La conduite par l'Etat de la décentralisation - Rapports publics - La documentation Française

Le rapport de la Cour présente un bilan des différentes vagues de décentralisation depuis le début des années 1980, opérant une profonde transformation de l'organisation institutionnelle et administrative de la France : transfert de compétences aux collectivités et répartition entre les différents échelons territoriaux, question du financement et du pilotage de la décentralisation, etc. Le rapport s'attache d'une part à rechercher la cohérence de la nouvelle organisation des compétences et l'adéquation des moyens financiers correspondants et, d'autre part, tente d'estimer le coût de ce processus, en lui-même et au regard de la dépense publique globale et des effectifs des fonctions publiques d'Etat et territoriale.

Délibéré

Introduction

Chapitre I – Une réforme institutionnelle ambitieuse au financement incertain

I – Une réforme constitutionnelle aux causes anciennes et
conflictuelles
A – L’acte I de la décentralisation : une construction inaboutie
B - Entre l’acte I et l’acte II : de nouveaux transferts contestés
par les collectivités territoriales
C - L’acte II de la décentralisation : des garanties d’autonomie et
d’équité accordées aux collectivités territoriales

II – Le financement complexe et toujours contesté de la
décentralisation
A - Un effort de clarification insuffisant pour expliquer
l’augmentation des dépenses publiques
B – L’opacité des mécanismes de financement de la décentralisation

III - Le financement non stabilisé de la décentralisation sociale
A - Le transfert du RMI : des règles spécifiques aux conséquences
conflictuelles, entraînant des ajustements successifs
B - Le financement de l’APA : une incapacité à faire face de façon
satisfaisante au dynamisme de la prestation malgré des ajustements
continus
C - La prise en charge du handicap : un dispositif original,
es charges surcompensées

Chapitre II – Des transferts de compétence qui ne concourent pas à rationaliser la dépense publique

I - L’absence de priorités formant un corps de doctrine lisible
A - La persistance de défauts de spécialisation de chaque échelon
territorial
B - Le manque de simplification de l’action publique
C - Le maintien de l’Etat dans des dispositifs décentralisés
D - L’amélioration de la gestion publique : un critère majeur
jamais explicite ni évalué en amont
E - Les insuffisances d’arbitrage

II - L’échec d’une refonte profonde de la répartition des
compétences
A - La persistance de responsabilités partagées
B - « Chef de file » : une notion ambigüe et sans réel contenu
C - Un Etat équivoque dans sa volonté de décentralisation :
l’exemple de la culture
D - La timidité des expérimentations

Chapitre III – Un mouvement global de transfert de personnels sans réduction d’ensemble des effectifs

I - Une forte augmentation de l’emploi public
A - Des effectifs croissants dans les collectivités territoriales
depuis 1980
B - Des effectifs d’Etat globalement peu sensibles à la décentralisation
C - Un processus désordonné et coûteux

II – Les conditions de transfert dans trois grands domaines
décentralisés
A - L’éducation nationale
B - Le secteur routier
C - Les affaires sociales

Chapitre IV – Une adaptation tardive de l’Etat à l’organisation décentralisée de la république

I – Un Etat réorganisé tardivement
A - Des réformes hésitantes
B - Une démarche de réorganisation partielle et désordonnée
C - L’affirmation récente de la prééminence du niveau régional
D- L’insuffisante réorganisation des administrations centrales

II - Un Etat insuffisamment informé sur les résultats
des politiques transférées
A - Un outil statistique faible
B – Une carence des dispositifs d’évaluation partagés

Conclusion

Recommandations

Réponse du Premier Ministre

Introduction

La décentralisation a été une mutation profonde du mode
d’organisation institutionnelle et administrative du pays. D’abord pensée
comme une nouvelle modalité de gestion publique, mais longtemps
différée (« l’effort multiséculaire de centralisation administrative ne
s’impose plus pour assurer la cohésion nationale » discours du général de
Gaulle du 25 mars 1968), elle prend forme à partir de 1982 par des
transferts de compétences importants aux collectivités locales et acquiert
une dimension politique par leur émancipation de la tutelle de l’Etat.

