Déploiement de l'Agence française de l'adoption (AFA) à l'étranger - Rapports publics - La documentation Française

Par lettre du 5 juillet 2010, le Ministre des affaires étrangères et européennes et la Secrétaire d'Etat chargée de la famille et de la solidarité ont saisi le chef de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l'Inspecteur général des affaires étrangères (IGAE) d'une mission conjointe relative au déploiement de l'Agence française de l'adoption (AFA) à l'étranger. L'AFA a pour mission d'informer, de conseiller et de servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de moins de quinze ans. Elle a été créée par la loi n°2005-744 du 4 juillet 2005, portant réforme de l'adoption, dans le but d'offrir « un meilleur accompagnement et une meilleure information des candidats à l'adoption ». Le rapport se décompose en trois parties : analyse de la stratégie d'implantation de l'AFA ; examen de l'offre de service de l'Agence à travers ses missions ; analyse du pilotage de l'Agence au regard des objectifs qui lui ont été fixés.

SYNTHESE
 
 INTRODUCTION
 
 

1. LA STRATEGIE D’IMPLANTATION DE L’AFA A L’ETRANGER : UNE ADAPTATION ENCORE IMPARFAITE AUX MUTATIONS DE L’ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL

1.1. L’environnement de l’adoption internationale a fortement évolué depuis la création de
 l’AFA en 2005
 1.1.1. On constate une baisse générale des adoptions internationales
 1.1.2. Le recul de l’adoption internationale tient à la dynamique de la Convention de La
 Haye de 1993 sur la protection de l’enfance et la coopération en matière d’adoption
 internationale
 1.1.3. Cette dynamique de la Convention de La Haye devrait entraîner la disparition
 progressive de l’adoption individuelle
 1.1.4. Les adoptions internationales se concentrent sur 5 pays
 1.1.5. L’évolution du profil des enfants adoptables est l’un des traits majeurs et durables
 de la transformation du paysage de l’adoption internationale
 1.1.6. L’adoption internationale est devenue de fait un terrain de concurrence accrue non
 seulement entre pays mais aussi entre organismes spécialisés
 
 1.2. L’AFA intervient désormais dans le cadre d’une stratégie française plus cohérente en
 matière d’adoption internationale
 1.2.1. La création du Service de l’adoption internationale a clarifié les rôles entre acteurs
 1.2.2. Le SAI définit les objectifs stratégiques d’implantation de l’AFA
 1.2.3. Le Service de l’adoption internationale retient trois zones d’implantation de l’AFA
 
 1.3. Autant les objectifs stratégiques sont clairs, autant leur mise en oeuvre par l’Agence
 paraît encore confuse
 1.3.1. L’AFA n’a qu’une maîtrise partielle du déploiement de ses correspondants locaux à l’étranger (CLE)
 1.3.2. Le développement de la présence de correspondants locaux à l’étranger devra
 s’accompagner du renforcement de leur pilotage par l’Agence
 1.3.3. La stratégie d’implantation de l’AFA à l’étranger doit tenir compte de la présence
 et des résultats des OAA
 1.3.4. Le statut d’opérateur public de l’AFA constitue une arme à double tranchant
 
 1.4. Les résultats de l’AFA en 2010 sont l’illustration d’une stratégie qui est encore loin
 d’avoir atteint son plein développement
 
 1.5. Haïti et la Russie : une adaptation encore imparfaite de l’AFA aux enjeux de l’adoption
 internationale
 1.5.1. Haïti : un déploiement tardif en réponse aux demandes des autorités françaises
 1.5.2. La Russie : un déploiement hâtif mais peu productif par manque de méthode
 
 

2. L’AGENCE N’OFFRE PAS A TOUS LES ADOPTANTS UN ACCOMPAGNEMENT SUFFISAMMENT PERSONNALISE

2.1. L’activité de l’Agence est fortement marquée par les objectifs difficilement réalisables
 affichés à sa création
 2.1.1. L’espoir né de la création de l’Agence est démesuré et la pression qui pèse sur elle
 est immense
 2.1.2. Le siège de l’Agence assure la gestion administrative et juridique de milliers de
 dossiers de candidature
 2.1.3. Le volume des listes d’attente installe les familles dans une période d’incertitude
 peu propice au murissement du projet d’adoption
 
 2.2. La réussite de l’Agence dépend en partie d’un travail plus concerté avec les conseils
 généraux
 2.2.1. La compétence des départements en matière de protection de l’enfance leur donne
 une place privilégiée
 2.2.2. Le protocole de fonctionnement entre l’agence et les correspondants
 départementaux, outil pourtant essentiel, n’a pas fait l’objet d’une véritable évaluation
 2.2.3. Un effort important est réalisé par l’Agence pour la formation des correspondants
 départementaux mais il mériterait d’être mieux structuré
 2.2.4. Le référentiel pour la constitution des dossiers des candidats à l’adoption est une
 avancée, même s’il n’a pas vocation à régler les exigences particulières des pays
 d’origine
 
 2.3. L’information, le conseil et l’intermédiation des personnes souhaitant adopter en
 international constituent le coeur de métier du GIP et méritent d’être mieux articulés entre ses
 membres
 2.3.1. L’accompagnement des familles tout au long du processus d’adoption est
 perfectible
 2.3.2. L’adoption d’enfants à besoins spécifiques mérite un accompagnement particulier
 des familles et son développement doit être réfléchi
 2.3.3. L’autorisation prochaine donnée à l’AFA d’assurer une mission d’intermédiation
 financière va générer une charge de travail supplémentaire
 
