillers municipaux, selon les modalités déjà décrites.

Proposition n° 9 : permettre aux intercommunalités de
se transformer en communes nouvelles en redéployant, en
leur faveur, les aides à l’intégration des communes.

L’objectif à atteindre est, à terme, que les
intercommunalités se transforment en communes de plein
exercice, ce qui permettrait à la France de compter des
communes fortes, en nombre raisonnable. Afin d’encourager ce
mouvement, il est proposé que les aides à l’intégration soient
redéployées en faveur des intercommunalités où le besoin
d’intégration est le plus manifeste, qu’une date butoir soit fixée par
la loi pour l’attribution de ces aides et que, passé le délai ainsi
accordé aux communes pour s’engager dans la voie de
l’intégration, ces aides soient gelées puis diminuent
progressivement.

Proposition n° 10 : réduire d’un tiers les effectifs
maximaux des exécutifs intercommunaux.

La France se caractérise par le nombre élevé des membres
des exécutifs locaux, en particulier à l’échelon intercommunal. Il
en résulte, outre des dépenses de fonctionnement parfois peu
justifiées, une dilution des responsabilités. Aussi est-il proposé une réduction d’un tiers des effectifs des exécutifs
intercommunaux.

Proposition n° 11 : confirmer la clause de compétence
générale au niveau communal (métropoles, communes
nouvelles issues des intercommunalités et autres communes)
et spécialiser les compétences des départements et des
régions.

Une fois définis les champs de compétences respectifs de
chaque niveau de collectivités locales, il est proposé que les
départements et les régions ne puissent intervenir que dans les
domaines de compétences que la loi leur attribue, de manièreà limiter les excès des financements croisés. En revanche, afin de
garantir aux élus les plus proches des populations et de leurs
besoins la capacité de prendre des initiatives dans les cas non
prévus par les textes législatifs et réglementaires, les communes
dans leur forme actuelle, les communes nouvelles issues des
intercommunalités et les métropoles exerceraient, outre leurs
compétences d’attribution, une compétence générale. Par ailleurs,
les départements conserveraient la faculté d’apporter leur
concours aux investissements des communes.

Proposition n° 12 : clarifier la répartition des
compétences entre les collectivités locales et entre celles-ci
et l’Etat.

La répartition des compétences entre collectivités locales
relève de textes multiples et épars. Il est proposé que les pouvoirs
publics engagent et mènent à bien avant la fin de la présente
législature une révision générale de ces compétences permettant
de distinguer les compétences qui doivent demeurer partagées
entre plusieurs niveaux d’administration locale, celles qui doivent être attribuées de manière exclusive à une seule catégorie de
collectivités locales et celles qui sont susceptibles de faire l’objet
de délégations de compétences.

Proposition n° 13 : prévoir, à l’occasion de la révision
générale des politiques publiques, de tirer toutes les
conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que
les services ou parties de services déconcentrés de l’Etat qui
interviennent dans le champ de compétences des
collectivités locales soient supprimés.

Plus d’un quart de siècle après les grandes lois de
décentralisation, l’Etat n’en a pas encore tiré les conséquences en
termes d’organisation de ses services déconcentrés et de
nombreux doublons subsistent, qui compliquent les procédures de
décision et en alourdissent le coût. Il est proposé que chaque fois
que l’Etat continue à intervenir dans une matière relevant des
compétences exclusives des collectivités locales, il supprime les
services ou parties de services déconcentrés correspondants.

Proposition n° 14 : définir, dans le cadre d’un débat
annuel au Parlement, un objectif annuel d’évolution de la
dépense publique locale.

On peut regretter que, compte tenu de son importance, la
dépense publique locale demeure mal connue et ne soit évoquée
devant le Parlement qu’à l’occasion du débat d’orientation
budgétaire. Pour la clarté du débat démocratique et pour
l’information des gestionnaires locaux, il est proposé que le
Parlement organise chaque année un débat sur ce point et que
celui-ci soit alimenté par un constat mis au point par une instance
ad hoc chargée de définir, sous le contrôle du Parlement, des
indicateurs de performance et un guide de bonnes pratiques dans
la gestion des finances locales. Les collectivités locales seraient
ainsi mieux éclairées sur les conséquences de leurs dépenses et
notre pays mieux à même de veiller à la cohérence de ses
engagements européens.

Proposition n° 15 : réviser les bases foncières des
impôts directs locaux et prévoir leur réactualisation tous les
six ans.

Actuellement, les bases foncières des impôts directs locaux
sont celles fixées en 1970. Il est proposé que la révision de ces
bases fasse partie de la réforme globale des collectivités locales,
qu’elle s’effectue en fonction de valeurs locatives administrées qui
tiennent compte du marché immobilier, que la loi encadre les
transferts de charges en résultant pour les contribuables, mette en
place un mécanisme d’étalement de ces transferts de charges sur
plusieurs années et établisse une procédure automatique de
réévaluation tous les six ans.

Proposition n° 16 : compenser intégralement la
suppression de la taxe professionnelle par un autre mode de
taxation de l’activité économique, fondée notamment sur les
valeurs locatives foncières réévaluées et la valeur ajoutée des
entreprises.