Le mouvement de décentralisation se prolonge durant la décennie
90, mais il est ressenti progressivement par les autorités locales comme
un processus de désengagement budgétaire de l’Etat. Cette réaction
culmine en 2002 lors de la création de l’allocation personnalisée
d’autonomie en faveur des personnes âgées qui pèse lourdement sur les
finances et la fiscalité départementales.

Aussi lors de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, lorsque
la décentralisation devient le mode d’organisation de la République
(article 1), est-il assorti de nombreux principes qui garantissent aux
collectivités des droits importants (article 72).

Cette proclamation solennelle est suivie de textes législatifs
majeurs portant sur l’autonomie financière des collectivités territoriales et
organisant une nouvelle vague de transfert et de répartition des
compétences.

Cette mutation rapide a exigé des pouvoirs publics de mettre en œuvre des mécanismes nombreux afin de partager et de répartir les
compétences, de transférer des ressources financières et d’attribuer des
recettes fiscales, de découper et de basculer des structures et des effectifs,
de réorganiser l’administration d’Etat et enfin de veiller à la cohérence
d’un dispositif plus complexe. Tous les niveaux de la puissance publique
ont été engagés dans ce large mouvement : des pouvoirs constituants et
législatifs aux autorités gouvernementales et administratives.

Or cette transformation se fait au sein d’un Etat resté unitaire dans
son fonctionnement institutionnel et dont les principes fondamentaux,
comme l’égalité des citoyens face à l’action publique, demeurent
inchangés. La conciliation de l’organisation décentralisée, désormais
constitutionnalisée, avec la réalité et la tradition unitaires a exigé de
nombreux arbitrages et compromis par rapport aux règles et à l’ambition
initiale de la décentralisation. C’est cette situation complexe et parfois confuse qui demande examen. Cela est particulièrement vrai dans le
champ de la solidarité, riche de transformations à partir de 2002. Sa
gestion fortement décentralisée pose des problèmes non résolus.

Elle se fait par ailleurs au bénéfice de collectivités dont
l’organisation sur le territoire national n’a pas été revue malgré un constat
très partagé d’obsolescence, ni préalablement adaptée à ce nouveau
partage de responsabilités publiques. Ainsi la décentralisation, qui aurait
pu être accompagnée d’un remodelage de l’organisation territoriale
cohérent avec une vision nouvelle de l’action publique, a dû s’accommoder d’une organisation territoriale jugée peu rationnelle et
insuffisamment réformée. De ce point de vue, et bien que le nombre de
structures à fiscalité propre ait plus que quintuplé au cours des
15 dernières années, l’échelon supplémentaire de l’intercommunalité a,
par exemple, été ignoré.

En outre si la décentralisation est devenue un processus plus politique, elle n’a pas perdu sa justification en termes d’amélioration de la
gestion publique. La difficulté de l’Etat à se réformer durant cette période
a même renforcé cet argument. Elle est donc censée être promesse d’une
gestion collective non seulement plus proche et plus adaptée, mais également moins coûteuse et mieux maîtrisée par des autorités
responsabilisées par la prise en compte directe de l’intérêt public local.
Elle a pour défi à la fois d’alléger l’appareil d’Etat lourd et centralisé et
de rationaliser la gestion locale. In fine la charge publique, à périmètre
constant, devrait ainsi être contenue.

Le rapport a donc une double ambition : apprécier les conditions
de cette mutation multiforme en recherchant la cohérence de la nouvelle
organisation des compétences et l’adéquation des moyens financiers
correspondants et tenter d’estimer le coût de ce processus, en lui-même et
au regard de la dépense publique globale et des effectifs des fonctions
publiques d’Etat et territoriale.

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