 

3. UN OBJECTIF AMBITIEUX DESSERVI PAR UN PILOTAGE INSUFFISANT

3.1. Le nombre d’adoptions réalisées par l’Agence n’est pas à la hauteur des attentes initiales
 3.1.1. L’AFA constitue un opérateur important dans les pays signataires de la convention
 de La Haye mais ne parvient pas à s’imposer dans les autres pays
 3.1.2. La performance des OAA par rapport à celle de l’AFA mérite d’être nuancée
 
 3.2. L’implication des partenaires de l’Agence et des ministères de tutelle ne s’est manifestée
 que tardivement
 3.2.1. Lors de sa création, l’Agence ne disposait d’aucune orientation stratégique
 3.2.2. L’implication des membres du GIP est très inégale
 
 3.3. L’Agence n’est pas en mesure d’optimiser l’utilisation de ses ressources
 3.3.1. Le pilotage interne de l’Agence n’est pas à la hauteur de ses enjeux
 3.3.2. Le budget de l’AFA, et plus particulièrement sa masse salariale, fait l’objet d’une
 sous-consommation chronique
 3.3.3. Les ressources humaines sont peu adaptées aux missions de l’Agence
 
 

CONCLUSION
 
 PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
 
 LETTRE DE MISSION
 
 LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
 
 REPONSE DE LA DIRECTION GENERALE DE LA COHESION SOCIALE ET
 OBSERVATION DE LA MISSION
 
 LISTE DES ANNEXES

 ANNEXE N°1 : CHRONOLOGIE DE L’IMPLANTATION DE L’AFA EN HAÏTI

 ANNEXE N°2 : EVOLUTION DES FORMATIONS DES CORRESPONDANTS
 DEPARTEMENTAUX DE 2006 A 2010

 ANNEXE N°3 : EVOLUTION DES AGREMENTS DE 2005 A 2009

 ANNEXE N°4 : CONSULTATION D’ORIENTATION ET DE CONSEIL AUX
 ADOPTANTS (COCA)

 ANNEXE N°5 : TABLEAUX RELATIFS AUX ADOPTIONS DES ENFANTS
 COLOMBIENS A BESOINS SPECIFIQUES

 ANNEXE N°6 : PROGRAMME COLOMBIEN « VACANCES D’ETE »

 ANNEXE N°7 : LISTE DES DEPARTEMENTS AYANT RATIFIE LA CONVENTION
 CONSTITUTIVE DU GIP AGENCE FRANÇAISE DE L’ADOPTION

 ANNEXE N°8 : SUIVI DES DOSSIERS D’ADOPTION DE L’AFA (1ER SEPTEMBRE 2010)

 ANNEXE N°9 : EVOLUTION DE LA DOTATION BUDGETAIRE DE L’AFA ET DE SA
 CONSOMMATION DEPUIS 2007

 ANNEXE N°10 : ESTIMATION DU CHIFFRAGE DE LA CHARGE DE TRAVAIL
 MEDICAL A L’AFA

 ANNEXE N°11 : ACTIVITES DU POLE INFORMATION CONSEIL

SIGLES UTILISES
 
 LISTE DES PIECES JOINTES

 PIECE JOINTE N°1 : ADOPTIONS REALISEES PAR L’AFA DU 01/01/2010 AU
 31/10/2010

 PIECE JOINTE N°2 : TABLEAU RELATIF AU NOMBRE DE DEMANDES
 D’ADOPTION MULTIPLES DEPOSEES A L’AGENCE
 PIECE JOINTE N°3 : IMPACT DE LA PROCEDURE DE REMISE A JOUR DES
 QUATRE LISTES D’ATTENTE

 PIECE JOINTE N°4 : DIFFERENTES ETAPES DE LA PROCEDURE D’ADOPTION VIA
 L’AGENCE

 PIECE JOINTE N°5 : TABLEAU DES DELAIS D’ATTENTE PAR PAYS.

 PIECE JOINTE N°6 : PROTOCOLE DE FONCTIONNEMENT ENTRE L’AGENCE ET
 LES DEPARTEMENTS, PREVU PAR L’ARTICLE 38 DE LA CONVENTION
 CONSTITUTIVE DU GIP

 PIECE JOINTE N°7 : CONTENU MINIMUM DES EVALUATIONS PSYCHOLOGIQUES
 ET SOCIALES DEMANDE PAR LA COLOMBIE

 PIECE JOINTE N°8 : ESTIMATION DU TEMPS DE TRAVAIL DU CORRESPONDANT
 LOCAL DE L’AFA AU VIETNAM

 PIECE JOINTE N°9 : NOTE DE SERVICE RELATIVE A LA PROCEDURE
 D’INFORMATION ET DE CONSEIL EN SANTE AUX DIFFERENTES ETAPES DE LA
 DEMARCHE D’ADOPTION AVEC L’AFA

ANNEXES TRANSMISES PAR LE SERVICE D’ADOPTION INTERNATIONALE (SAI)
 DANS LE CADRE DE LA PROCEDURE CONTRADICTOIRE
 
 ANNEXES TRANSMISES PAR L’AGENCE FRANÇAISE DE L’ADOPTION (AFA) DANS
 LE CADRE DE LA PROCEDURE CONTRADICTOIRE