Protéger les espaces agricoles et naturels face à l'étalement urbain - Rapports publics - La documentation Française

L'étalement urbain mal maîtrisé a des conséquences majeures sur le développement durable des territoires tant dans le domaine économique agricole que dans le domaine environnemental et paysager. Le rapport tire le bilan des dispositifs de protection des espaces agricoles et naturels mis en place depuis 1999, de l'action menée par les établissements publics fonciers (EPF) et les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) et formule quinze propositions pour optimiser les conditions et moyens d'intervention de ces organismes.

RÉSUMÉ

LISTE DES RECOMMANDATIONS

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION

1 FAIRE PRENDRE CONSCIENCE DU GASPILLAGE DES ESPACES AGRICOLES ET NATURELS

1.1 La consommation d’espaces est excessive

1.2 Mesurer et afficher la consommation d’espace
Recommandation n° 1 : mesurer et afficher la consommation d’espaces agricoles et naturels, par une enquête
annuelle auprès des communes, en attendant la mise en place d’une couche de données dans les systèmes
d’information géographique sur l’utilisation du sol et le droit du sol à la parcelle

1.3 Changer le regard sur les espaces agricoles
Recommandation n° 2 : faire de la gestion économe de l’espace une cause d’intérêt public ; définir de façon
concertée et afficher au niveau national les objectifs souhaitables de consommation d’espaces

2 UTILISER LES DISPOSITIONS REGLEMENTAIRES DE PROTECTION DES ESPACES AGRICOLES ET NATURELS

2.1 La protection des espaces agricoles et naturels prescrite par les documents d’urbanisme n’est pas
utilisée dans l’esprit que lui fixe la loi

2.2 Établir des DTA dans les zones à forte pression démographique en renforçant leur volet visant la
protection des espaces agricoles et naturels
Recommandation n° 3 : utiliser les DTA sur les espaces à enjeux ; compléter l’article L-111.1.1 CU pour ajouter
les espaces agricoles aux espaces à protéger ; exiger que les DTA aient un contenu précis en matière de
protection des espaces agricoles et naturels ; encadrer l’élaboration des DTA dans un délai strict ; veiller à la
transcription des DTA dans les SCOT (art. L-122.11 CU)

2.3 Recourir aux servitudes d’utilité publique permettant de renforcer la protection des espaces agricoles et
naturels
2.3.1 Des dispositifs, qui n’ont pas prioritairement cet objet, peuvent contribuer à la protection des espaces agricoles et
naturels
2.3.2 Il existe désormais des dispositifs spécifiques de protection des espaces agricoles et naturels, ZAP et PAEN, qu’il
convient de promouvoir
Recommandation n° 4 : étudier la définition des périmètres ZAP et PAEN à l’occasion de la préparation des
SCOT
Recommandation n° 5 : permettre aux intercommunalités de mettre en place des PAEN sans l’accord préalable
du Département
Recommandation n° 6 : utiliser les PIG comme instruments préfigurateurs des ZAP et PAEN

2.4 Prévenir les effets potentiellement déstabilisateurs sur les espaces agricoles et naturels des grands
projets d’équipement
Recommandation n° 7 : subordonner les décisions relatives aux grands équipements à la mise en place de
dispositifs de protection des espaces agricoles et naturels qu’ils sont susceptibles de menacer

3 METTRE EN ŒUVRE UNE PROTECTION ACTIVE DES ESPACES AGRICOLES ET NATURELS DANS LES ZONES OU SE MANIFESTENT DES TENSIONS SPECULATIVES

3.1 L’intervention des conservatoires d’espace permet, dans leurs périmètres d’intervention, d’éviter
l’urbanisation et d’enrayer la spéculation

3.2 Le droit de préemption ZAD est un outil anti-spéculatif puissant susceptible d’être mis au service de la
protection des espaces agricoles et naturels
Recommandation n° 8 : utiliser les ZAD pour la protection des espaces agricoles et naturels, en utilisant le
périmètre provisoire pour préfigurer des dispositifs de protection définitive, notamment ZAP et PAEN

