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CHARPIN Jean-Michel
,
BARBERIS Jean-Jacques
,
CELESTIN-URBAIN Joffrey
,
FRANCE. Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi; FRANCE. Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire
Paris
;
Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi
A la suite de l'adoption du paquet énergie - climat par les Etats membres de l'Union européenne en décembre 2008, les quotas de CO2 accordés chaque année par les Etats à leurs entreprises fortement émettrices de gaz à effet de serre seront progressivement mis aux enchères à compter de 2013. C'est dans ce cadre que le Gouvernement a confié en mars 2009 à un groupe de réflexion animé par Jean-Michel Charpin, inspecteur général des Finances, la mission de formuler des recommandations, dans la perspective du futur règlement communautaire qui précisera d'ici juin 2010 le cadre institutionnel et les modalités pratiques de ces enchères au sein de l'Union européenne. Le rapport analyse en premier lieu les apports des expériences étrangères d'adjudications de quotas de CO2 et dresse l'état des lieux du fonctionnement du marché européen du carbone dans la période récente. Il formule également des recommandations en termes de format des enchères, de leurs modalités opérationnelles de mise en oeuvre et d'accès aux adjudications. La question spécifique de la régulation et de la surveillance des adjudications fait également l'objet d'une analyse spécifique. Il élabore enfin des préconisations quant à la position de la France pour la création d'une plate-forme d'enchères d'ambition européenne.
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INTRODUCTION
1.1 Le système européen d’échanges de quotas d’émissions de gaz à effet de serre régi par la
directive 2003-87 du 13 octobre 2003 a donné lieu à la création en 2005 du premier marché de
quotas de CO2 à grande échelle dans le monde
1.2 L’évolution récente des prix sur le marché est globalement conforme à celle des
principaux fondamentaux de l’équilibre entre l’offre et la demande de quotas au niveau
européen
1.3 Les enchères vont devenir à partir de 2013 le mode de « création » et d’allocation
dominant des quotas de CO2 en Europe, sans altérer en principe l’équilibre global entre l’offre
et la demande
2.1 Les expériences extra-européennes de marchés de permis d’émissions témoignent d’un
intérêt grandissant pour la délivrance de quotas par voie d’enchères et peuvent servir
d’exemples sans être directement transposables dans l’Union européenne
2.2 Plusieurs expériences d’adjudications de quotas ont été menées au sein du marché européen sur la période 2008-2012 : la France pourrait s’en inspirer pour favoriser une plus
grande homogénéité au sein du marché européen
3.1 Les principaux objectifs de la mise aux enchères sont l’efficacité allocative et la
minimisation des risques financiers pour les pouvoirs publics émetteurs et pour les participants
aux enchères, notamment les assujettis
3.2 Plusieurs critères doivent présider au choix du format des enchères : l’adjudication doit
notamment éviter d’emporter des perturbations sur le marché secondaire
3.3 Au regard de ces objectifs, la théorie économique ne permet pas de déterminer avec
certitude la procédure d’enchères la plus adaptée pour les quotas de CO2
3.4 Le format d’enchères approprié au regard des critères définis est l’enchère scellée à un
tour
3.5 Le prix de clôture de l’adjudication devrait être uniforme
3.6 Afin de pallier le risque de dysfonctionnements du marché primaire, un prix de réserve
pourrait être mis en place, calculé en fonction des évolutions de prix sur le marché secondaire
4.1 Pour la phase III (2013-2020), la fréquence des adjudications devrait être élevée
4.2 Des adjudications devront être organisées durant la période de mise en conformité et en
fonction des délais de règlement-livraison des contrats à terme
4.3 Une opération d’adjudication devrait porter en France a minima sur un volume de cinq
millions de quotas en phase III
4.4 Le panachage des lots entre quotas spot et quotas à terme devrait être envisagé de
manière progressive
4.5 Le calendrier des enchères et la taille des lots devraient être établis et rendus publics très
en amont des adjudications annuelles
4.6 Le calendrier des enchères et les volumes associés ne devraient faire l’objet de
remaniements que de manière exceptionnelle et selon des règles préétablies
5.1 Pour préserver la continuité du marché, l’accès aux enchères devrait s’effectuer sans
discrimination entre les « obligés » et les « non-obligés »
5.2 Pour que cette ouverture puisse s’effectuer sans nuire aux entreprises sous quotas, les
enchères devraient être mises en œuvre dans un marché strictement régulé et harmonisé
5.3 L’intégrité des adjudications doit être assurée au moyen d’un dispositif rigoureux de
contrôle de la qualification des participants
5.4 L’accès des petites et moyennes entreprises pourrait être garanti par un système
d’enchères non compétitives mais les expériences actuelles ne démontrent pas clairement l’intérêt de ce dispositif
6.1 Une régulation publique du marché par les prix doit d’emblée être écartée dès lors que
l’organisation des adjudications primaires est satisfaisante
6.2 En l’état actuel du droit, la priorité devrait consister à identifier les objectifs généraux
de la surveillance du marché du carbone et du contrôle de la mise en œuvre des adjudications
6.2.1 L’application des instruments juridiques de protection contre les abus de marché à l’échelon
communautaire n’est pas harmonisée concernant les quotas de CO2
6.2.2 La directive 2003/8/CE révisée ne désigne pas de régulateur identifié pour la surveillance du
marché des quotas de CO2, ni ne précise les modalités de surveillance des adjudications
6.2.3 En l’état actuel du droit français, aucune instance nationale ne pourrait assurer une mission de
surveillance des adjudications sans modification de son cadre de compétence
6.2.4 À ce stade, il conviendrait avant tout de porter auprès de la Commission européenne des
recommandations sur les objectifs généraux de la mise en œuvre de mesures de régulation
6.3 Les résultats de l’adjudication devront faire l’objet d’une communication le plus
rapprochée possible des opérations : un reporting régulier sur l’organisation des enchères
devrait par ailleurs être mené au niveau communautaire
7.1 La mise en place d’une plate-forme unique d’émission de quotas primaires à l’échelle
européenne constitue une solution optimale du point de vue des entreprises
7.2 La directive 2003/87/CE ne tranche pas formellement la question de la plate-forme
unique ou multiple mais oriente plutôt vers un schéma décentralisé au niveau des États
7.3 La mise en place d’une plate-forme européenne unique, au sens d’un seul émetteur
central de quotas en Europe, pourrait être freinée par les stratégies individuelles des États
membres
7.4 A défaut de plate-forme européenne unique, il est nécessaire d’examiner également des
formes d’organisation sans émetteur central, qui pourraient produire des avantages économiques équivalents pour les entreprises assujetties
7.5 La France devrait opter pour un type de plate-forme robuste en termes d’efficience et de
sécurité des adjudications
SYNTHESE
ANNEXES