La suppression annoncée de la taxe professionnelle et sa
nécessaire compensation, qui représente un enjeu de quelque 22
milliards d’euros pour les collectivités locales, ont conduit le
Comité à réaffirmer son attachement à la persistance d’un lien
fiscal entre les entreprises et les collectivités sur le territoire
desquelles elles sont implantées. Après avoir examiné les
différentes options possibles, le Comité a écarté l’idée d’un
partage d’impôts nationaux et celle d’une taxation de la
consommation d’énergie, qui frapperait également les ménages. Il
propose, afin d’assurer la neutralité de la réforme pour les
finances publiques, ce qui nécessite une ressource de 8 milliards
d’euros, qu’outre la part foncière, réévaluée, de la taxation des
entreprises, celles-ci soient imposées en fonction de la valeur
ajoutée qu’elles dégagent, le taux de cette taxation, qui serait
affectée aux collectivités locales, ne pouvant excéder un plafond
fixé à l’échelon national. Le reste à combler pour les collectivités
locales serait financé sous la forme de dotations budgétaires et du
transfert de divers impôts indirects, comme la taxe supplémentaire
sur les conventions d’assurance.

Proposition n° 17 : limiter les cumuls d’impôts sur une
même assiette d’imposition.

Quelque 39 000 entités distinctes disposent, en France, de
la capacité de lever l’impôt. Il en résulte une opacité du système
fiscal qui nuit à l’exercice de la démocratie locale. Aussi est-il
proposé d’éviter qu’un trop grand nombre de niveaux de
collectivités locales ne disposent du pouvoir de fixer le taux
d’impositions reposant sur une même assiette, tout en laissant à chaque niveau de collectivités locales la possibilité de fixer librement le taux d’au moins une imposition. La répartition
proposée par le Comité se rapproche de cet objectif, tout en
tenant compte du volume des dépenses exposées par chaque
catégorie de collectivités locales.

Proposition n° 18 : créer, en 2014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée « Grand Paris » sur le
territoire de Paris et des départements de la Seine-Saint-Denis du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine. Cette création
serait précédée d’une consultation associant les
représentants des collectivités locales intéressées, des
partenaires sociaux et des forces économiques.

La Ville de Paris et les trois départements de la « petite
couronne » rassemblent plus de six millions d’habitants. Au sein
de cet ensemble, les besoins de coordination des politiques
publiques sont criants et la voie de la coopération intercommunale
n’y a guère été empruntée, à la différence des communautés
urbaines qui existent dans les autres zones urbanisées de notre
pays. Aussi est-il proposé, afin de permettre l’émergence d’une
grande métropole nouvelle, de créer en 2014, à l’issue d’une
consultation publique appropriée, une collectivité locale spécifique,
dotée de compétences d’attribution qui seraient celles des
départements supprimés et des intercommunalités les plus
importantes qui s’y trouvent. Les communes comprises dans le
périmètre du « Grand Paris » conserveraient leur qualité de
collectivités locales ainsi que le mode de scrutin actuel pour la
désignation de leurs conseils municipaux. Les conseillers du « Grand Paris » seraient élus, dans le cadre de circonscriptions
découpées à l’intérieur des départements actuels, au scrutin de
liste à deux tours à la représentation proportionnelle avec prime
majoritaire, les premiers de liste siégeant au conseil régional et les
suivants de liste au conseil du « Grand Paris ».

Proposition n° 19 : modifier certaines dispositions du
mode de scrutin actuel pour la désignation des membres de
l’Assemblée de Corse.

Tant que l’élection de l’Assemblée de Corse reste distincte
de celle des assemblées départementales, des modifications à la
loi existante, en ce qui concerne la prime majoritaire et les
conditions de maintien ou de fusion des listes, permettraient la
constitution d’une majorité au sein de cette Assemblée.

Proposition n° 20 : instaurer, dans les départements et
régions d’outre-mer, une assemblée unique.

Contrairement à la règle applicable en métropole qui veut
qu’une seule collectivité locale administre un même territoire, les
départements d’outre-mer ont également le caractère de régions.

Les inconvénients qui en résultent sont nombreux, en termes
d’exercice de la démocratie locale et de coût de fonctionnement. Il
est proposé que ces départements soient administrés, après
consultation des électeurs, par une assemblée unique.

Les propositions n° 1, 2, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16,
17, 19 et 20 ont été adoptées à l’unanimité des membres du
Comité.

La proposition n° 3 a été adoptée par la majorité du Comité,
MM. Mauroy et Vallini votant contre et M. Verpeaux s’abstenant.


Le A et le C de la proposition n° 8 ont été adoptés à l’unanimité des membres du Comité ; le B a été adopté à la
majorité des membres du Comité, MM. Mauroy, Vallini et Julliard
votant contre.

La proposition n° 11 a été adoptée par la majorité du
Comité, MM. Mauroy et Vallini votant contre et MM. Julliard,
Verpeaux et Casanova s’abstenant.

La proposition n° 18 a été adoptée par la majorité du
Comité, MM. Mauroy et Vallini votant contre.