3.3 Unifier les droits de préemption spécifiques sur les espaces agricoles et naturels, qui font aujourd’hui
l’objet d’une déclinaison complexe, pour en faciliter l’usage
3.3.1 Le droit de préemption SAFER : un droit, non pas sur des espaces mais sur les biens agricoles, attribué aux
SAFER
3.3.2 Le droit de préemption ENS : le droit donné au Département d’acquérir non pas des espaces agricoles mais des
espaces naturels remarquables
3.3.3 Le droit de préemption PAEN : le droit donné au Département d’intervenir sur les espaces naturels et sur les
espaces agricoles, mais avec deux instruments distincts
Recommandation n° 9 : engager un travail de réflexion pour la mise en place à terme d’un droit de préemption
unique sur les espaces agricoles et naturels. A ce titre : au sein du PAEN, aligner le droit de préemption SAFER
sur le droit ENS, quand le droit SAFER est mis en œuvre par la collectivité ; évaluer la solidité juridique du
périmètre ENS et réexaminer l’objectif d’ouverture au public ainsi que le statut des biens acquis

4 EPF–SAFER : ADAPTER LE DISPOSITIF DES OPERATEURS FONCIERS AUX EXIGENCES D’UNE POLITIQUE DE PRESERVATION DES ESPACES AGRICOLES ET NATURELS A CONDUIRE PAR LES COLLECTIVITES LOCALES

4.1 Les EPF ont les moyens d’assurer la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels
que les collectivités locales souhaitent préserver
4.1.1 Les EPF d'État permettent d'inscrire l'action publique foncière dans la durée
4.1.2 Dans des périmètres conditionnés par les consensus locaux, les EPF locaux traduisent strictement les objectifs de
développement des collectivités locales
Recommandation n° 10 : dans les régions soumises à forte pression démographique qui ne sont pas encore
pourvues d’EPF, privilégier la création d’EPF-E, à un niveau régional
Recommandation n° 11 : dans les régions déjà couvertes par un EPF-E, éviter la création d’EPF-L
Recommandation n° 12 : dans les régions où un EPF-E n’est pas envisagé, donner aux EPF-L qui seraient créés la
dimension minimale du département, afin de leur permettre de prendre en compte les objectifs de protection
des espaces agricoles et naturels ainsi que le recyclage des terrains pollués

4.2 Les SAFER, organisées pour redistribuer le foncier agricole, ne le sont guère pour intervenir, pour le
compte des collectivités locales, dans un objectif d’aménagement du territoire et de lutte contre
l’étalement urbain

4.3 Quatre scénarios pour mieux articuler les outils d’intervention foncière au service des collectivités
locales
Recommandation n° 13 : mieux articuler les outils d’intervention foncière au service des collectivités locales
- scénario 1 : renforcer le rôle des EPF-E dans la protection des espaces agricoles et naturels, et recentrer les
SAFER sur leur mission d’accompagnement des structures agricoles
- scénario 2 : transformer les SAFER en établissements publics fonciers sur un mode voisin des EPFE existants
- scénario 3 : accroître la capacité de portage foncier des SAFER, sans modifier leur statut de SA, en les
adossant à un établissement financier public
- scénario 4 : conduire une opération-pilote dans une région, visant à réunir dans un seul EPF-E les missions
confiées aux EPF-E et aux SAFER

5 FACILITER LA PRISE EN COMPTE DES ESPACES AGRICOLES ET NATURELS PAR LES COLLECTIVITES LOCALES DONT C’EST LA RESPONSABILITE

5.1 Encourager une approche intercommunale de l’urbanisme
Recommandation n° 14 : faire remonter la compétence urbanisme au niveau intercommunal

5.2 Définir les orientations de protection des espaces agricoles et naturels dans un document unique confié au Département
Recommandation n° 15 : traduire la politique de protection des espaces agricoles et des espaces naturels dans
un document unique d’orientation confié au Département

Annexe 1 : LETTRE DE MISSION
Annexe 2 : PERSONNES RENCONTREES
Annexe 3 : ÉTAT D'AVANCEMENT DE LA MISE EN ŒUVRE DES ZONES AGRICOLES PROTÉGÉES (ZAP)
Annexe 4 : CARTE DES EPF
Annexe 5 : LISTE DES EPF
Annexe 6 : CARTE DES SAFER

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