Les enseignements pour la France des expériences d’ouverture à la concurrence en Europe (39)

Grande-Bretagne

Même si elle a procédé par tâtonnements successifs, la Grande-Bretagne est clairement l’inspiratrice du système européen de gestion des chemins de fer. Le point fort de cette organisation est l’existence de trois responsabilités distinctes :

- le gestionnaire d’infrastructures qui est responsable de la construction, de la régénération du réseau ferré et des gares ;
- les opérateurs ferroviaires qui gèrent les trains qui circulent sur le réseau ferré ;
- l’autorité de régulation qui vérifie l’égalité des conditions de concurrence entre les opérateurs ferroviaires et veille à la sécurité.

En Grande-Bretagne, le système a été mis au point très difficilement car il a fallu corriger trois erreurs initiales : l’idée de l’équilibrage par les seules recettes commerciales des dépenses du gestionnaire d’infrastructures qui rendait possible sa privatisation ; l’idée corrélative d’un désengagement budgétaire de l’Etat des travaux d’entretien et de régénération des voies ; l’idée d’une abstention stratégique de l’Etat au profit d’une autorité de régulation autonome. L’Etat s’est lourdement réengagé dans la définition des objectifs du système ferroviaire et le financement de l’entretien et de la régénération ; il a renationalisé le gestionnaire d’infrastructures et cantonné une unique autorité de régulation dans la surveillance de la concurrence, notamment en matière tarifaire, et de la sécurité. Ainsi amendé, un tel système pourrait contribuer à inspirer l’amélioration du système français.

Il reste toutefois une différence importante entre la Grande-Bretagne d’une part, l’Allemagne, la Suède, les Pays-Bas, l’Italie et prochainement la France d’autre part : dans ces cinq pays, c’est l’autorité régionale qui organise ou a vocation à organiser la mise en concurrence des opérateurs intéressés par une concession déterminée ; à l’inverse, l’organisation britannique demeure centralisée ; c’est l’Etat (Department for Transport) qui, depuis 2005, procède aux appels d’offres et accorde les concessions après avis des autorités régionales.

Allemagne

L’un des premiers enseignements de l’expérience allemande par rapport à l’expérience anglaise est qu’il s’avère possible d’introduire de la concurrence dans un système ferroviaire sans démanteler l’opérateur historique comme les initiateurs de la réforme britannique l’ont fait.

La comparaison des coûts des TER entre la France et l’Allemagne montre que le coût de production moyen d’un TER en France est de 16,8 €/trains.km contre environ 11 €/trains.km en Allemagne (données 2005, péage compris, fournies par la DGTPE). La compensation financière (coût pour les finances publiques) était de 12,5 €/trains.km en France contre 7,2 €/trains.km dans certains Länder.

La comparaison avec l’exemple allemand permet en outre de mettre en lumière :

- le cadencement de l’intégralité de l’offre, permettant un saut de remplissage à offre constante ;
- la réduction des coûts de distribution, grâce à la télébillettique, à la présence de distributeurs dans les trains et de dépôts dans des commerces et à la réduction du nombre de points de vente directe ;
- la mise en place d’une tarification intégrée et multimodale, permettant et facilitant l’usage consécutif des transports régionaux et urbains (train et métro) ;
- des prix plus élevés (avec des abonnements jusqu’à 2 fois plus chers en Allemagne).

Italie

Même si le transport ferroviaire régional italien semble encore très imparfait en raison en premier lieu d’une insuffisance de financement et subsidiairement du maintien provisoire du monopole de fait de Trenitalia, quelques-unes des solutions adoptées pourraient inspirer des réformesà mettre en œuvre en France :

- l’existence d’une conférence permanente entre l’Etat et les régions pour coordonner en matière ferroviaire les programmations régionales avec la programmation de l’Etat ;
- l’introduction dès 1997 du recours obligatoire à la concurrence pour le choix de l’entreprise délégataire du service de transport ferroviaire régional ;
- l’acceptation d’une période de transition avant de rendre obligatoire cette mise en concurrence dans l’ensemble des régions ;
- la fixation par la loi d’un niveau minimum de prise en charge du coût du transport régional par l’usager.

Espagne

L’exemple espagnol est caractérisé par la coexistence de nombreux réseaux ferroviaires, même si le principal réseau, la RENFE, applique depuis 2005 la norme européenne de séparation du gestionnaire d’infrastructures et de l’opérateur. Ce système paraît générer une certaine confusion et les taux de croissance du transport ferroviaire régional sont apparemment modestes.

Par analogie, il pourrait être envisagé de régionaliser en France les infrastructures ferroviaires supportant un faible trafic (UIC 7 à 9) par une transposition au secteur ferroviaire de la solution retenue en 2004 pour le secteur des routes nationales d’intérêt local, celle d’une décentralisation totale. Le rapport Haenel propose d’écarter cette solution qui pourrait être à l’origine d’une « balkanisation » du réseau régional français posant de tels problèmes de coordination qu’elle freinerait le développement des TER périurbains et intercités sans garantir pour autant l’obtention d’une fermeture rapide des lignes accueillant moins de 10 trains par jour ou d’une modification de leur mode d’exploitation. Les juridictions financières considèrent qu’il est donc souhaitable de ne pas adopter pour les TER le choix opéré pour les routes nationales d’intérêt local.

Mais par ailleurs, l’exemple espagnol montre qu’il est possible d'améliorer les transports en zone urbaine en abaissant les barrières administratives entre la partie périurbaine des transports régionaux et les transports urbains.


(39) La Cour a eu accès principalement à trois sources pour procéder à des comparaisons internationales sur l’organisation et le coût des transports régionaux de voyageurs. Certaines données ont été collectées par la SNCF elle-même. Par ailleurs, la DGTPE a procédé en avril 2008 à une « Analyse comparative internationale sur l’économie du transport ferroviaire régional au sein de l’Union européenne » à partir de contributions demandées aux missions économiques placées auprès des ambassades de France en Allemagne, en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Suède. Enfin, le National Audit Office a publié en octobre 2008 un rapport sur le système ferroviaire britannique fondé sur l’analyse des renouvellements de huit concessions intervenues en 2006 et 2007.